Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC) ha publicado cinco informes que confirman la evidencia de los cambios en el clima y la correlación directa con la actividad humana a causa, fundamentalmente, de las emisiones de gases de efecto invernadero provocados por el uso de combustibles fósiles y las alteraciones en el uso del suelo. El cambio climático es uno de los principales retos a los que se enfrentan las sociedades en todo el mundo dados los impactos negativos principalmente en el medio ambiente, los recursos naturales, la economía y la salud.

Las Illes Balears, por el hecho insular, son especialmente vulnerables al cambio climático. En buena parte lo son porque se prevé que el incremento medio de temperatura en el archipiélago será superior a la media global, según la Agencia Española de Meteorología. En los últimos 40 años, se ha experimentado un incremento de 0,3 ºC por década en la temperatura media, mientras que para los próximos años se prevé un incremento de entre 2 y 5 grados.

En cuanto a los impactos concretos, un estudio de la vulnerabilidad de los diferentes sectores de las Illes Balears a los efectos del cambio climático encargado por el Gobierno de las Illes Balears en el 2015 concluyó que los principales factores climáticos que se prevé que afecten al archipiélago son el incremento de la temperatura media, la disminución de la precipitación media y el aumento de acontecimientos extremos, como olas de calor o lluvias intensas. Estos factores crean un nivel de riesgo ante el cambio climático alto para los sectores del agua, el territorio, el turismo y la salud; y un riesgo significativo para el medio natural, la energía y el sector primario.

Entre los impactos concretos previstos, destacan una exposición significativa al peligro de sequía meteorológica e hidrológica, riesgo de inundaciones e impactos sobre las diferentes infraestructuras, la pérdida de atractivo turístico por las condiciones adversas, la pérdida de cultivos por acontecimientos extremos o la aceleración de procesos de desertización o pérdida de ecosistemas costeros.

II

Para combatir los impactos de los cambios en el clima, se requiere una transformación profunda del modelo energético y productivo a fin de eliminar su dependencia de los combustibles fósiles. También son necesarias la prevención y la adaptación a las transformaciones que ya se han iniciado. La lucha contra los efectos de este fenómeno es necesariamente una política transversal, dado que todos los ámbitos de la sociedad y la economía tienen incidencia en las emisiones indicadas y se verán afectados por sus impactos.

Las repercusiones del cambio climático llevaron a la adopción, en el año 1992, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), que reúne anualmente las conferencias de las Partes para impulsar acuerdos internacionales para hacer frente a este desafío. Una de las decisiones más importantes fue el Protocolo de Kioto, firmado en 1997, que marcaba, por primera vez, objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para los países industrializados. La falta de consenso global y la ausencia de los principales países emisores de gases pusieron de manifiesto la insuficiencia de este acuerdo.

Más recientemente, en la 21.ª Conferencia de las Partes (COP21) de la UNFCCC se adoptó el Acuerdo de París de 2015, por el que los signatarios se comprometieron a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero lo antes posible con el objetivo de mantener el incremento de temperatura global «bien por debajo de 2 ºC respecto de los niveles preindustriales», así como a hacer el esfuerzo adicional de limitar el calentamiento de forma que no supere los 1,5 ºC. Asimismo, el Acuerdo debe cumplir el principio de equidad y asumir «responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas». Es decir, los países y las regiones más ricos, y que han disfrutado de más desarrollo económico por el uso de los combustibles fósiles, son los que tienen que contribuir más y más urgentemente. Para hacer posible este objetivo, la comunidad científica indica que la mayoría de países occidentales tiene que llegar a las emisiones cero antes o en torno al año 2050. El Acuerdo de París fue ratificado por el conjunto de la Unión Europea el 4 de octubre de 2016, y por el Estado español el 12 de enero de 2017.

La COP 21, en el proceso de adopción del Acuerdo de París, también encargó al IPCC un informe especial sobre los efectos que produciría un calentamiento global de 1,5 °C respecto a las temperaturas preindustriales así como las trayectorias que deberían seguir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero para lograr este hito. Este informe, publicado en octubre de 2018, concluye que los impactos del cambio climático serán mucho más severos si se supera el umbral de los 1,5 °C de calentamiento, y que para no superarlo se requieren transiciones rápidas y de gran alcance en los sectores de la energía, el transporte, la edificación, la industria y el urbanismo, transiciones «sin precedentes en cuanto a escala» que implican profundas reducciones de emisiones en todos los sectores.

Después del Tratado de Maastricht (1992) y del Tratado de Ámsterdam (1997), que inciden en la necesaria integración de la protección medioambiental en las políticas sectoriales, la lucha contra el cambio climático pasó a ser un objetivo específico de la Unión Europea en el Tratado de Lisboa (2009), objetivo actualmente incluido en el artículo 191.1 del Tratado de Funcionamiento de la UE. De hecho, la Unión Europea ha demostrado un especial liderazgo en las negociaciones internacionales y en la adopción de medidas y objetivos en materia de cambio climático.

Conviene subrayar la importancia de los impactos del cambio climático en la salud humana, dado que el incremento de la temperatura global es un factor de agravamiento de las enfermedades cardiovasculares y respiratorias. Además, unas concentraciones más elevadas de polen y otros alérgenos pueden suponer un aumento del asma y otras enfermedades alérgicas. Igualmente es preocupante el incremento de determinados vectores de transmisión de enfermedades infecciosas, que ven alterada su distribución geográfica. Todo ello afecta de manera desigual a los diferentes grupos sociales e implica un aumento de la vulnerabilidad para las personas mayores, los colectivos más desfavorecidos, la población infantil y las personas con enfermedades crónicas. Según la Organización Mundial de la Salud, el cambio climático causará anualmente unas 250.000 defunciones adicionales entre 2030 y 2050, 38.000 por exposición de personas de edad avanzada al calor.

Por todo ello, en el año 2015 la Asamblea Mundial de la Salud aprobó un plan en materia de cambio climático y salud en el que se contemplan aspectos como la coordinación con otras organizaciones para que la salud esté representada en la agenda sobre el cambio climático; la concienciación y la difusión de información sobre las amenazas del cambio climático sobre la salud humana y las oportunidades de fomentar la salud reduciendo las emisiones de carbono; y la coordinación para aumentar la capacidad de respuesta de la salud pública al cambio climático.

III

Las Illes Balears son la comunidad autónoma con más dependencia energética exterior y menor implantación de renovables. Una parte importante de los combustibles fósiles utilizados en la generación de electricidad, como el carbón o el fuel, son especialmente contaminantes. Además, la ratio de coches privados por habitante es superior a la media estatal. Según un reciente informe elaborado por la Universidad de las Illes Balears, el archipiélago balear constituye el territorio que registra el índice de intensidad turística más elevado de los territorios insulares del mundo.

Por otra parte, con relación al cumplimiento de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que establece determinados parámetros en relación con los valores de referencia máximos de concentración de contaminantes admisibles en el aire, en las Illes Balears se cumple con los valores de referencia para la mayoría de contaminantes. No obstante, los niveles de dióxido de nitrógeno se han superado en diferentes ocasiones en la zona de Palma, y los niveles de ozono han superado el valor objetivo de protección para la salud humana y el valor objetivo de protección para la vegetación. Estas superaciones, que han dado lugar a diversos planes de mejora de la calidad del aire, son aún más significativas si se comparan con los valores establecidos por la Organización Mundial de la Salud, netamente más rigurosos que la normativa comunitaria.

Con esta ley se pretende afrontar esta problemática y establecer medidas específicas para diferentes fuentes de emisión que pueden afectar a la concentración de ozono y de otros contaminantes atmosféricos, como son la transición del transporte por carretera hacia vehículos con emisiones directas casi nulas, la limitación de combustibles en las instalaciones térmicas o las gestiones para limitar el uso de los grupos de las centrales térmicas que utilizan los combustibles más contaminantes.

El hecho insular es también una oportunidad para la transición energética hacia un modelo sostenible. En los últimos años, las Illes Balears se han convertido en el territorio con más puntos de recarga de vehículo eléctrico por habitante, y las distancias reducidas convierten este territorio en idóneo para la movilidad eléctrica. Al mismo tiempo, los proyectos de generación de energía renovable en tramitación en 2018 permitirían pasar del 2% actual al 10% de energías renovables en la generación eléctrica. Con una planificación adecuada, la proporción de generación renovable puede crecer mucho más rápidamente que en el continente.

En este sentido, en 1993 Menorca fue declarada Reserva de la Biosfera, lo que la convirtió, según definición de la UNESCO en «lugares de apoyo a la ciencia al servicio de la sostenibilidad», es decir, zonas especialmente designadas a fin de probar enfoques interdisciplinarios para comprender y gestionar los cambios y las interacciones de los sistemas sociales y ecológicos, incluidas la prevención de conflictos y la gestión de la biodiversidad.

Es también un buen ejemplo de esta oportunidad que supone la insularidad para la transición a un modelo energético sostenible la Ley para la sostenibilidad medioambiental y económica de la isla de Formentera, que, entre otras medidas, habilita al Consejo Insular de Formentera a restringir temporalmente la afluencia de vehículos en su territorio.

La lucha contra el cambio climático y la transición hacia un nuevo modelo energético suponen también una importante oportunidad económica y social. Varios estudios demuestran el enorme potencial de creación de puestos de trabajo asociados a esta transformación, así como una mayor competitividad asociada a los menores costes energéticos y ambientales del nuevo modelo. De hecho, en su documento «Directrices de política para una transición justa hacia economías y sociedades ambientalmente sostenibles para todos» publicado en 2015, la Organización Internacional del Trabajo afirma que la ecologización de la economía puede actuar como un nuevo motor de crecimiento y como un generador neto de puestos de trabajo decentes y verdes que pueden contribuir en gran medida a la erradicación de la pobreza y a la inclusión social así como a una economía competitiva. Este documento establece también una serie de principios rectores para garantizar que la transición es justa y contribuye a cumplir los objetivos de inclusión social.

IV

La implicación de las Illes Balears en la lucha contra el cambio climático es esencial. De hecho, el Acuerdo de París reconoce «la importancia del compromiso de todos los niveles de gobierno y de los diversos actores» para hacer frente al cambio climático, que «incumbe a todos, con dimensiones locales, subnacionales, nacionales, regionales e internacionales».

Asimismo, hay que destacar la Estrategia de la Unión Europea de adaptación al cambio climático, de 2013, y el informe de 2012 de la Agencia Europea del Medio Ambiente, que reconocen la cuenca mediterránea y las islas como áreas de alta vulnerabilidad climática e instan a los estados de la Unión Europea a acelerar las medidas de adaptación en el periodo 2013-2020.

Además, en la 22.ª Conferencia de las Partes (COP22) se reconoció que no es suficiente la actuación internacional y de los estados miembros de las Naciones Unidas y se invitó expresamente a regiones, ciudades e incluso a empresas a adherirse a los objetivos del Acuerdo de París y a presentar los planes de reducción de emisiones para el año 2050. Centenares de ciudades, regiones y empresas de toda Europa y del mundo ya han presentado dichos planes.

El 18 de mayo de 2017, la Comisión Europea y catorce estados miembros de la Unión con territorios insulares firmaron una declaración política sobre energía limpia para las islas de la Unión Europea, en la que reconocen la vulnerabilidad de estos territorios al cambio climático y su potencial para contribuir a reforzar el desarrollo sostenible en la Unión. Afirman también que «con su fuerte sentimiento de comunidad y el potencial territorial, las islas de la UE pueden ser arquitectas de su propia transición energética», y se comprometen a promover y apoyar transiciones energéticas diseñadas específicamente para los territorios insulares, preservando la seguridad del suministro.

Ya en el año 2014 el Gobierno autonómico de las Illes Balears aprobó el Plan de Mitigación del Cambio Climático en las Illes Balears 2013-2020, que tenía como objetivo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 20% en 2020 respecto de las emisiones de 2005. Asimismo, en septiembre de 2017, el Consejo de Gobierno de las Illes Balears acordó adherirse a los objetivos y las líneas de actuación del Acuerdo de París, así como fomentar las políticas autonómicas necesarias para la adaptación del territorio y de los sectores económicos de las Illes Balears a los impactos del cambio climático.

V

En el contexto expuesto, el Gobierno de las Illes Balears, primero, y después el Parlamento, se han convertido en impulsores de las transformaciones normativas necesarias para afrontar en esta comunidad autónoma el desafío del cambio climático y para avanzar con paso decidido hacia el mejor cumplimiento de los compromisos que en esta materia han asumido los estados miembros de la Unión Europea.

A estos efectos, la regulación que se contiene en esta ley se aborda con el máximo respeto al marco competencial establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. En este marco tienen cabida las intervenciones normativas de carácter autonómico que, al mismo tiempo que facilitan a las instancias centrales del Estado el cumplimiento de los objetivos de lucha contra el cambio climático, materializan políticas ambientales y energéticas propias. Dichas políticas, en el caso balear, pueden permitir lícitamente dibujar un avanzado modelo ambiental, adaptado a las especificidades territoriales y llamado a influir de manera decisiva en la calidad del aire y de otros recursos naturales, en el desarrollo económico y social sostenible y en un modelo turístico con garantía de futuro que ponga el acento en la sostenibilidad ambiental y las energías limpias, en entornos naturales protegidos y libres de emisiones y, en definitiva, en más calidad de vida para las personas que residan en las Illes Balears o que las visiten.

De hecho, el Estatuto de Autonomía apunta en la mencionada dirección al reconocer a toda persona el «derecho a disfrutar de una vida y un medio ambiente seguro y sano» y al exigir a las administraciones competentes «impulsar un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible» (artículo 23.1). Es especialmente significativa, además, la prescripción de que «la comunidad autónoma debe cooperar con las instancias nacionales e internacionales en la evaluación y en las iniciativas relacionadas con el medio ambiente y el clima» (artículo 23.2).

Con respecto a las reglas competenciales que dimanan principalmente de los artículos 148 y 149 del texto constitucional y de los artículos 30 y 31 de la norma estatutaria, cabe afirmar que el legislador balear se puede amparar en varios títulos de intervención normativa a la hora de establecer una regulación como la que es objeto de esta ley.

Como se trata de una ley esencialmente ambiental, es importante recordar, en primer lugar, que, de acuerdo con el apartado 46 del artículo 30 del Estatuto, la comunidad autónoma de las Illes Balears tiene la competencia exclusiva en la materia de protección del medio ambiente sin perjuicio de la legislación básica del Estado, incluidas las normas adicionales de protección del medio ambiente.

En el ámbito de la lucha contra el cambio climático y la apuesta por una transición energética hacia una mayor sostenibilidad, son también reglas competenciales en juego las que se conectan, entre otras, a las siguientes materias: ordenación del territorio, incluyendo el urbanismo y la vivienda (artículo 30.3), transporte (artículo 30.5 y 6), industria (artículo 30.34), instalaciones de producción, distribución y transporte de energía (artículo 30.35), estadísticas de interés para la comunidad autónoma (artículo 30.32), servicio meteorológico de la comunidad autónoma (artículo 30.38) y régimen energético (artículo 31.15).

La interpretación y la aplicación de los mencionados títulos de competencias se ha planteado no solo desde la asunción de que la lucha contra el cambio climático es una tarea a afrontar en sintonía con las bases y los objetivos de planificación estatal, sino también teniendo en cuenta dos elementos de gran trascendencia. El primero de ellos es el hecho insular, reconocido de manera explícita en los artículos 138.1 de la Constitución y 3 del Estatuto balear, que permite al legislador desarrollar la legislación básica estatal teniendo especialmente en cuenta las peculiaridades territoriales, geográficas, económicas y demográficas del archipiélago balear. El segundo de estos elementos es la facultad de desarrollar y ejecutar el derecho de la Unión Europea en los términos del artículo 109 del texto estatutario, lo que adquiere una gran relevancia a la hora de innovar el ordenamiento jurídico sin tener que esperar en todos los casos la intervención normativa previa de las instancias centrales del Estado dirigida a la transposición de normas europeas.