Ley 11/2019, de 11 de abril, de promoción y acceso a la vivienda de Extremadura

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

La Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Constitución española, en su artículo 47, recoge el derecho de carácter social de todos los ciudadanos a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, cuyo reconocimiento implica el mandato a los poderes públicos para que adopten las medidas necesarias que posibiliten su ejercicio real y efectivo mediante la promoción de las condiciones necesarias y el establecimiento de las normas pertinentes para convertir este derecho en una realidad.

La vivienda como bien necesario aparece definida en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966, y en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 1950.

La misma se configura como bien necesario con el que se cumple un conjunto de requerimientos sociales, a través de los cuales se plasman y desarrollan los procesos de integración y normalización en el seno de cada sociedad. Debe conformar el espacio apto para la satisfacción de unas determinadas exigencias humanas y para el desarrollo de la familia, u otras fórmulas de convivencia, que constituyen una de las estructuras más elementales de la sociedad. Es por ello por lo que la vivienda no se contempla sólo como un bien individualmente considerado, sino que, desde un enfoque global, es imposible deslindarla del entorno en que se ubica, atendiendo en todo momento, a su incidencia en el medio ambiente y patrimonio cultural, así como a la necesidad de unas infraestructuras apropiadas para una adecuada calidad de vida.

Por otra parte, se ha de reseñar la doble vertiente de la vivienda: por un lado, como bien necesario, de ahí su naturaleza social; y, por otro, como bien de mercado, de ahí su naturaleza económica. Ambos aspectos se entrecruzan y desde esta perspectiva dual, debe considerarse la vivienda por el legislador al elaborar las normas que la regulan.

Los poderes públicos deben adoptar medidas de regulación y de remoción de obstáculos para garantizar una vivienda digna, de calidad y adecuada proporcionando directa o indirectamente los medios necesarios para acceder a la vivienda así considerada, incluso, proporcionando directamente la misma o a través de fórmulas de colaboración con la iniciativa pública y privada.

No obstante lo expuesto en cuanto condición de bien de mercado que posee la vivienda, la presente ley tiene un carácter básicamente social, cuyos primordiales objetivos radican, por un lado, en la protección de los derechos de adquirentes y consumidores que acceden por cualquier título, y por otro, en el esbozo de posibles líneas genéricas de actuación que permitan favorecer la integración e inclusión social de los sectores más desfavorecidos de nuestra sociedad, procurando evitar la división de usos residenciales en función del nivel de renta.

Y es que, el artículo 33 de nuestra carta magna establece el derecho a la propiedad privada, a la par que reconoce que la función social de este derecho delimitará su contenido de acuerdo con las leyes, concluyendo que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

II

El artículo 148.1.3 de la Constitución Española establece la vivienda como materia competencial que pueden asumir las Comunidades Autónomas. Pues bien, la Comunidad Autónoma de Extremadura la ha asumido con carácter exclusivo en el artículo 9.1.31 del Estatuto de Autonomía, en la redacción dada por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del mismo.

Dicha competencia ha de ejercerse de acuerdo con una serie de principios rectores recogidos en el artículo 7 del citado Estatuto de Autonomía, entre los que se encuentran, con carácter general, la promoción de las condiciones de orden social o económico, entre otras, para remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de la libertad e igualdad de los extremeños, que han de ser reales y efectivas. Asimismo, debe tenerse en cuenta, la especial protección de aquellos sectores de población con especiales necesidades que inspiran el ejercicio de las competencias atribuidas, en fomento del desarrollo económico y social y de acción social, con carácter exclusivo en el artículo 9.1.7 y 27 del Estatuto de Autonomía, promoviendo medidas que permitan o contribuyan a la inserción social de colectivos afectados por circunstancias determinantes de exclusión social.

Con ello, la presente ley viene a garantizar el derecho a la vivienda en la Comunidad Autónoma de Extremadura, entendido como el derecho de toda persona a acceder a una vivienda digna, de calidad y adecuada a su situación personal, familiar, económica, social y capacidad funcional, asegurando a los extremeños una debida calidad de vida y contribuyendo así al fomento del desarrollo económico y social en la Comunidad Autónoma de Extremadura.

En consecuencia, se aborda en la Comunidad Autónoma de Extremadura, con rango de ley la promoción y el acceso a la vivienda con el fin de dotarlo de un marco normativo estable y duradero. Se fijan las bases del régimen jurídico de la vivienda protegida con el fin de reforzar la acción pública para garantizar su función social, entre ellas, calificación de la vivienda protegida, la duración del régimen de protección, los precios máximos de venta y renta, el acceso, las limitaciones a la facultad de disponer, entre otras cuestiones que inciden sobre el mismo, si bien remitiendo a un desarrollo reglamentario que permita adaptar el mismo a la realidad socioeconómica.

La presente ley, en este ámbito, habilita a la Comunidad Autónoma de Extremadura para dictar las disposiciones necesarias en orden al régimen de viviendas protegidas, las limitaciones, la definición de actuaciones protegibles y, la elaboración de los instrumentos de planeamiento y medidas pertinentes para crear reservas de suelo residencial con destino preferente a la construcción de viviendas protegidas o para la formación de patrimonios públicos de suelo. Regulaciones tales como la situación anómala de la utilización de las viviendas, la profesionalización del sector inmobiliario, el establecimiento de principios como el retorno de inmigrantes o las situaciones de infravivienda o vulnerabilidad en la toma de decisiones en desarrollo de las actuaciones de fomento en materia de vivienda se recogen por primera vez en esta ley, en ese ejercicio de adaptación de la norma a la realidad y el contexto económico-social en que se desarrollan, y se mantienen otras existentes como el destino hacia el uso habitacional de la vivienda en el marco del concepto de función social de la misma definido, y se establece como un objetivo de la misma la preservación de esa función social. Por ello, se definen los conceptos de vivienda habitual y de vivienda deshabitada, se articula un procedimiento orientado hacia la declaración de la misma y se tipifica la conducta especulativa respecto de las personas jurídicas, estableciendo finalmente, las condiciones del ejercicio de los derechos reales de tanteo y retracto.

Asimismo, en respuesta tanto al mandato constitucional como a los principios rectores de la actuación de los poderes públicos, en concreto facilitar a los ciudadanos el acceso a una vivienda digna, las actuaciones relativas a la consecución de dicho objetivo en la Comunidad Autónoma de Extremadura se iniciaron en el año 1993 con la regulación de la enajenación de viviendas de promoción pública a quienes hasta entonces habían ocupado estas como adjudicatarios en régimen de alquiler. Si bien este sistema, desarrollado hace ya más de veinte años, ha coadyuvado al cumplimiento del objetivo pretendido de dar satisfacción a las aspiraciones de dichas familias, no obstante las mismas, sigue estando presente en los actuales inquilinos de esas viviendas, por lo que, aunque resulta necesario continuar con dicho sistema, dado el tiempo transcurrido es precisa su adaptación a la nueva realidad socioeconómica de la sociedad extremeña y atender al mandato contenido en el artículo 4 de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de Emergencia Social de la Vivienda de Extremadura, al establecerse medidas para aliviar el endeudamiento derivado del impago de rentas de alquiler de viviendas de promoción pública.

La presente ley en esa labor integradora y de unificación, viene a recoger la modificación operada de la Ley 3/2001, de 26 de abril, por la citada Ley 2/2017, de 17 de febrero, en cuanto establece un compendio de medidas sobre la vivienda deshabitada de primera residencia en manos de entidades financieras, con la pretensión de garantizar la verdadera función social de la vivienda, cuyo destino principal no es otro que el de servir de marco para el desarrollo de la vida personal y familiar de las personas y ser garantía de su intimidad, sin que, en ningún caso, entre esas funciones de la propiedad de las viviendas se incluya con carácter primario el derecho a especular con un bien tan esencial para el desarrollo de la dignidad de las personas, de los derechos inviolables que les son inherentes y del desarrollo de su personalidad que, de conformidad con el artículo 10.1 de la Constitución española, son fundamentos del orden político y de la paz social. De modo que corresponde a la Comunidad Autónoma de Extremadura, la promoción de las condiciones que garanticen la libertad y la igualdad de los individuos y la remoción de los obstáculos que impiden o dificultan su plenitud. Ello en los términos de la ST TC de 4 de octubre de 2018, dictada en el procedimiento por el que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad número 5659-2017, interpuesto contra la citada Ley.

Es preciso también, habiéndose dictado la ST TC de 4 de octubre de 2018 sobre la constitucionalidad de la misma, recoger la concepción del carácter social de la vivienda y el concepto de función social de la propiedad expuesto, y mantener la consideración de la misma como un elemento que configura el contenido de ese derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines residenciales, entendiendo que la fijación de dicho contenido no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales. La función social de la vivienda, en suma, no es un límite externo a su definición o a su ejercicio, sino una parte integrante del derecho mismo.

Finalmente, se contiene una nueva regulación del derecho de tanteo en la hipotética transmisión de viviendas protegidas y, como novedad, sobre aquellas viviendas que, sin integrar la clasificación de protegidas de acuerdo con lo dispuesto en esta ley, hayan sido objeto de actuación financiada con cargo a los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Extremadura para su rehabilitación o adquisición, en cuantía igual o superior a la máxima cuantía de las ayudas para adquisición de vivienda protegida de nueva construcción prevista en las bases reguladoras de las ayudas, conforme a las que fueron concedidas.

Y ello sobre la base de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que ha considerado de forma clara y explícita, conforme al ordenamiento constitucional, las limitaciones que para el derecho a la propiedad suponen las regulaciones autonómicas que establecen derechos de tanteo y retracto de la Administración pública, y es que: «… el sometimiento del titular de viviendas protegidas a los derechos de adquisición preferente responde claramente a una finalidad de interés general: el acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas. La limitación coadyuva a este objetivo porque sirve a la evitación del fraude en las transacciones y a la generación de bolsas de vivienda protegida de titularidad pública. La limitación señalada se ampara de este modo, en razones que por lo demás, son particularmente poderosas al entroncar con un pilar constitucional: el compromiso de los poderes públicos por la promoción de las condiciones que aseguren la efectividad de la integración en la vida social, en general, y el acceso a una vivienda digna, en particular…»

Por otra parte, también con carácter exclusivo, el artículo 9.1.31 del Estatuto de Autonomía, atribuye competencia a la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de normas de calidad e innovación tecnológica en la edificación y conservación del patrimonio urbano tradicional, así como en el punto 33 en cuanto a políticas y normas adicionales y complementarias de las del Estado en materia de protección medioambiental y de lucha contra el cambio climático, entendidas siempre en este texto desde el ámbito competencial de la vivienda.

Tales competencias desde la óptica de la vivienda, han de ejercerse por los poderes públicos también, de acuerdo con los principios rectores recogidos en el citado artículo 7 entre los que se establecen, al respecto, perseguir un modelo de desarrollo sostenible y cuidar de la preservación y mejora de la calidad medioambiental, contribuir proporcionadamente a los objetivos establecidos en los acuerdos internacionales sobre lucha contra el cambio climático, velar por un uso racional del agua de acuerdo con el marco constitucional de competencias y las prioridades que señale la ley, sin menoscabo de la calidad de vida de los extremeños, del desarrollo económico de Extremadura confirmado mediante estudios que garanticen las demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos, sin perjuicio de las compensaciones a que haya lugar, favorecer medidas para el ahorro y la eficiencia energética, y apoyar la generación de energías renovables, priorizando la energía solar pasiva.

Por ello, cualquier nueva actuación en este ámbito deberá promoverse desde el respeto al medio ambiente, cumpliendo los criterios de economía circular y potenciando la rehabilitación integral frente a la obra nueva por ser menos impactante.
Y es que, la consecución de un entorno humano y culturalmente coherente es una exigencia de la sociedad actual. Extremadura cuenta, entre otros, con un rico patrimonio arquitectónico que es necesario preservar, frente a quienes pretenden un crecimiento económico no sostenible y al margen del respeto a nuestros valores y al entorno edificado.

Los objetivos de la presente ley al respecto tienen su fundamento básico en la posición expresada por la Unión Europea en la Resolución del Consejo del 12 de febrero de 2001, sobre la calidad arquitectónica en el entorno urbano y rural (2001/C 73/04), que afirma que en las políticas regionales y de cohesión comunitarias deben tomarse en cuenta la dimensión cultural y la calidad del tratamiento físico de los espacios, y que la arquitectura conlleva una prestación intelectual, cultural y artística profesional. El servicio arquitectónico es, por tanto, un servicio profesional, cultural y económico, dando por sentado que la arquitectura requiere una participación y una colaboración entre distintas disciplinas profesionales, tales como la arquitectura, la arquitectura técnica, las ingenierías, las ingenierías técnicas, la sociología, la ecología, la economía, la geografía y la abogacía, imprescindibles para alcanzar la complejidad del proceso arquitectónico, urbanístico y paisajístico.

La sociedad extremeña necesita calidad constructiva y calidad arquitectónica desde la óptica de los usuarios. Con esta ley se impulsa decididamente una política en materia de vivienda pero también de calidad para toda la edificación, en la que la calidad se sitúa como uno de sus ejes centrales con el objetivo de conseguir edificios de consumo de energía casi nulo, libres de defectos constructivos, técnicamente resistentes, accesibles a todos, potencialmente de larga vida, adaptados a las exigencias de una sociedad moderna y que satisfagan el interés del consumidor, interés compatible con los intereses legítimos del promotor y otros agentes intervinientes en el proceso edificatorio.

Y es que es necesario establecer nuevos principios estratégicos que desarrollen tanto la edificación nueva como la rehabilitación integral, previendo las formas más adecuadas de intervención pública. En esta tarea, es fundamental salvaguardar la calidad de la edificación a través de mecanismos que aseguren unos mínimos de habitabilidad, de forma que el usuario no se encuentre con un edificio inhabitable. En esta línea de consideraciones, la presente ley pretende resaltar y valorar el papel público de la arquitectura y distinguirlo como fundamento para el bienestar y la cohesión social, la mejora ambiental, la eficiencia energética y la reducción de gases de efecto invernadero, como elementos constructores de la identidad de la Comunidad Autónoma de Extremadura, partiendo de la experiencia europea convenientemente adaptada a la realidad extremeña.

La calidad se pretende conseguir en la ley no con medidas reparadoras, sino de forma preventiva, a través de distintos controles que comienzan antes de la redacción del proyecto (control de calidad en el diseño), continúan en el proceso de edificación (controles de eficiencia de la construcción y de garantía de los materiales empleados) y siguen durante todo el tiempo de utilización y uso del mismo (a través de las operaciones de mantenimiento y controles de habitabilidad). Para ello se procederá a regular los planes de control de forma que se garantice el mínimo exigible para evitar mantenimientos correctivos.

Dentro de ese marco de las exigencias de calidad, se ha de destacar la preocupación de la ley por el respeto al medio ambiente, promoviendo que los edificios que se construyan den respuesta a las exigencias climáticas regionales y al objetivo de ahorro energético. Así, desde la perspectiva del desarrollo sostenible, se contempla también el uso de materiales autóctonos.

Mención especial merece, para finalizar, que se contempla como principio regulador de la intervención pública en edificación y en los conjuntos urbanos y rurales existentes la equidad de género.

La idea de integrar las cuestiones de género en la totalidad de los programas sociales quedó claramente establecida, como estrategia global para promover la igualdad entre los géneros, en la Plataforma de Acción, adoptada en la Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer, celebrada en Pekín en 1995. Dicha plataforma resaltó la necesidad de garantizar que la igualdad entre los géneros sea un objetivo primario en todas las áreas del desarrollo social.

En julio de 1997, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) definió el concepto de la transversalización de la perspectiva de género en los siguientes términos:

«Transversalizar la perspectiva de género es el proceso de valorar las implicaciones que tiene para los hombres y para las mujeres cualquier acción que se planifique, ya se trate de legislación, políticas o programas, en todas las áreas y en todos los niveles. Es una estrategia para conseguir que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, al igual que las de los hombres, sean parte integrante en la elaboración, puesta en marcha, control y evaluación de las políticas y de los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, de manera que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse de ellos igualmente y no se perpetúe la desigualdad. El objetivo final de la integración es conseguir la igualdad de los géneros.»