Ley 11/2019, de 25 de abril, de Patrimonio Cultural de Canarias

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 11/2019, de 25 de abril, de Patrimonio Cultural de Canarias.

PREÁMBULO

I

El artículo 137.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias competencia exclusiva en materia de cultura, patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico y en materia de museos que no sean de titularidad estatal; correspondiéndole a la Comunidad Autónoma de Canarias, de acuerdo con el artículo 137.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias, la competencia de ejecución en materia de museos de titularidad estatal cuya gestión no se reserve el Estado, a través de los instrumentos de cooperación que, en su caso, puedan establecerse. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.28.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las comunidades autónomas; y en el artículo 149.2 de la Constitución, según el cual: «Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las comunidades autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las comunidades autónomas, de acuerdo con ellas». Asimismo, según el artículo 46 de la Constitución, los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.

En ejercicio de esas competencias, el Parlamento de Canarias aprobó en el año 1999, la Ley de Patrimonio Histórico de Canarias, norma que supuso un hito en el ámbito del patrimonio histórico, pues, hasta entonces, no se había contado con la cobertura normativa necesaria en esta materia, desde que nuestro Estatuto de Autonomía atribuyera a la Comunidad Autónoma de Canarias competencia legislativa en materia de patrimonio histórico y cultural, salvo las expresamente reservadas al Estado.

La Ley de 1999 pretendía, dentro del marco constitucional, adaptar la materia que nos ocupa a las peculiaridades de nuestro archipiélago y configurar un régimen jurídico y una articulación organizativa tendente a la protección, la conservación, la investigación, la restauración, la difusión y el disfrute social del legado cultural de nuestro pueblo.

La situación de partida está constituida, por tanto, por la existencia de una ley anterior, la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias, a la que esta ley viene a sustituir, por haber quedado obsoleta después del tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, debido a la evolución que ha sufrido la materia regulada, tanto desde el punto de vista del concepto de patrimonio histórico o cultural, como desde el punto de vista de los instrumentos de protección del mismo, y sus conexiones con las demás disciplinas que, no regulando el ámbito patrimonial, tienen, sin embargo, incidencia en el mismo.

Otros derechos y conceptos que estudian hoy los especialistas precisan ser incorporados a esta ley. La equiparación de oportunidades y el derecho al disfrute del patrimonio cultural para todas las personas, en cada una de sus manifestaciones, nos llevan a establecer un diálogo entre la accesibilidad universal y el patrimonio cultural. Dos mundos que se expresan de forma diferente que deben acercarse, estudiando y buscando medidas particulares, de modo que garanticen la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad.

La regulación de los bienes de interés cultural (BIC) en la norma de 1999 ha promovido un incremento significativo de los bienes a los que se atribuye esta categoría, quedando la figura en muchos casos desvirtuada por no haberse reservado a bienes con valores patrimoniales verdaderamente excepcionales.

Desde el punto de vista procedimental, la necesidad de denuncia de mora, para poder caducar los procedimientos de declaración de un bien como BIC, ha generado la paralización o la prolongación excesiva del tiempo de tramitación de los procedimientos, por lo que se hace necesaria la supresión del indicado trámite, en concordancia con las prescripciones normativas sobre el silencio administrativo previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Los instrumentos de protección regulados en la ley anterior no han sido aprobados por la mayor parte de los ayuntamientos de Canarias, dejando sin proteger un número considerable de bienes que ostentan valores patrimoniales dignos de ser preservados, por lo que han resultado ineficaces e insuficientes para cumplir el objetivo de la protección del patrimonio cultural.

La norma nueva pretende reflejar la experiencia acumulada a lo largo de los años de aplicación de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, en la protección, la conservación y el acrecentamiento del patrimonio histórico, que pasa a denominarse patrimonio cultural por tratarse de una acepción más actual, en línea con los convenios internacionales que regulan la materia. Asimismo, trata de resolver algunas dudas interpretativas que la Ley 4/1999 planteaba, mejorando la sistemática y la concordancia del texto anterior. La nueva norma pretende, igualmente, resolver el problema de la inactividad de ciertas administraciones públicas a la hora de aprobar los instrumentos de protección del patrimonio cultural, generando con ello la más absoluta desprotección de los bienes que lo integran.

La presente ley contiene la regulación de todos aquellos aspectos relativos a las competencias de las administraciones públicas canarias, a los órganos e instituciones consultivas, a las categorías de bienes e instrumentos de protección, así como el régimen común y específico de protección de los bienes del patrimonio cultural de Canarias. No obstante, la ley contempla, en su artículo 15, como competencia de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, la inspección de los cabildos insulares y ayuntamientos en el ejercicio de las competencias que les atribuya la presente ley, siendo asimismo competente para resolver los procedimientos de declaración de los BIC incoados y tramitados por los cabildos insulares; así como ejercer por subrogación de los cabildos insulares los derechos de tanteo y retracto en relación con los bienes de interés cultural o bienes catalogados en los supuestos en que los cabildos insulares no ejerzan esta potestad y ejercer, por subrogación de los cabildos insulares, la potestad expropiatoria en los supuestos en que los cabildos insulares no ejerzan esta potestad. El ejercicio de estas competencias, en los términos establecidos en la presente ley, obedece a la necesidad de dar solución al problema de la inactividad de ciertas administraciones públicas a la hora de aprobar los instrumentos de protección del patrimonio cultural, generando con ello la más absoluta desprotección de los bienes que lo integran, o de no ejercer los derechos de tanteo y retracto o del ejercicio de la potestad expropiatoria, con la finalidad de protección, recuperación, conservación, acrecentamiento, difusión y fomento del patrimonio cultural de Canarias.

Por otra parte, el texto legal configura el Consejo del Patrimonio Cultural de Canarias como el máximo órgano asesor y consultivo de las administraciones públicas canarias en materia de patrimonio cultural, atribuyéndole la finalidad esencial de contribuir a la coordinación y armonización de la política de las administraciones públicas en esta materia, así como facilitar la comunicación y el intercambio de programas de actuación, información y difusión entre las mismas. Este perfil, más político que técnico, y de ámbito regional, hace necesario que la presente ley garantice que en el mismo estén representados cada uno de los cabildos insulares, la Federación Canaria de Municipios, las dos diócesis de Canarias, la Real Academia Canaria de Bellas Artes de San Miguel Arcángel, los colegios oficiales de arquitectos y arquitectos técnicos, las asociaciones ciudadanas de reconocida dedicación a la defensa del patrimonio cultural, las universidades canarias, los museos de titularidad pública y los privados de reconocido prestigio, así como cualquier institución técnica o científica, a fin de contribuir al logro de las finalidades que han sido atribuidas al Consejo del Patrimonio Cultural de Canarias.

Sin embargo, las comisiones insulares de patrimonio cultural y los consejos municipales de patrimonio cultural tendrán un perfil eminentemente técnico y cumplirán con la finalidad de prestar asesoramiento a sus respectivas administraciones. Es este carácter técnico el que determina que en la ley se disponga que la composición de estos órganos atenderá a criterios de cualificación técnica y no tanto política, dejando que sean los cabildos insulares o los ayuntamientos, en su caso, quienes por vía reglamentaria establezcan la composición, el funcionamiento y el régimen de dichos órganos, garantizando, en base a las competencia de cada una de las administraciones públicas canarias que, en las comisiones insulares de patrimonio cultural, esté representada la Comunidad Autónoma de Canarias, como administración de ámbito territorial superior, y en los consejos municipales de patrimonio cultural, se garantice la representación del cabildo insular correspondiente, como administración de ámbito territorial superior. Asimismo, y en la medida de lo posible, según se establezca en los respectivos reglamentos, en los citados órganos podrán estar representados la Federación Canaria de Municipios, la Real Academia Canaria de Bellas Artes de San Miguel Arcángel, las universidades canarias, los colegios oficiales de arquitectos, y las asociaciones ciudadanas de reconocida dedicación a la defensa del patrimonio cultural. La presente ley, dada la cualificación técnica que se requiere a los miembros de los referidos órganos, ha preferido no establecer una lista cerrada de representantes, sino que sea cada Administración la que, a través de su reglamento, y en función de sus necesidades y posibilidades, establezca su composición.

De acuerdo con lo prevenido en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la presente ley cumple con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Los principios de necesidad y eficacia se cumplen por las razones de interés general, pues la ley tiene por finalidad la protección, la recuperación, la conservación, el acrecentamiento, la difusión y el fomento, así como la investigación, la valorización y la transmisión a generaciones futuras y la puesta en valor del patrimonio cultural de Canarias, constituyendo la misma el instrumento más adecuado para la consecución de estos fines en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias. En virtud del principio de proporcionalidad, la presente ley contiene la regulación de todos aquellos aspectos relativos a las competencias de las administraciones públicas canarias, de los órganos e instituciones consultivas, las categorías de bienes e instrumentos de protección, así como los regímenes común y específico de protección de los bienes del patrimonio cultural de Canarias, la inspección y el régimen sancionador, necesarios todos ellos para la consecución de los fines que se persiguen con la misma. La aprobación del presente texto legal es la medida menos restrictiva posible de derechos, pues impone a sus destinatarios solo aquellas obligaciones estrictamente necesarias, ya que la importancia del patrimonio cultural de Canarias –que está constituido por los bienes muebles, inmuebles, las manifestaciones inmateriales de la cultura popular y tradicional, con valor histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, etnográfico, bibliográfico, documental, lingüístico, paisajístico, industrial, científico o técnico o de cualquier otra naturaleza cultural–, merece un marco regulatorio que garantice su conservación y su trasmisión a futuras generaciones. Respecto al principio de seguridad jurídica, este rige en todo el contenido de la ley, armonizando todas las cuestiones que aborda con el resto del ordenamiento jurídico para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, y respetando el orden competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, así como las competencias de las administraciones locales e insulares. La presente ley se ha tramitado conforme a los principios de transparencia y participación ciudadana, sustanciándose con carácter previo a la elaboración del texto normativo una consulta pública, a través del portal web del departamento competente en materia de patrimonio cultural, habiéndose recabado la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la norma. Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, se ha procedido a adoptar, en la medida de lo posible, las medidas de simplificación y de reducción de cargas administrativas en los procedimientos administrativos que se regulan, evitando, cuando no fuera necesario, hacer continuas remisiones al desarrollo reglamentario, habiéndose hecho un esfuerzo de racionalización, en su aplicación, sobre la gestión de los recursos públicos.

II

La presente ley se estructura en 150 artículos, diez títulos, cinco disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título I, dedicado a las disposiciones generales, expone el objeto y el ámbito de aplicación de la ley, en el que se incluyen definiciones de patrimonio cultural inmueble, mueble, e inmaterial; incluye el principio de unidad del patrimonio cultural de Canarias, con un carácter más amplio del previsto en la ley anterior. Se integran, asimismo, un precepto dedicado a los derechos y deberes de la ciudadanía y otro sobre la colaboración institucional en la materia. Se añade un artículo dedicado a la colaboración de la Iglesia católica, en tanto que titular de una parte considerable del patrimonio, posibilitando que en la comisión mixta entre Gobierno e Iglesia participen también representantes de los cabildos. Un último precepto regula la vinculación del patrimonio cultural con otras políticas sectoriales, como la educación, la ordenación del territorio, el paisaje, la conservación de la naturaleza, el desarrollo rural, el turismo y cualesquiera otras que puedan tener afección sobre el patrimonio cultural.

Destaca en este título la inclusión, dentro de la enumeración de los valores que debe poseer un bien para poderlo considerar parte integrante del patrimonio cultural de Canarias, de los valores paisajísticos, industriales o lingüísticos, no contemplados en la normativa anterior.

El título II viene a regular el modelo de amparo del patrimonio cultural, describiendo los niveles de protección a los que se puede someter, y distinguiendo entre: a) bienes de interés cultural (BIC) y b) bienes catalogados, que, a su vez, pueden gozar de grados de protección integral, ambiental y parcial. Los bienes catalogados, a su vez, se pueden incluir en catálogos municipales y, cuando tienen un interés insular, en catálogos insulares. Respecto de los inmuebles catalogados que tengan naturaleza arqueológica, se diferencia entre protección integral, preventiva y potencial, calificaciones que resultan novedosas.

Se define el concepto de entorno de protección de un bien, definición que la ley anterior integraba en la regulación de los BIC y que la presente ley prefiere incluir en este apartado genérico dedicado al modelo de protección, por no ser un término exclusivo de aquellos bienes y resultar de aplicación también a otros bienes sometidos a otros niveles de protección, como los bienes que se incluyan en los catálogos insulares, que deberán, en su caso, incluir un entorno de protección.

Los tipos de intervención en bienes inmuebles se definen en este título, por considerar que se trata de conceptos generales que conviene unificar, en aras de la seguridad jurídica, añadiéndose, frente a las intervenciones previstas en la ley anterior, las intervenciones de investigación, valoración, mantenimiento, reconstrucción, restructuración y remonta.

Se refiere también este título, a los instrumentos de protección, creando, de manera novedosa, la figura de los catálogos insulares de bienes patrimoniales culturales, en los que se integran aquellos bienes que, sin gozar de la relevancia que define a los bienes de interés cultural, ostenten valores patrimoniales que deban ser preservados, y tengan un interés insular. Por otra parte, las anteriores figuras de protección de ámbito municipal (catálogos arquitectónicos, cartas arqueológicas, cartas etnográficas) se vienen a refundir en un solo catálogo municipal de bienes patrimoniales culturales, tanto muebles como inmuebles e inmateriales.

Por último, este título define el Sistema de Información del Patrimonio Cultural de Canarias, que viene a sustituir a lo que la Ley 4/1999 denominaba centro de documentación del patrimonio histórico de Canarias, intentando, con este cambio de concepto, abarcar toda la amplitud de un sistema que integre toda la información patrimonial de Canarias, cualquiera que sea su origen, para ponerla a disposición del público en general, democratizando de esta manera el patrimonio cultural de Canarias, sin perjuicio del respeto a la protección de datos de carácter personal y de la posibilidad de no difundir datos referentes a la ubicación de determinados bienes cuando por su fragilidad esta difusión pudiera derivar en daños para los mismos.

El título III clarifica y sistematiza las competencias que las administraciones públicas canarias ostentan en el área que nos ocupa, en su capítulo I, recopilando algunas de las competencias que aparecían en el anterior texto dispersas a lo largo del articulado de la ley. Añade nuevas competencias, insistiendo en las relativas a la difusión, la integración del conocimiento y valoración del patrimonio en la educación no formal, el apoyo y colaboración con las entidades y asociaciones culturales comprometidas con la recuperación, conservación, difusión y gestión del patrimonio cultural y la potenciación de los usos bajo el respeto de los valores intrínsecos, como factor de desarrollo.