Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la atención y los derechos de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El artículo 39 de la Constitución Española señala que los poderes públicos tienen que asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia, y establece que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.

La Convención sobre los derechos del niño, ratificada por España el 30 de noviembre de 1990, es, sin duda, la norma más importante, en los ámbitos social y jurídico, con respecto a la infancia y adolescencia, y supuso que las legislaciones internas de los estados se adecuaran incorporando sus principios y garantizando su desarrollo y seguimiento.

La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante, Ley Orgánica de protección jurídica del menor), constituye, junto con las previsiones del Código Civil en esta materia, el principal marco regulador de los derechos de las personas menores de edad, y les garantiza una protección uniforme en todo el territorio del Estado. Esta ley ha sido el referente de la legislación que las comunidades autónomas han ido aprobando posteriormente, de acuerdo con las competencias respectivas en esta materia.

En virtud del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears; del artículo 5.1.a) de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, y del Real decreto 2170/1993, de 10 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la comunidad autónoma de las Illes Balears en materia de protección de menores, se dictaron la Ley 6/1995, de 21 de marzo, de aplicación de las medidas judiciales sobre menores infractores, y la Ley 7/1995, de 21 de marzo, de guarda y protección de menores desamparados.

Posteriormente, se dictó la Ley 8/1997, de 18 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de tutela, acogimiento y adopción de menores, por la cual los consejos de Mallorca, Menorca y Eivissa y Formentera asumen la función ejecutiva y la gestión de las competencias atribuidas al Gobierno de la comunidad autónoma de las Illes Balears en materia de protección de menores, excepto las potestades genéricas y específicas que se reservan al Gobierno. Asimismo, se dictó la Ley 17/2006, de 13 de noviembre, integral de la atención y de los derechos de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears, que regula los derechos y las obligaciones de las personas menores de edad, la distribución de competencias entre las diferentes administraciones públicas competentes y los mecanismos de actuación de los poderes públicos.

Transcurridos casi veinte años de la publicación de la Ley Orgánica de protección jurídica del menor, se han producido cambios sociales importantes que inciden en la situación de las personas menores de edad y que requieren una mejora de los instrumentos de protección jurídica para el cumplimiento efectivo del artículo 39 de la Constitución y las normas de carácter internacional.

Efectivamente, son muchos los acuerdos internacionales que, desde entonces, han conformado el ordenamiento jurídico, entre los cuales destacan la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, ratificada por España el 23 de noviembre de 2007; el convenio relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, de 28 de mayo de 2010, ratificado el 6 de septiembre de 2010, y el Convenio europeo sobre el ejercicio de los derechos de los niños, de 25 de enero de 1996, ratificado por España el 18 de diciembre de 2014.

El legislador estatal consideró adecuado adaptar la normativa a los acuerdos y a los compromisos internacionales adquiridos y a los cambios que la sociedad ha ido manifestando, lo cual se recoge en la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, y en la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, que modifican sustancialmente las diferentes normas que amparan el desarrollo y la protección de la infancia y la adolescencia en el territorio del Estado español.

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en el artículo 12, dispone que la comunidad autónoma fundamenta el derecho al autogobierno en los valores del respeto a la dignidad humana, la libertad, la igualdad, la justicia, la paz y los derechos humanos. Así, el artículo 16 del Estatuto incluye la protección específica y la tutela social de la persona menor.

Por otra parte, el artículo 30 del Estatuto de Autonomía otorga a la comunidad autónoma la competencia exclusiva en diferentes materias: acción y bienestar social; políticas de protección y apoyo a las personas con discapacidades físicas, psíquicas y sensoriales; políticas de atención a las personas y a los colectivos en situación de pobreza o necesidad social; protección social de la familia, conciliación de la vida familiar y laboral; protección de menores.

El artículo 70 del Estatuto determina que son competencias propias de los consejos insulares la asistencia social, políticas de atención a las personas y a los colectivos en situación de pobreza o necesidad social, protección social de la familia, conciliación de la vida familiar y laboral, tutela, acogimiento y adopción de menores, entre otras.

Con la promulgación de esta ley, se pretenden solucionar diferentes cuestiones que la Ley 17/2006 no puede resolver, principalmente por los cambios en la materia a consecuencia de las modificaciones introducidas por el Estado en el sistema de protección de la infancia y la adolescencia. Asimismo se han recogido las previsiones de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, así como la Ley 11/2016, de 28 de julio, de igualdad de mujeres y hombres.

Por lo tanto, la elaboración de esta ley responde a la necesidad de actualizar el sistema de protección de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears a raíz de los cambios introducidos en el sistema en el ámbito estatal, y aprovechar la oportunidad que proporciona el nuevo escenario legislativo para incorporar los cambios sociales y la evolución de la sociedad misma, así como las circunstancias y las realidades que las administraciones públicas competentes se han ido encontrando a lo largo de los últimos años. En este sentido, con esta ley, además de actualizar el sistema de protección de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears, se busca clarificar la distribución competencial en la materia de las diferentes administraciones públicas, y también otras cuestiones como recoger o actualizar los derechos y los deberes de las personas menores de edad y, en general, revisar los aspectos que recogía hasta entonces la Ley 17/2006.

II

Con respecto a la estructura y el contenido, la Ley consta de 265 artículos distribuidos en siete títulos, catorce disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.

El título I contiene las disposiciones de carácter general que tienen que conducir a la aplicación de la norma, como son el objeto, el ámbito de aplicación, las modalidades de atención a la infancia y la adolescencia o los principios rectores de la actuación administrativa. Con respecto a estos principios, además de incluir algunos nuevos como el de garantizar la accesibilidad universal de las personas menores de edad con diversidad funcional, la innovación continua y la puesta en marcha de programas experimentales para evaluar el éxito de nuevas metodologías y estrategias de intervención, se redefinen otros que ya aparecen en la Ley 17/2006.

Merece una atención especial el interés superior de la persona menor de edad. La Convención sobre los derechos del niño lo recoge en el artículo 3, y el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas subraya, en la Observación general n.º 14 (2013), la triple dimensión del concepto: un derecho sustantivo, un principio jurídico interpretativo fundamental y una norma de procedimiento. En estas tres dimensiones, el interés superior de la persona menor de edad tiene una misma finalidad: asegurar el respeto completo y efectivo de todos los derechos de la persona menor de edad así como su desarrollo integral. En cada caso, la determinación del interés superior de la persona menor de edad se tiene que fundamentar en una serie de criterios aceptados y una serie de valores reconocidos universalmente que se tienen que tener en cuenta y ponderar a partir de varios elementos y las circunstancias del caso, y que se tienen que explicitar en la motivación de la decisión adoptada, para conocer si ha sido correcta o no la aplicación del principio. Así pues, dado que este es el principio rector fundamental a partir del cual se tiene que regular la materia y que tiene que inspirar toda la intervención de los poderes públicos, el legislador autonómico ha trasladado a esta ley la regulación que establece el artículo 2 de la Ley Orgánica de protección jurídica del menor y lo ha incluido en el artículo 3.

En último lugar, pero no menos importante, el título I hace referencia a las personas menores de edad extranjeras que se encuentren en las Illes Balears, el fomento de la iniciativa social, la colaboración institucional, y regula el requisito de no haber sido condenado por sentencia firme por ningún delito contra la libertad y la indemnidad sexuales para el acceso y el ejercicio de profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con personas menores de edad, en el marco de la regulación básica del Estado. También dispone la obligación de que las memorias de análisis del impacto normativo que se tienen que adjuntar a los proyectos de ley y a los proyectos de reglamento tienen que incluir el impacto de la normativa en la infancia y la adolescencia.

Por otra parte, el título II está dedicado a la regulación de los derechos y los deberes de las personas menores de edad, que se configuran como los verdaderos protagonistas de la norma, la cual pretende, igual que la Ley 17/2006, no sólo reconocer derechos sino también establecer los mecanismos de protección correspondientes con más garantías sociales y familiares, con la finalidad de que el ejercicio de estos derechos sea real, tanto en el seno de la sociedad como en el seno de la familia propia.

Esta ley también reconoce a las personas menores de edad otros derechos entre los que cabe destacar que se ha actualizado la regulación de los derechos que incluye la Ley 17/2006, en especial el derecho a ser oídas y escuchadas, tanto en el ámbito familiar como en cualquier procedimiento administrativo, judicial o de mediación en que esté afectado el niño, niña o adolescente y que conduzca a una decisión que incida en su esfera personal, familiar o social. Asimismo, se han incorporado otros derechos, como el derecho a la no discriminación como manifestación del principio de igualdad reconocido en la Constitución Española; el derecho a conocer los orígenes, de manera que la persona menor de edad puede solicitar a las administraciones públicas competentes la documentación que le permita acreditar su identidad; el derecho a disfrutar de un nivel básico de bienestar; el derecho a decidir sobre la maternidad, y el derecho a la formación y el acceso al empleo. Igualmente, se tiene presente el uso de las nuevas tecnologías por parte de las personas menores de edad, así como el uso de los datos personales.

En el capítulo III, dada la percepción de fragilidad creciente de las familias para afrontar las dificultades educativas internas y externas, se recoge la obligación de las administraciones públicas de las Illes Balears de apoyar a la maternidad y a la paternidad y a la conciliación de la vida familiar y laboral como establece el artículo 30.16 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

En el capítulo VI se reconoce el derecho a la educación de todos los niños y el deber del Gobierno de la comunidad autónoma de tomar iniciativas necesarias para asegurar una oferta educativa suficiente para garantizar este derecho y para facilitar la conciliación familiar y laboral, como prevén los artículos 12 y 26 del Estatuto de Autonomía.

También en el capítulo VI se recogen los derechos a la atención temprana y a la atención a la diversidad como unos de los cimientos de la equidad en la educación tal como se establece en el título II de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de la educación.

Todo esto sin perjuicio de la necesidad de disponer a corto plazo de una ley de educación propia de las Illes Balears que garantice de la mejor manera posible el derecho al acceso en la educación de los ciudadanos menores y mayores y se ajuste a las características propias de nuestra comunidad autónoma.

En cuanto a los deberes, aunque la dimensión sea más moral que jurídica, la ley regula los deberes de las personas menores de edad en el ámbito familiar, escolar y social de acuerdo con la Ley Orgánica de protección jurídica del menor después de la reforma.

El título III regula el régimen competencial y se divide en siete capítulos. El capítulo I, de un único artículo, se dedica a establecer las diferentes administraciones con competencias en infancia y adolescencia. El capítulo II regula las competencias del Gobierno de las Illes Balears, tanto en el ámbito de la protección de la infancia y la adolescencia como en la aplicación de las medidas judiciales sobre personas menores de edad infractoras.

En los capítulos III y IV figura la regulación de las competencias de los consejos insulares y los ayuntamientos. La principal novedad con respecto a la regulación anterior es, sin duda, la atribución a los ayuntamientos de la competencia para llevar a cabo, en el ámbito territorial correspondiente, todas las actuaciones materiales, técnicas y jurídicas en situaciones y declaraciones de riesgo que hasta ahora tenían atribuidas los consejos insulares. Efectivamente, antes de la modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia llevada a cabo en el ámbito estatal el año 2015, la competencia en situaciones y declaraciones de riesgo correspondía a las entidades públicas de protección en el ámbito territorial respectivo. En la comunidad autónoma de las Illes Balears, en el marco de la legislación básica del Estado y de acuerdo con la distribución competencial del Estatuto de Autonomía y la legislación autonómica de regulación de la materia ―en especial la Ley 8/1997, de 18 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de tutela, acogimiento y adopción de menores, y la Ley 17/2006, de 13 de noviembre, integral de la atención y de los derechos de la infancia y la adolescencia de las Illes Balears―, esta competencia ha sido asumida por los diferentes consejos insulares como entidades públicas de protección de menores.

El artículo 17 de la Ley Orgánica de protección jurídica del menor, después de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, señala que la intervención en situación de riesgo corresponde a la administración pública competente de acuerdo con lo que disponga la legislación estatal y autonómica aplicable. Es decir, ya no se refiere a la entidad pública de protección, por lo cual se puede entender que la intervención en situación de riesgo, que incluye la competencia de llevar a cabo una declaración de riesgo, no tiene que corresponder necesariamente a la entidad pública de protección de menores competente tal como ocurría hasta ahora, sino que puede ser asumida por otras administraciones públicas de acuerdo con lo que disponga la legislación estatal y autonómica aplicable.

La decisión del legislador autonómico de atribuir a los ayuntamientos la competencia para intervenir en situaciones de riesgo responde al planteamiento de que se trata de la administración más cercana a la ciudadanía, que puede ejercer una atención inmediata y continuada sobre las personas menores de edady su entorno familiar y social, valorándolos, interviniendo, compensando las debilidades o carencias que existan y asumiendo la responsabilidad de ayudar a superar las desigualdades con el compromiso de las familias o, en caso contrario, asumiendo la obligación final de declarar las situaciones de riesgo.

El capítulo V se dedica a la colaboración y la cooperación entre las diferentes administraciones públicas y destaca su importancia. Esta colaboración se tiene que ajustar a los principios de las relaciones interadministrativas establecidos por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y la legislación estatal y autonómica en materia de régimen local, y, especialmente, a los principios de lealtad institucional, adecuación al orden de distribución de competencias, colaboración, cooperación, coordinación, eficiencia en la gestión de los recursos públicos y responsabilidad.

Del capítulo VI, relativo a la planificación, destaca la obligación del Gobierno de las Illes Balears de tener aprobado y en vigor un plan estratégico de atención a la infancia y la adolescencia mediante el cual se ordenen el conjunto de medidas, recursos y actuaciones necesarios para conseguir los objetivos de la política de infancia y adolescencia. Este plan, que tiene que concretar las actuaciones que tienen que desarrollar las diferentes administraciones públicas en las Illes Balears, se tiene que elaborar con la coordinación y la colaboración del Gobierno, los consejos insulares y las entidades locales en el ámbito de sus competencias respectivas, y tiene que tener la colaboración de las entidades públicas o privadas relacionadas con la materia de personas menores de edad.

El último capítulo del título III está dedicado a las políticas de prevención que tienen que llevar a cabo las diferentes administraciones públicas competentes para prevenir o impedir cualquier desprotección de las personas menores de edad. Estas políticas públicas se tienen que llevar a cabo especialmente en materia de apoyo a la familia, educación, salud, formación y empleo, y relaciones sociales.