Ley 3/2019, de 6 de marzo, Reguladora de los Puntos de Encuentro Familiar en la Comunidad de Madrid

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID

Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la siguiente Ley, que yo, en nombre del Rey promulgo.

PREÁMBULO

I

Los menores que viven separados de sus progenitores y familiares tienen derecho a mantener relaciones personales y contacto directo con ellos de forma regular, siempre que ello no resulte perjudicial a sus superiores intereses, debiendo prestarse especial atención en los casos en que exista presunción de violencia de género en el seno familiar y otros supuestos en que se infiera que los menores pudieran estar sufriendo cualquier tipo de abuso.

La Constitución Española establece en su artículo 39 la obligación de los poderes públicos de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia, y en especial de los menores de edad, de conformidad con los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.

Entre estos acuerdos e instrumentos internacionales destacan tres Convenciones de Naciones Unidas, la Convención sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, ratificada el 30 de noviembre de 1990 y sus Protocolos facultativos, la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, instrumento de ratificación de 23 noviembre de 2007 y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, aprobada el 18 de diciembre de 1979. El Protocolo Facultativo fue aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1999. Además, resultan reseñables dos Convenios impulsados por la Conferencia de La Haya de Derecho internacional privado: el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, de 29 de mayo de 1993, ratificado el 30 de junio de 1995 y el Convenio relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, de 28 de mayo de 2010, ratificado el 6 de septiembre de 2010. Por su parte, deben destacarse también tres Convenios del Consejo de Europa; el relativo a la adopción de menores, acordado en Estrasburgo el 27 de noviembre de 2008 y ratificado el 16 de julio de 2010, el relativo a la protección de los niños contra la explotación y el abuso sexual, aprobado en Lanzarote el 25 de octubre de 2007 y ratificado el 22 de julio de 2010, así como el Convenio Europeo sobre el Ejercicio de los Derechos de los Niños, hecho en Estrasburgo el 25 de enero de 1996 y ratificado el 11 de noviembre de 2014. También la Recomendación del Consejo de Europa R (98) del Comité de Ministros de los Estados Miembros sobre Mediación familiar, adoptada el 21 de enero de 1998, señala la necesidad de asegurar la protección del interés superior del menor y de su bienestar, teniendo en cuenta los problemas que entraña, en materia de guarda y derecho de visitas la interrupción de la convivencia de los progenitores. En el ámbito de la Unión Europea, es relevante el Reglamento (CE) n.o 2201/2003 del Consejo de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1347/2000.

Resulta igualmente necesario mencionar la Carta Europea sobre los puntos de encuentro para el mantenimiento de las relaciones entre los hijos y los padres aprobado en enero de 2004 en Ginebra, que los reconoce como espacios dirigidos al establecimiento y mantenimiento de las relaciones necesarias para la construcción de su identidad, en sus dimensiones psicológica, social y jurídica con máximo respeto al interés superior del menor y velando por su seguridad física, psíquica y moral y el artículo 31 del Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica, hecho en Estambul el 11 de mayo de 2011 y ratificado por España mediante Instrumento de 6 de junio de 2014, que obliga a los Estados Miembros, y en consecuencia a España, a tomar las medidas legislativas y cuantas otras sean necesarias para que en el ejercicio de los derechos de visita o custodia no se pongan en peligro los derechos y la seguridad de la víctima y de los niños y niñas.

En España la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, consagró el interés superior del menor como principio básico a tener en cuenta por los poderes públicos a la hora de adoptar cualquier medida que afecte a los menores. En esta Ley se mencionan los Puntos de Encuentro Familiar, en su artículo primero, número catorce, que modifica el artículo 20 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Lo hace exclusivamente en referencia a la regulación del acogimiento familiar, señalando que el régimen de visitas podrá tener lugar en los Puntos de Encuentro Familiar habilitados, cuando así lo aconseje el interés superior del menor y el derecho a la privacidad de las familias de procedencia y acogedora.

El Código Civil español, en su regulación del derecho de visitas, comunicaciones y estancias, establece en el artículo 94 que «El progenitor que no tenga consigo a los hijos menores o incapacitados gozará del derecho de visitarlos, comunicar con ellos y tenerlos en su compañía. El juez determinará el tiempo, modo y lugar del ejercicio de este derecho, que podría limitar o suspender si se dieran graves circunstancias que así lo aconsejen o se incumplieren grave y/o reiteradamente los deberes impuestos por la resolución judicial. Igualmente podrá determinar, previa audiencia de los padres y de los abuelos, que deberán prestar su consentimiento, el derecho de comunicación y visita de los nietos con los abuelos, conforme al artículo 160 de este código, teniendo siempre presente el interés del menor». Además de los abuelos, es posible que el interés del menor aconseje la visita de otros familiares próximos como tíos o hermanos mayores de edad que no conviven con el menor. Por ello la presente Ley contempla la posibilidad de que otros familiares próximos puedan acceder a los servicios de los Puntos de Encuentro Familiar, previa audiencia de los progenitores y de los familiares que, por resolución judicial o administrativa tengan concedido el derecho de visita conforme lo dispuesto en la legislación vigente.

El interés superior del menor en relación con las visitas supervisadas en centros especializados, también se reconoce de modo expreso en el Dictamen adoptado por el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer en su 58.o período de sesiones (30 de junio a 18 de julio de 2014), en el asunto promovido por Ángela González Carreño contra España, pudiéndose concluir que los Puntos de Encuentro sirven como instrumentos de protección de los menores, que se hará efectiva cuando todas las personas profesionales implicadas aborden esta cuestión con la perspectiva de los derechos humanos, alejados de estereotipos de género, por lo que la capacitación y la formación especializada son esenciales. A pesar de que el artículo 1 de la Ley orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, tras la última reforma ha incluido en este precepto a los menores como víctimas directas de la violencia de género, -aunque estaban contemplados en la exposición de motivos de la Ley-, aún se siguen acordando regímenes de visitas por los órganos judiciales, por lo que es necesario atender a esta situación desde las instituciones para evitar poner en riesgo la vida o integridad física o psíquica de los menores. No obstante, es adecuado reflejar en esta exposición de motivos, que en los supuestos de violencia de género no deberían acordarse regímenes de visitas a favor de los hijos, por cuanto el padre que maltrata a la madre no puede transmitir adecuados valores de igualdad a los menores que, además, son víctimas directas de esa violencia, como se ha dicho.

El Grupo de Trabajo de Naciones Unidas, en el punto 39 de las Observaciones finales sobre los informes periódicos séptimo y octavo combinados del Estado Español, de 29 de julio de 2015, recomienda al Estado parte la garantía de que no se conceda a los progenitores el derecho de visita sin supervisión en los casos en los que se pongan en peligro los derechos, el bienestar y la seguridad de los niños (como ocurrió con el caso de Ángela González Carreño).

Sin duda resulta necesario a la hora de elaborar esta Ley, tener presente el Documento Marco de mínimos para asegurar la calidad de los Puntos de Encuentro Familiar, aprobado por acuerdo de la Comisión Interautonómica de Directores y Directoras Generales de Infancia y Familias el 13 de noviembre de 2008 en el que se establece el marco que deberá servir de orientación tanto para las Comunidades Autónomas que pretendan regular a través de normativa relativa a los Puntos de Encuentro Familiar e implica a todas aquellas entidades públicas o privadas que pretendan desarrollar su actividad como Punto de Encuentro Familiar. El objeto de este documento era, en consecuencia, ofrecer un modelo normalizado y consensuado en relación a la organización y funcionamiento de los Puntos de Encuentro Familiar que sirviera de referencia a cualquier Comunidad Autónoma y pudiera ser de aplicación a todos los Puntos de Encuentro Familiar existentes en el territorio nacional.

En el ámbito de la Comunidad de Madrid, el Estatuto de Autonomía en su artículo 26 le atribuye la competencia en la protección y tutela de menores.

II

El interés superior del menor puede aconsejar hacer uso de un Punto de Encuentro Familiar por dos motivos fundamentales, bien porque se encuentra bajo la tutela y protección de la Administración como consecuencia de una situación de desarraigo familiar y social, bien por la existencia de un procedimiento de separación, divorcio, nulidad o ruptura de las uniones de hecho que altera o modifica la relación con alguno de sus progenitores. En ambas situaciones, y con la finalidad de garantizar el derecho del menor a mantener un contacto apropiado con sus progenitores y sus familias, las administraciones competentes en materia de servicios sociales y los órganos judiciales, pueden establecer regímenes de visitas. Tales regímenes de visitas, en ocasiones, se pueden ver alterados o interrumpidos por diversos motivos, lo que provoca un elevado número de incumplimientos que desembocan en denuncias y procedimientos judiciales, debiéndose recurrir en los supuestos más extremos a la policía para hacer cumplir el derecho del menor para relacionarse con sus progenitores. Para dar solución a estas situaciones y paliar los efectos negativos que tienen sobre los niños y las niñas, surgen los Puntos de Encuentro Familiar como un recurso neutral cuya finalidad es facilitar el cumplimiento del régimen de visitas adaptándolo a la nueva situación y garantizar así el derecho de los menores a relacionarse con ambos progenitores y sus familias en un ambiente de normalidad, al mismo tiempo que se facilita a los progenitores el cumplimiento de sus responsabilidades y derechos parentales y se les proporciona un espacio en el que recomponer las relaciones, siempre que la ruptura de la convivencia no obedezca al ejercicio de la violencia de género en cualquiera de sus manifestaciones o presunción de abusos sexuales. Como se ha dicho anteriormente, en estos casos se considera desaconsejable establecer regímenes de visitas pero conforme a la vigente redacción del artículo 94 del Código Civil, aún es posible.

Corresponde a la Comunidad de Madrid, en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los artículos 26.1.23, 26.1.24 y 26.1.25 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, modificada por las Leyes Orgánicas 10/1994, de 24 de marzo, y 5/1998, de 7 de julio, el desarrollo de políticas públicas de promoción, ayuda, protección y tutela de los grupos sociales necesitados de especial atención. La Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid, establece una serie de medidas tendentes a proteger a los menores y en particular en su artículo 48, en materia de protección social y jurídica, señala que c) Se reconoce de interés público el buen ejercicio del cuidado y asistencia de los padres a sus hijos, por lo que en caso de deficiencias e irregularidades que puedan provocar riesgos de daños de cualquier tipo a los menores, por las Administraciones Públicas de la Comunidad de Madrid ofertarán Servicios de Apoyo y Atención a la Infancia y la Familia; d) se favorecerá la atención del menor en su propia familia siempre que ello sea posible, procurándose la participación de los padres o familiares más próximos al menor en el proceso de normalización de su vida social; e) En caso necesario se facilitarán a los menores recursos alternativos a su propia familia, que garanticen un medio idóneo para su desarrollo integral, adecuada evolución de su personalidad y atención educativa, procurándose mantener la convivencia entre hermanos.

La preocupación en la Comunidad respecto de los Puntos de Encuentro Familiar viene de años atrás, y es más intensa en el año 2012 cuando varios servicios de encuentro familiar se cierran, se imponen tasas para determinados supuestos, y en los servicios subsistentes se generan listas de espera de hasta un año de duración, lo que perjudica gravemente los derechos paterno y materno filiales y el interés de los menores. Además la coexistencia de unos Servicios de Encuentro Familiar dependientes de la Comunidad de Madrid y de otros dependientes de los Ayuntamientos, hace necesario unificar la normativa para garantizar la homogeneidad en la prestación de este servicio social en garantía de los derechos de los usuarios.

En la actualidad existen tres Centros de Apoyo y Encuentro Familiar (CAEF) de la Comunidad de Madrid, donde se integran como un recurso específico los Servicios de Encuentro Familiar, dependientes de la Dirección General de la Familia y el Menor. Los Centros de Apoyo abarcan la zona norte, (CAEF de Majadahonda-Las Rozas), la zona Sur (CAEF de Alcorcón-Móstoles), y la zona centro (CAEF Mariam Suárez). También se han celebrado convenios para la prestación del servicio, con la Mancomunidad de Servicios Sociales Mejorada Velilla, con la Mancomunidad de Servicios Sociales THAM (Torrelodones, Hoyo de Manzanares, Alpedrete, Moralzarzal), el Ayuntamiento de Pinto, y el Ayuntamiento de Tres Cantos. Otros Ayuntamientos en la Comunidad de Madrid gestionan Puntos de Encuentro Familiar con recursos propios.

Recientemente se han aprobado dos planes estratégicos que permitirán la mejora del servicio dotándole de los recursos que sean necesarios para dar una más eficaz y más especializada respuesta, particularmente en los asuntos derivados por violencia de género. La Estrategia Madrileña contra la Violencia de Género 2016/2021, dotada con 272 millones de euros, y la Estrategia de Apoyo a la Familia de la Comunidad de Madrid 2016/2021 dotada con 2696 millones de euros, y concretamente 89 millones serán destinados a servicios sociales por lo que se considera que es el momento apropiado para reforzar y dotar adecuadamente los Puntos de Encuentro Familiar.

A la vista de lo anterior y en desarrollo de sus competencias, la Comunidad de Madrid, plenamente consciente de la realidad que rodea a las relaciones familiares y paterno-materno filiales, considera necesario plantear una normativa autonómica específica que defina y regule los servicios que desempeñen la función de servir como Puntos de Encuentro Familiar, con el objetivo de facilitar la transición a un nuevo escenario familiar, tomando como principal referencia y como bien a proteger el interés superior de los menores, mediante la promulgación de la presente Ley que se estructura en un Título preliminar, cinco títulos y dos disposiciones finales. El Título preliminar define el concepto de Punto de Encuentro Familiar, establece su objeto y ámbito de actuación así como sus principios rectores: interés del menor, neutralidad, confidencialidad, subsidiariedad, temporalidad, especialización y responsabilidad parental. El Título I se refiere al ámbito de actuación de los Puntos de Encuentro Familiar, el Título II se refiere a las personas beneficiarias y usuarias, a sus derechos y obligaciones. El Título III describe los tipos de actuación que se deben prestar en los Puntos de Encuentro Familiar, la gratuidad del recurso, los registros que deberán llevar, así como las causas por las que se podrá suspender o finalizar la prestación del servicio. El Título IV regula el Registro y comunicación previa de la prestación del servicio de Puntos de Encuentro Familiar y el Título V prevé el régimen sancionador aplicable. A través de esta Ley se garantiza la formación en materia de violencia de género y la capacitación de las personas profesionales en la intervención psicosocial desde la perspectiva de género y con enfoque de derechos humanos, a fin de garantizar que el abordaje de estas cuestiones se hace con máximo respeto a los derechos humanos, en particular de los niños y niñas, personas con discapacidad y mujeres víctimas de violencia de género. La Ley, en su disposición final primera, autoriza a los titulares de las consejerías con competencias en materia de justicia y de bienestar social al desarrollo y ejecución de la misma. Finalmente, la disposición final segunda fija la entrada en vigor de la Ley el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad de Madrid.

TÍTULO PRELIMINAR

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

La presente Ley tiene por objeto regular los Puntos de Encuentro Familiar dependientes de la Comunidad de Madrid ya sean gestionados directamente o mediante convenios de colaboración con entidades sin ánimo de lucro, o de las Entidades Locales de la Comunidad de Madrid, así como de las entidades públicas y privadas, que colaboren en la prestación del servicio en su territorio, otorgando un tratamiento especializado y diferenciado a las situaciones derivadas de violencia de género.

Artículo 2. Definición de Punto de Encuentro Familiar.

Se denomina Punto de Encuentro Familiar al servicio social especializado en el que se presta atención profesional orientada a garantizar y facilitar, con carácter temporal que los hijos e hijas menores puedan mantener relaciones con su padre, madre, familia de ambos, persona que tenga atribuida la tutela o la guarda en la situaciones que resulten de los procesos de familia y otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar hasta que desaparezcan las circunstancias que motiven la necesidad de utilizar este recurso o hasta que lo determine la autoridad judicial.

A este servicio social y especializado se accederá por resolución judicial o administrativa.