Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra

LA PRESIDENTA DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de Participación Democrática en Navarra.

PREÁMBULO

I

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada en 2015 por 193 países, establece 17 objetivos que la comunidad internacional tiene que alcanzar para todas las personas, haciéndolo de una forma sostenible y con equidad. Para ello, la garantía de la participación ciudadana es un elemento fundamental.

Navarra tiene una larga y fecunda trayectoria como comunidad política y jurídicamente consolidada, que, además de las instituciones forales en sus diversas expresiones históricas, incluye otras instituciones como los concejos y batzarres, e interesantes prácticas colectivas de participación responsable en los asuntos públicos. Estas tradiciones dan testimonio de un notable interés por participar en la vida institucional y, en combinación con las nuevas formas de participación, permiten dar pasos decisivos en la consolidación de un modelo democrático más abierto, más integrador y por ello mucho más capaz de generar el apoyo ciudadano.

Participación y democracia son realidades que no pueden concebirse aisladamente. Una sociedad será tanto más democrática cuando, además de garantizar un conjunto inalienable de derechos que bajo ningún concepto puedan conculcarse, posibilite y promueva para la ciudadanía una participación mayor y de más calidad. Desde ese convencimiento, y con el objetivo de acercarnos a ese ideal de «Democracia avanzada» al que aspira la Constitución Española, se hace necesario impulsar y fortalecer los mecanismos participativos que tiene a su disposición la ciudadanía navarra, actualmente recogidos en la Ley Foral 3/1985, de 25 de marzo, reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular, y en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, para el ejercicio de iniciativas normativas, y en la Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de Consultas Populares de ámbito local, que esta ley foral no altera, y en el título IV de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y el Gobierno Abierto, que la presente ley foral viene a derogar, en la medida en que a lo largo de todo su articulado amplía considerablemente los derechos de participación recogidos en dicho título.

Hablamos de unos mecanismos que –dejando a un lado aquellos referidos a lo electoral, de los que este texto legal no se ocupa– distan de poder entenderse como el resultado lógico de aquel mandato, igualmente albergado en la Constitución, que ordena a los poderes públicos «facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social». Cuarenta años después, sigue siendo considerable el margen que los poderes públicos tienen todavía al respecto, razón por la que el objetivo de la presente ley foral consiste en hacer todo lo posible por colocar a Navarra en la vanguardia de las posibilidades participativas permitidas por el ordenamiento jurídico actual.

A pesar de la contundencia del mandato constitucional citado, hay acuerdo entre la doctrina –un acuerdo que de modo espontáneo se ve reflejado en la calle– con respecto al hecho de que, más allá de su mera enunciación, nos encontramos ante una obligación que, por diversos motivos, se ha visto en buena medida desatendida a la hora de materializarse en la realidad práctica de la ciudadanía. Existe una apreciable distancia, en efecto, entre la letra de la ley, por un lado, y la limitada y precaria realidad, por otro, que la ciudadanía experimenta en su cotidianeidad con respecto a sus posibilidades de intervenir, más allá del voto a partidos, en los asuntos públicos. Y esa distancia configura sin duda una de las razones que explican parte del descontento actual con respecto a las instituciones representativas.

La degradación de la calidad democrática, de los derechos humanos, los conflictos y la inestabilidad política a los que se enfrentan todos los países del mundo han hecho imprescindible incorporar en la agenda internacional objetivos como la promoción de sociedades pacíficas e inclusivas y la construcción a todos los niveles de instituciones eficaces, inclusivas y transparentes que rindan cuentas. Y que, a la vez, garanticen la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades de la sociedad.

Si bien el colectivo de los niños, niñas y adolescentes representa un porcentaje significativo de la población, su derecho a la participación en asuntos que les conciernen directamente ha sido sistemáticamente negado en los procesos de participación democrática impulsados por las instituciones públicas.

El derecho a la participación de niños, niñas y adolescentes está reconocido en la Convención sobre los Derechos de la Infancia aprobado en 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. En la Convención se reconoce la capacidad del niño o niña de expresar sus propios puntos de vista; a opinar libremente y de forma voluntaria; a ser escuchados en todos los asuntos que les afectan; a que sus opiniones sean tomadas en serio y acorde a su grado de madurez.

Pero la participación infantil, además de ser un derecho tanto individual como colectivo cuyo ejercicio corresponde a las instituciones promover, garantizar y proteger, es una estrategia para mejorar el proceso de construcción de democracia, ya que mediante el ejercicio del derecho a la participación los niños y niñas experimentan un rol activo en su comunidad, se reconocen como actores sociales de cambio, con comportamientos democráticos basados en la tolerancia, incluyendo a las diferencias y con un alto sentido de pertenencia, justicia y de ciudadanía global.

Se torna perentorio, en consecuencia, ensanchar los cauces participativos de los que a día de hoy dispone la sociedad navarra. Un objetivo que se encuentra plenamente justificado desde un punto de vista jurídico, tanto por lo que establece el artículo 6 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, como por los artículos 23.1 y 9.2 de la Constitución.

II

La ley foral se estructura en siete títulos y una parte final integrada por cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título I se ocupa de las disposiciones generales, que concretan, entre otros asuntos, el objeto, los fines, los sujetos y el ámbito de aplicación de la ley foral, que afecta a las Administraciones Públicas de Navarra pero que, sobre todo, garantiza a la ciudadanía ciertos derechos de participación ante dichas Administraciones Públicas.

El título II introduce en nuestro ordenamiento jurídico tres nuevos cauces participativos ciudadanos, que podrán ser activados tanto por las Administraciones Públicas de Navarra como por la propia ciudadanía navarra. Se trata de los procesos deliberativos, de los presupuestos participativos y de las consultas ciudadanas. A ellos se suman otros cauces como foros de consulta, paneles ciudadanos y jurados ciudadanos, que ya venían recogidos en la Ley Foral 11/2012.

En las disposiciones generales de este título II, apreciamos otra de las novedades de la presente ley foral, pues se supera la actual exigencia del trámite de exposición pública, y se obliga a la Administración de la Comunidad Foral a que todos los planes y programas que vayan a ser aprobados por el Gobierno de Navarra, hayan de venir acompañados no ya por esa exposición pública, sino además por alguno de los procesos participativos ciudadanos recogidos en este título, considerablemente más exigentes en lo relativo a la calidad participativa de la ciudadanía. Son así los propios poderes públicos los que, en línea con el mandato ya reseñado del artículo 9 de la Constitución, no solo facilitan la participación de la ciudadanía, sino que la promueven e incentivan, con el objetivo obvio de generar y potenciar una sociedad civil robusta y exigente con todo lo relativo a sus derechos.

Los procesos deliberativos y los presupuestos participativos, regulados en los capítulos II y III, constituyen nuevos mecanismos de participación ciudadana en la Comunidad Foral. En lo que respecta a las consultas ciudadanas, reguladas en el capítulo IV, sección segunda, constituyen un instrumento de participación ciudadanas para conocer la opinión de un determinado sector o colectivo de la población, a diferencia de las consultas reguladas por la Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de Consultas Populares de ámbito local, dirigidas a todos los vecinos y vecinas del municipio que componen el cuerpo electoral.

Frente a tales consultas populares, que se sitúan en cierta medida en la órbita de lo que el Tribunal Constitucional ha definido como Democracia Directa o Semidirecta, las consultas ciudadanas, de las que se ocupa esta ley foral, pertenecerían a lo que, de acuerdo al mismo Tribunal, vendría a ser la Democracia Participativa. Así, mientras en las consultas populares el tipo de participación involucrada se sustancia en todo caso en la emisión de un voto –de ahí las garantías jurisdiccionales exigidas; de ahí que sea solo el cuerpo electoral el que ostente en ellas el derecho a participar; y de ahí que, lógicamente, se hable en ellas de un sistema de votación– en las ciudadanas nos encontramos con una participación que se limita a la mera expresión de la opinión de un sector de la ciudadanía con respecto a una cuestión determinada. Además, en ellas son las personas mayores de dieciséis años que llevan más de un año censadas las que emiten su opinión, y no las mayores de edad que formen parte del censo electoral.

El título III se ocupa de la configuración de la participación a iniciativa de la ciudadanía.

El capítulo I se ocupa de las iniciativas ciudadanas normativas y se remite a la regulación establecida en la Ley Foral 3/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular; y para el ámbito local a la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra.

El capítulo II otorga a la ciudadanía la iniciativa para solicitar del Pleno de una corporación local la reprobación de cualquiera de sus miembros, tal y como se recoge en la presente ley foral.

La sección primera del capítulo III se ocupa de las iniciativas ciudadanas para la apertura de un proceso participativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra mediante la consecución de determinadas firmas. Se trata de una importante novedad, que de nuevo viene a reforzar considerablemente el papel de la ciudadanía frente a las políticas del ejecutivo. Cierra este capítulo III la sección segunda que traslada al ámbito local la posibilidad de la ciudadanía para promover procesos participativos.

El título IV regula la organización administrativa de la participación, que, si bien introduce también otras novedades, se articula sobre todo alrededor de la creación, por parte del Gobierno de Navarra, de un Espacio digital de Participación en el que se centralizan y visibilizan las diferentes realidades participativas. En él, además de que la Administración informe de todos sus procesos, se facilitará que a los ciudadanos y ciudadanas involucrados en cualquiera de las iniciativas ciudadanas recogidas en la presente ley foral se les garantice un espacio online en el que defender su propuesta, recoger digitalmente firmas y alojar vídeos, audios o cualquier elemento que estimen oportuno. Se trata, de nuevo, de facilitar y fomentar la participación de la ciudadanía navarra en la esfera de lo público.

En esa misma línea, el título V regula de modo novedoso la recogida de las firmas –un elemento que caracteriza a todas las iniciativas ciudadanas– apostando por un modelo de acreditación y recogida de las mismas mediante un sistema de usuario y contraseña validado por la Administración de la Comunidad Foral mucho más rápido, ágil y accesible que el tradicional de firmas en papel o que el más reciente, pero de escasa acogida ciudadana, de la firma electrónica.

El título VI regula por primera vez en Navarra la promoción y garantía del derecho a la participación infantil tanto en el nivel autonómico como en el municipal. Sienta las bases para la puesta en marcha de órganos de participación infantil, representativos en cuanto al número y diversidad de niños y niñas residentes en el municipio, y la comunidad. Crea las bases para la generación de procesos de participación real que surjan de los propios niños, niñas y adolescentes. También se regula la adecuación de los procesos de consulta a las características del público infantil.

El título VII, por último, se ocupa de las medidas de fomento y sensibilización de la participación ciudadana entre la sociedad navarra, apostando por instrumentos que logren concienciar tanto a las Administraciones Públicas forales y locales como a la propia ciudadanía de la crucial importancia de la misma.

III

Todo ello, junto a otras novedades que se despliegan en el articulado de la ley, se presenta a la sociedad navarra con el ánimo de dotarla de una ley que esté, con respecto a todo lo relativo a la participación ciudadana, a la altura de los ideales que ella misma alberga al respecto, informada por el principio de igualdad de trato y oportunidades, y con la declarada intención de potenciar del modo más fructífero posible sus capacidades de intervención en el espacio público, un espacio del que por definición ella es la soberana.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Esta ley foral tiene por objeto regular y garantizar el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en la dirección de los asuntos públicos de la Comunidad Foral de Navarra y promover la participación en las Entidades Locales de Navarra, ya sea directamente por la ciudadanía o a través de las entidades de participación en las que ésta se integre.

Artículo 2. Principios rectores.

Artículo 3. Fines.

Son fines de la presente ley foral:

Artículo 4. Ámbito de aplicación.

Artículo 5. Derechos.

Se reconocen con respecto a la participación, en los términos y alcance establecidos en esta ley foral y en el Reglamento del Parlamento de Navarra, los siguientes derechos: