LegalizeLey 12/2019, de 25 de abril, por la que se regula la atención temprana en Canarias
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1, del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 12/2019, de 25 de abril, por la que se regula la atención temprana en Canarias.
PREÁMBULO
I
La Ley de atención temprana surge del reconocimiento de las dificultades de la atención temprana en Canarias y de la necesidad de solucionarlas, no solo bajo una perspectiva científica y teórica sino también desde las situaciones reales y cotidianas que encuentran los niños y sus familias y los profesionales.
La atención temprana es tan importante y afecta a tantos miles de menores en Canarias que es necesaria una ley: la ley precisa consenso, obliga y perdura. Su posterior desarrollo introducirá los mecanismos oportunos, pero siempre dentro del marco de la ley, que nos garantiza que la atención temprana no dependerá de los cambios políticos ni de una sola firma. No entramos en polémica sobre las bondades de decretos o planes ni sobre qué es más rápido, que no siempre es lo mejor. Simplemente que la atención temprana merece una ley que siga las directrices de la Resolución de 25 de julio de 2013, «BOE» de 2 de agosto, del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad sobre criterios comunes, recomendaciones y condiciones mínimas de los planes de atención integral a menores en situación de dependencia o en riesgo de desarrollarla.
La sociedad ha experimentado grandes cambios a todos los niveles, fruto de los esfuerzos de la ciudadanía, de iniciativas públicas y de los avances científicos. En este contexto es necesario que el compromiso con aquellos sectores sociales más vulnerables se plasme en la legislación y en la acción institucional. La intervención en la población infantil con alteraciones en su desarrollo constituye un instrumento imprescindible para lograr su máxima autonomía futura y superar las desigualdades.
El Libro Blanco de la Atención Temprana define la atención temprana como «el conjunto de intervenciones dirigidas a la población infantil de 0 a 6 años, a la familia y al entorno, que tienen por objetivo dar respuesta lo más pronto posible a las necesidades transitorias o permanentes que presentan los niños y niñas con trastornos en su desarrollo o que tienen el riesgo de padecerlos».
Las intervenciones en atención temprana deben considerar la globalidad del menor y siempre se ha de contar con un equipo interdisciplinar.
En este concepto adquiere especial relevancia la atención integral al menor, siendo imprescindibles las actuaciones hacia la familia y el entorno. El desarrollo infantil es fruto de la interacción entre factores genéticos y factores ambientales. La base genética específica de cada persona establece unas capacidades propias de desarrollo. Los factores ambientales van a modular o incluso determinar la posibilidad o no de la expresión o latencia de algunas características genéticas.
La atención temprana, como una sistemática de actuación en prevención, diagnóstico e intervención para potenciar las capacidades del menor, apoyar a la familia y facilitar su integración social, tiene reconocida eficacia como herramienta de progreso social, lo que explica el gran interés entre los profesionales, las familias y los sectores dedicados a la gestión política o el desarrollo legislativo.
Las administraciones deben definir sus competencias y responsabilidades en un marco legal y han de lograr un alto grado de eficacia en la calidad de la planificación, racionalidad de la gestión y financiación, siendo permeables a los avances científicos y a las aportaciones de los profesionales y las familias.
Diversos estudios e investigaciones han demostrado el alto retorno humano, social y económico que generan las actuaciones tempranas para un mejor desarrollo infantil. Según el estudio realizado por el Pew Research Center of Washington, por cada dólar invertido en el desarrollo infantil retornan 7 a lo largo de la vida de ese niño o niña.
Los menores con problemas en su desarrollo son sujetos de pleno derecho de nuestra sociedad, amparados legalmente en el ámbito internacional y derecho comparado, ámbito nacional y ámbito autonómico.
Al ser los trastornos del desarrollo un problema de salud, aunque en su abordaje estén también implicados los ámbitos sociales y educativos, el seguimiento de menores de riesgo, el proceso diagnóstico y la atención/intervención temprana como tratamiento de los trastornos del desarrollo o riesgo de padecerlos están ubicados en el ámbito sanitario, deben contar con la necesaria coordinación de la Consejería de Educación y la Consejería de Servicios Sociales.
II
No son numerosos los precedentes legislativos relacionados con la implantación de la atención temprana en España.
En el ámbito internacional, encontramos diversos referentes que apoyan la iniciativa que pretende desarrollar la presente ley. Así, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, y transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante instrumento de ratificación aprobado por las Cortes Generales el 30 de noviembre de 1990, establece a lo largo de sus 54 artículos que los niños son individuos con derecho al pleno desarrollo físico, mental y social. Pero, especialmente, es en su artículo 6 de la Parte I cuando establece que «los Estados partes garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño», para posteriormente, en el artículo 23, señalar lo siguiente:
«1. Los Estados partes reconocen que el niño mental o físicamente impedido deberá disfrutar de una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse a sí mismo y faciliten la participación activa del niño en la comunidad.
(…) reconocen el derecho del niño impedido a recibir cuidados especiales y alentarán y asegurarán, con sujeción a los recursos disponibles, la prestación al niño, que reúna las condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado, de la asistencia que se solicite y que sea adecuada al estado del niño y a las circunstancias de sus padres o de otras personas que cuiden de él.
(… ) la asistencia que se preste (…) será gratuita siempre que sea posible, (…), y estará destinada a asegurar que el niño impedido tenga un acceso efectivo a la educación, la capacitación, los servicios sanitarios, los servicios de rehabilitación, la preparación para el empleo y las oportunidades de esparcimiento, y reciba tales servicios con el objeto de que el niño logre la integración social y el desarrollo individual, incluido su desarrollo cultural y espiritual, en la máxima medida posible».
Posteriormente, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, y ratificada por España en abril de 2007, establece en su artículo 25 que los Estados partes «proporcionarán los servicios de salud (…) incluidas la pronta detección e intervención cuando proceda y servicios destinados a prevenir y reducir al máximo la aparición de nuevas discapacidades, incluidos los niños y las niñas». Por su parte el artículo 26 redunda en que los servicios y programas «comiencen en la etapa más temprana posible y se basen un una evaluación multidisciplinar de las necesidades y capacidades de las personas».
También la Unión Europea, a través de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, establece medidas similares para las personas con discapacidad, para que se beneficien de medidas que garanticen una adecuada integración social (artículo 26 de la Carta) y en la misma línea se va a pronunciar el artículo 7 de la Estrategia Europea sobre discapacidad (2010-2020) cuando, en su artículo 7, reconoce a las personas con discapacidad el acceso a la asistencia de carácter preventivo y a beneficiarse de unos servicios sanitarios y de rehabilitación específicos que sean asequibles y de calidad.
Como podemos constatar por las referencias internacionales anteriormente señaladas, se abunda en la protección de las personas con discapacidad. Sin embargo, y como se hacía constar al inicio de esta exposición de motivos, las definiciones que tanto desde la Organización Mundial de la Salud como las recogidas en la misma línea por el Libro Blanco de la Atención Temprana, establecen esta como algo más amplio que la declaración de discapacidad en esa persona, pues hallaremos niños y niñas susceptibles de beneficiarse de la referida intervención que no llegarán a tener la consideración de personas con discapacidad. Será, por tanto, la presente ley la que eleve ese concepto a la categoría de derecho subjetivo y permita salvar dicha falta de cobertura objetiva del concepto de la intervención en atención temprana.
A nivel estatal tampoco se encuentra un referente concreto que permita identificar la atención temprana como un derecho en sí mismo. Así, la Constitución española de 1978, tras afirmar con rotundidad en el artículo 9.2 que «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social», no será hasta el artículo 49 cuando, en línea con lo anteriormente recogido a través de los organismos internaciones antes mencionados, haga una mención genérica a los aspectos que tratamos en esta ley, al señalar que «Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos», todo ello lejos, evidentemente, de cualquier mención a la, por aquella época incipiente, atención temprana.
Sin embargo, textos posteriores como la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos, tampoco hacen una mención expresa a la realidad de la atención temprana, como tampoco la hace la Ley de Derechos de las Personas con Discapacidad y su Integración Social (aprobada mediante Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre) por la que se deroga la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos (LISMI), la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (Liondau) y la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Esta ley de derechos de las personas con discapacidad dedica su artículo 11 a la prevención de deficiencias y de intensificación de discapacidades que según la ley, constituye un derecho y un deber de todo ciudadano y de la sociedad en su conjunto, y formará parte de las obligaciones prioritarias del Estado en el campo de la salud pública y de los servicios sociales. Estableciendo de manera directa que las administraciones públicas competentes promoverán planes de prevención de deficiencias y de intensificación de discapacidades, y que en dichos planes se concederá especial importancia a los servicios de orientación y planificación familiar, consejo genético, atención prenatal y perinatal, detección y diagnóstico precoz y asistencia pediátrica, incluida la salud mental infanto juvenil, asistencia geriátrica, así como a la seguridad y salud en el trabajo, a la seguridad en el tráfico vial, al control higiénico y sanitario de los alimentos y a la contaminación ambiental.
No se recoge una mención expresa a la atención temprana hasta el Real Decreto 291/2015, de 17 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, que en su modificación de los párrafos primero y segundo del apartado 4 del artículo 6, recoja:
«4. En particular son servicios de promoción de la autonomía personal, además de los previstos en el apartado 2, los siguientes:
Habilitación y terapia ocupacional.
Atención temprana.
Estimulación cognitiva.
Promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional.
Habilitación psicosocial para personas con enfermedad mental o discapacidad intelectual.
Apoyos personales, atención y cuidados en alojamientos de soporte a la inclusión comunitaria».
No obstante, de nuevo, como ya se había señalado en el caso de la discapacidad, esta mención queda acotada para aquellas personas (en nuestro caso, niños y niñas hasta los 6 años de edad), que recibiesen tal certificación de personas en situación de dependencia. Esto es precisamente lo que la presente ley, como ya se apuntó, pretende solventar, extendiendo el concepto de la ley a la atención temprana como un derecho subjetivo, motivado por la circunstancia específica en la que se encuentra el niño o la niña respecto a su desarrollo personal, y no por el hecho de ser o no calificado como en situación de discapacidad o, en este caso, en situación de dependencia.
En el caso concreto de la Comunidad Autónoma de Canarias, no se ha visto desarrollado una actuación específica en materia de atención temprana más allá de la referencia al desarrollo de la legislación específica de ámbito estatal relacionado tanto con la calificación de persona en situación de discapacidad como de persona en situación de dependencia, recogida en la Ley 1/1997, de 7 de febrero, referida a la Atención Integral a los Menores de Canarias. En este sentido, se entiende necesaria una regulación propia de la atención temprana en nuestra comunidad.
III
La ley consta de diecisiete artículos, distribuidos en tres títulos. En el título preliminar se incluyen las disposiciones generales y se divide en tres capítulos. El título I hace referencia al seguimiento de menores de riesgo y a la atención e intervención temprana. El título II hace referencia a la coordinación entre las distintas administraciones y la planificación. Además, la ley consta de cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.
TÍTULO PRELIMINAR
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto.
La presente ley tiene por objeto:
Regular la intervención integral de la atención infantil temprana en Canarias mediante actuaciones coordinadas de los sectores sanitario, educativo y social con competencias en el desarrollo de acciones de atención temprana.
Regular las actuaciones en atención temprana como una red integral de responsabilidad pública y de carácter universal y gratuito.
Artículo 2. Conceptos en la atención temprana.
A los efectos de esta ley y de su desarrollo reglamentario y aplicación, se establecen los conceptos que se detallan en los siguientes apartados:
Atención temprana: el conjunto de intervenciones dirigidas a la población infantil de 0 a 6 años, a la familia y al entorno, que tienen por objetivo dar respuesta lo más pronto posible a las necesidades transitorias o permanentes que presentan los niños y las niñas con trastornos en su desarrollo o que tienen el riesgo de padecerlos. Estas intervenciones, que deben considerar la globalidad del menor, han de ser planificadas por un equipo de profesionales de orientación interdisciplinar o transdisciplinar.
El trastorno del desarrollo debe considerarse como la desviación significativa del «curso» del desarrollo, como consecuencia de acontecimientos de salud o de relación que comprometen la evolución biológica, psicológica y social. Algunos retrasos en el desarrollo pueden compensarse o neutralizarse de forma espontánea, siendo a menudo la intervención la que determina la transitoriedad del trastorno.
Recién nacidos con factores de riesgo psiconeurosensorial prenatal o perinatal: menores que como consecuencia de sus antecedentes durante el embarazo, el parto o el periodo neonatal tienen más probabilidades de presentar trastornos del desarrollo.
Menores de riesgo de trastornos del desarrollo: niños o niñas de 0 a 6 años que en cualquier momento presentan signos de alerta significativos de trastornos específicos del desarrollo.
Menores de riesgo biológico. Se consideran de «riesgo biológico» aquellos menores que durante el periodo pre, peri o postnatal, o durante el desarrollo temprano, han estado sometidos a situaciones que podrían alterar su proceso madurativo, teniendo más probabilidades de presentar en los primeros años de vida problemas de desarrollo, ya sean psíquicos, motores, sensoriales o de comportamiento, y pudiendo ser estos transitorios o definitivos.
Los menores de riesgo psicosocial son aquellos que viven en unas condiciones sociales poco favorecedoras, como son la falta de cuidados o de interacciones adecuadas con sus padres y familia, maltrato, negligencias, abusos, que pueden alterar su proceso madurativo.
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