Ley 14/2019, de 25 de abril, de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 14/2019, de 25 de abril, de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma.

PREÁMBULO

I

Desde el año 2002 la ordenación territorial de la actividad turística presenta una regulación dual en el ámbito autonómico canario: la aplicable como legislación general o común para el conjunto del archipiélago y la específica de las tres islas más occidentales –El Hierro, La Gomera y La Palma–, conocidas como las «islas verdes».

Los principios que inspiraron tal singularidad para las islas verdes siguen plenamente vigentes y actuales y ya fueron recogidos en la exposición de motivos de la Ley 6/2002, de 12 de junio, que reivindicaba para tales islas, entre otros objetivos, el «permitir un modelo turístico alternativo al de la urbanización turística de litoral, que se sustente en la puesta en valor del paisaje como recurso y dé respuesta a las demandas que con relación a estos modelos plantea el mercado» y «establecer los mecanismos suficientes para el traslado al mundo rural de parte de las economías que se generan por la actividad turística, en la cuantía necesaria para el mantenimiento, conservación y mejora del paisaje».

La adecuación a la legislación básica estatal de tales cometidos ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en su STC 42/2018, de 26 de abril, que destaca que la citada legislación especial «en ningún caso autoriza la urbanización del suelo rústico, por cuanto la urbanización supone un proceso de transformación del suelo [...] que aquí no se produce. El suelo rústico –sigue la sentencia– continúa con esa conceptuación y en ese estado sirve de soporte a la implantación de actividades turísticas en los términos de la Ley 6/2002, uno de cuyos criterios básicos de ordenación territorial es justamente ese [...]».

La consecución de tales objetivos precisa de la elección de los instrumentos y de las técnicas jurídicas adecuadas, elección esta ciertamente compleja dada la necesidad de mantener el necesario equilibrio entre el desarrollo económico que se persigue y la sostenibilidad territorial y ambiental consustancial al suelo rústico y, en particular, el respeto y compatibilidad con los valores propios de cada categoría del mismo.

Dicha complejidad ha tenido su traducción en el devenir de la Ley 6/2002 hasta la actualidad, donde, manteniéndose inalterados los fines esenciales perseguidos, han quedado profundamente transformados los instrumentos y técnicas concebidos para su materialización.

La Ley 6/2002, de 12 de junio, en su redacción originaria, surgió, en efecto, con una vocación de excepcionalidad y transitoriedad, acompañada de mecanismos de ordenación e intervención dotados de una rigidez tal que frustró las potenciales iniciativas económicas a las que iba dirigida la norma, además de una vocación de planificación pública excesiva de la actividad económica privada, utilizando como medio de dirección de dicha actividad económica al urbanismo y la ordenación territorial.

Tales planteamientos originarios han de considerarse, sin embargo, superados en la actualidad: de la excepcionalidad originaria del denominado modelo turístico de las islas verdes se ha pasado a un microsistema normativo especial, que no excepcional, dentro del sistema general vigente para el conjunto del archipiélago, conforme proclama el artículo 1.2 de la Ley 6/2002. La rigidez de los instrumentos de ordenación e intervención contemplados en la redacción originaria ha quedado igualmente superada con las modificaciones introducidas por la Ley 2/2016, de 27 de septiembre, y por la Ley 4/2017, de 13 de julio, que afronta una nueva regulación general en materia de ordenación territorial y urbanística, más racional y razonable. Y, finalmente, la extralimitación en la dirección y planificación pública de la actividad económica a través de técnicas urbanísticas y de ordenación territorial, ha quedado corregida por la redefinición y redimensionamiento de los instrumentos de ordenación operados en la citada Ley 4/2017, de 13 de julio, y, especialmente, por las exigencias y prohibiciones que la legislación comunitaria y estatal anudan al principio de libre prestación de servicios, contempladas en la Directiva 2006/123/CE y en su transposición al ordenamiento interno a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y cuya aplicación en el ámbito específico de la actividad turística en Canarias ha sido recientemente enfatizada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 209/2015.

La plasmación de tales cambios sobre el texto normativo originario se ha venido operando bien a través de sucesivas modificaciones puntuales o parciales de la Ley 6/2002 (especialmente las aprobadas con la Ley 2/2016, de 27 de septiembre, y la Ley 4/2017, de 13 de julio) o de regulaciones puntuales en textos legislativos separados, como la Ley 2/2016 (disposiciones adicionales primera, segunda y tercera), la Ley 14/2009, de 30 de diciembre (disposición adicional tercera) o la Ley 2/2013, de 29 de mayo (artículo 4.1, párrafo segundo).

Tal confluencia de modificaciones y regulaciones paralelas justifica, de un lado, la inclusión sistematizada, en un solo texto normativo, de las disposiciones legales vigentes sobre el régimen especial de ordenación territorial de la actividad turística en las islas verdes y, de otro lado, la adecuada sistematización interna de dicho texto, cometidos ambos que se afrontan en la presente ley con el propósito de dotar de la necesaria seguridad y certeza jurídicas a los operadores económicos y a las administraciones competentes para su aplicación, clarificando el régimen normativo aplicable en el marco de la especialidad de las islas verdes y concretando, con ello, el ámbito de la prevalencia de dicha regulación especial, contenida en la presente ley, tanto frente a las disposiciones de carácter general o común para el conjunto del archipiélago como respecto a los instrumentos de ordenación aprobados hasta la fecha, instrumentos estos inspirados, en gran medida, en los planteamientos originarios ya superados y cuya infraordenación a la ley conlleva su derogación por esta.

II

La ley se estructura en dos capítulos, dedicados, respectivamente, a regular las disposiciones generales o transversales a todo tipo de suelo y las disposiciones específicas sobre el suelo rústico, al ser este el ámbito donde opera preferentemente la especialidad de la ordenación que se pretende afrontar.

A) Capítulo I (artículos 1 a 13):

Dentro del capítulo I, la sección 1.ª, además de contemplar el ámbito de aplicación de la norma (artículo 1.1), tanto en el plano material (ordenación territorial de la actividad turística) como territorial (islas de El Hierro, La Gomera y La Palma), enfatiza la especialidad, ya plasmada en la redacción actual de la Ley 6/2002, y reproduce los fines de ordenación vigentes desde la redacción originaria de la Ley 6/2002 (artículo 2).

La sección 2.ª contempla especialidades puntuales de tipologías turísticas aplicables, que se circunscriben, como en la regulación vigente, a las de turismo rural, hoteles y casas emblemáticas y viviendas vacaciones (artículos 4-6). Respecto al turismo rural, se reproduce la actual permisión de la aplicación de dicha tipología a los establecimientos de pequeña dimensión con independencia de la antigüedad de la edificación, admitiéndose incluso en edificaciones de nueva planta (artículo 4). Se habilita, igualmente, al Gobierno a establecer regulaciones específicas sobre estas o cualquier otra tipología distinta, en su proyección sobre las islas verdes, cuando así venga exigido por sus singulares circunstancias (artículo 3).

La sección 3.ª regula el título habilitante sectorial para el ejercicio de la actividad turística, manteniendo el régimen de comunicación previa, vigente para el suelo rústico, generalizándolo a todo tipo de suelo, al carecer de fundamento el régimen autorizatorio por suprimirse toda limitación global o zonal sobre el número de plazas alojativas susceptibles de implantación.

La sección 4.ª regula las especialidades en materia de instrumentos de ordenación, reproduciéndose en la ley las mismas singularidades contenidas en la redacción que ahora se deroga. Destaca especialmente el protagonismo del planeamiento insular (artículo 9) en cuanto a la zonificación y a la determinación de las condiciones de implantación en suelo rústico y los instrumentos de planificación singular turística (artículo 10), cuya regulación reproduce parcialmente la contenida en la Ley 2/2016, remitiéndose en lo demás al régimen general de los proyectos de interés insular, del que son simple modulación. Las ordenanzas insulares (artículo 11) se abordan tanto en su función de complemento como de sustitución temporal de las determinaciones sobre condiciones de implantación en suelo rústico de los planes insulares, contemplándose la modalidad de las ordenanzas provisionales, introducida con carácter general en la Ley 4/2017. Finalmente, el planeamiento urbanístico (artículo 12) circunscribe su función al ámbito urbano, urbanizable y suelo rústico de asentamiento, teniendo una función complementaria y no determinante respecto al resto del suelo rústico.

Comienza y concluye la sección 4.ª con un precepto que reitera la especialidad de la regulación de los instrumentos de ordenación, con remisión supletoria a la legislación general del suelo (artículo 8), y con la exclusión de dichos instrumentos de cualquier tipo de restricción que responda a motivos económicos o ajenos a criterios urbanísticos, territoriales o ambientales propios de los mismos (artículo 13).

B) Capítulo II (artículos 14 a 25):

En el plano concreto de la ordenación de la actividad turística en suelo rústico, que constituye la especial singularidad del modelo territorial propio de las islas verdes, se afronta una regulación que reproduce básicamente la normativa actual, con algunas variaciones.

La sección 1.ª afronta la regulación de los establecimientos turísticos de alojamiento en suelo rústico operando una clasificación de los mismos en atención a su régimen jurídico de ordenación territorial –salvando, por tanto, el régimen sectorial aplicable a cada modalidad, tipología y categoría, que será el establecido por la legislación turística–.

El primer grupo de clasificación está constituido por los establecimientos de pequeña dimensión, en la tipología de turismo rural y sobre edificaciones de antigüedad igual o superior a 15 años (artículo 14 a) y 15), respecto a los cuales se permite su implantación en cualquier zona y categoría, siempre en compatibilidad con los valores concurrentes (artículo 15.3 que se remite al artículo 20). Dicho régimen es el que se contempla actualmente para la misma tipología, introduciéndose en la ley, como novedad, la exigencia de un mínimo de quince años de antigüedad para la edificación y la no realización de actuaciones constructivas más allá de lo permitido para edificaciones en situación de consolidación o fuera de ordenación.

El segundo grupo, de carácter general y residual (artículo 14 b) y 16), viene constituido por los establecimientos de mediana dimensión (41-200 plazas) de cualquier modalidad, tipología y categoría alojativa, así como los de pequeña dimensión en los que no concurra alguno de los requisitos del grupo anterior. Dichos establecimientos están directamente condicionados, en su implantación zonal y condiciones de implantación, a lo dispuesto por el planeamiento insular, el cual, a su vez, tiene acotadas las categorías para dicha zonificación a los suelos rústicos común, agrícola y de protección paisajística, admitiéndose igualmente en los suelos de asentamiento, sujetos a la ordenación urbanística del planeamiento municipal.

El tercer y cuarto grupo han de considerarse como excepcionales, en cuanto requieren de habilitación singular, bien por incluirse en equipamientos estructurantes de interés supramunicipal (artículo 14 c) y 17) contemplados en el planeamiento insular o en los instrumentos de planificación singular turística, o bien por estar amparados en una declaración de interés público o social (artículos 14 d) y 18), en los términos y limitaciones establecidos en la Ley 4/2017, de 13 de julio, que aquí opera como norma directamente aplicable a esta última modalidad.

La sección 2.ª regula las condiciones de implantación de la actividad turística en suelo rústico.

Comienza la sección clasificando el uso turístico en suelo rústico como ordinario o como no ordinario (artículo 19), en función de las circunstancias concurrentes; todo ello a los efectos de aplicación a una y otra modalidad del régimen de intervención previsto en la Ley 4/2017. A tal fin, se aplica el concepto uso ordinario en suelo rústico al uso turístico en los mismos supuestos que lo contempla la Ley 4/2017, añadiendo además los establecimientos comprendidos en los artículos 15 y 16, esto es, los establecimientos de pequeña o mediana dimensión que o bien se implanten en edificaciones ya existentes con una antigüedad igual o superior a 15 años o lo hacen en zonas expresamente admitidas por el planeamiento insular y con arreglo a las condiciones de implantación establecidas en el mismo o en planeamiento municipal, en caso se asentamientos. Los demás supuestos son considerados como uso no ordinario, que abarcaría los previstos en los artículos 17 y 18.

Se afronta seguidamente (artículo 20) la regulación legal directa de los requisitos o condiciones de implantación que deberá contemplar todo uso turístico en suelo rústico, condiciones que son aplicables a todos y cada uno de los grupos de clasificación mencionados en el artículo 14. Especialmente, la implantación ha de respetar y ser compatible con los valores y requisitos inherentes a la respectiva categoría de suelo rústico en que se implante, debiendo contribuir, en todo caso, a la conservación o, en su caso, a la mejora o regeneración de los valores territoriales, agrícolas, naturales o patrimoniales existentes en el ámbito de su localización. Independientemente, ha de cumplir los requisitos y determinaciones contenidos en los instrumentos de ordenación, los planes y las normas de los espacios naturales protegidos, cuando pretendan aplicarse en dichos espacios, debiendo ajustarse a las determinaciones de ordenación de directa o subsidiaria aplicación, en defecto de planeamiento, establecidas en la Ley del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

Junto a dichas condiciones de implantación general, se regulan en la ley los condicionamientos complementarios aplicables a los diferentes grupos de clasificación de los establecimientos operada en el artículo 14 (artículos 21 a 23). Concretamente, para los establecimientos de pequeña y mediana dimensión del artículo 16 se obliga a que los terrenos correspondientes a la unidad apta para la edificación turística deban ser puestos en explotación agrícola. Tal medida se incardina directamente con los objetivos de regeneración de suelos degradados y de recuperación de las explotaciones agrarias en las zonas de las medianías de las islas verdes, que han sufrido en las últimas décadas un proceso continuado de abandono y posterior colonización vegetal, degradación ambiental y paisajística.

Por tanto, el conjunto de condiciones de implantación y las medidas ambientales incorporadas, de carácter protector, corrector y/o compensatorio, garantizan la preservación de los valores ambientales, culturales, históricos, científicos o paisajísticos, independientemente de los valores agrarios, de carácter económico, presentes en los suelos en los que se pretenda implantar el establecimiento turístico alojativo.

La sección 3.ª regula el régimen de intervención, donde se contemplan, por un lado, los títulos urbanísticos habilitantes para las diferentes actuaciones constructivas o de uso consustanciales a la actividad turística en suelo rústico, con remisión al régimen general previsto en la Ley 4/2017, añadiéndose que en los supuestos en que la actuación constructiva o de uso estuviere condicionada a su afectación a la actividad turística, el cese de esta conllevará la ineficacia del título, con ilimitación temporal para el eventual ejercicio de la potestad de restablecimiento, en su caso (artículo 24).

Finaliza la sección y el articulado de la ley reproduciendo, con redacción actualizada, el régimen de afección de fincas para la configuración de unidad apta para la edificación, añadiendo la posibilidad de acogimiento de los convenios que a tal fin se suscriban al régimen de acuerdos de custodia del territorio.

C) La disposición transitoria contempla el régimen aplicable a los procedimientos en tramitación para la obtención de títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad turística o títulos urbanísticos que legitimen las actuaciones edificatorias o de usos, previéndose la aplicación del régimen anterior salvo en lo que resulte más beneficioso por la nueva ley.

D) La disposición derogatoria concreta los preceptos legales expresamente derogados, que coinciden con los textos normativos que pretenden refundirse en la presente ley, añadiendo una cláusula derogatoria que aún siendo innecesaria, se considera conveniente, a fin de enfatizar la prevalencia de la ley sobre los instrumentos de ordenación y de planeamiento y los efectos derogatorios directos que la ley opera sobre los mismos.

E) Las disposiciones finales abordan la habilitación para el desarrollo reglamentario de la ley, sin perjuicio de las remisiones puntuales que igualmente se realizan en determinados preceptos del articulado, y el momento de la entrada en vigor de la ley.

Finalmente, tratándose de una ley de ámbito territorial-turístico, la misma incorpora una modificación de la disposición transitoria tercera de la Ley 9/2014, de 6 de noviembre, para hacer efectiva la posible prórroga de las concesiones portuarias y promover así nuevas inversiones que son necesarias para su buen funcionamiento.

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Sección 1.ª Ámbito de aplicación y fines de la ordenación territorial

Artículo 1. Objeto, ámbito y régimen jurídico.

La presente ley tiene por objeto regular la ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma.

En todo lo no previsto en la presente ley y en sus disposiciones de desarrollo, será de aplicación supletoria la legislación del suelo y de los espacios naturales protegidos y la legislación sectorial general de ordenación de la actividad turística de Canarias.

Artículo 2. Fines de la ordenación territorial de la actividad turística.

Los fines de la ordenación territorial turística objeto de la presente ley son: