Ley 16/2019, de 2 de mayo, de Servicios Sociales de Canarias

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 16/2019, de 2 de mayo, de Servicios Sociales de Canarias.

PREÁMBULO

I

Los servicios sociales constituyen uno de los servicios públicos del Estado del bienestar, integrados por el conjunto de servicios y prestaciones orientados a garantizar el derecho de todas las personas y grupos en que se integran a la protección social, en los términos recogidos en las leyes, y tienen como finalidad la prevención, atención o cobertura de las necesidades individuales y sociales básicas de las personas en su entorno, con el fin de alcanzar o mejorar su bienestar. Estos servicios, configurados como un elemento esencial del Estado del bienestar, están dirigidos a alcanzar el pleno desarrollo de los derechos de las personas en la sociedad durante todas las etapas de su vida y a promocionar la cohesión social y la solidaridad.

Desde ese compromiso, la presente ley sustituye a la anterior Ley 9/1987, de 28 de abril, de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Canarias, que, tras tres décadas en vigor, ha visto superado su marco legislativo por los cambios sociales producidos en nuestra comunidad autónoma, de la mano de factores demográficos como un crecimiento poblacional acelerado, el aumento de la inmigración o el envejecimiento; a los que se añaden otros como la incorporación progresiva de la mujer al mercado laboral, los nuevos modelos familiares y los núcleos de convivencia, las nuevas bolsas de pobreza, el riesgo de desigualdades personales, colectivas o territoriales, las situaciones de dependencia o de discapacidad que vive un creciente número de personas, el incremento de la violencia doméstica y de género, la complejidad que comporta para las familias afrontar los cambios en el mercado laboral o la precarización del trabajo, la falta de medidas que favorezcan la conciliación de la vida familiar y laboral, el incremento de las familias monoparentales y especialmente las mujeres con menores a su cargo. Por último, habrá que tener en cuenta el aumento de la exigencia de la ciudadanía sobre los servicios públicos, que se ha traducido en una mayor presencia de modelos de gestión basados en la calidad, donde las nuevas tecnologías adquieren un papel relevante, ya que permiten una mayor eficacia de las prestaciones sociales, lo que ha impactado de manera muy significativa en el actual sistema de servicios sociales.

El instrumento central de este nuevo marco legislativo para Canarias es la instauración del derecho a los servicios sociales, constituido como un derecho subjetivo y universal de la ciudadanía. Garantizar el ejercicio efectivo de este derecho implica, necesariamente, la construcción de un sistema público de servicios sociales de responsabilidad pública, moderno, avanzado y garantista, comparable en su desarrollo a otros sistemas públicos orientados al bienestar, dotado de un conjunto de instrumentos de gestión y coordinación capaces de garantizar la vertebración entre las diferentes administraciones competentes. En dicho marco, se podrá estructurar toda una arquitectura capaz de sostener la implantación, la ordenación, el desarrollo y la consolidación de una red articulada de servicios y prestaciones orientada a responder de forma coherente, eficaz y eficiente a los desafíos presentes y futuros asociados a los cambios sociales, demográficos y económicos.

Por tanto, se hace indispensable abordar una nueva regulación que se articula por medio de la presente ley y que tiene como finalidad lograr una mayor protección social en Canarias, que se sustenta en garantizar los derechos sociales inspirados en los principios de universalidad, dignidad de las personas e igualdad en el acceso. Estos derechos sociales facilitan la autonomía, la igualdad y la libertad y permiten condiciones sociales y de acceso a bienes necesarios para una vida digna, que, por una parte, responda a la realidad actual de Canarias y, por otra, avance hacia la consecución de lo que se ha denominado el «cuarto pilar» del Estado del bienestar. Es por ello que la presente ley contempla las prestaciones a las que la ciudadanía tendrá derecho y que, como tal derecho subjetivo, serán exigibles a las administraciones competentes y, en última instancia, ante los tribunales. Además, se introducen elementos homogeneizadores que garantizan una igualdad real, teniendo en cuenta el hecho insular, en todos los territorios de la Comunidad Autónoma de Canarias, con la finalidad de asegurar a la ciudadanía unos servicios y prestaciones mínimos, así como unas condiciones básicas de calidad de los mismos, con independencia de la isla o del municipio en que vivan o reciban la prestación. Igualmente, la presente ley aborda la reorganización competencial de los servicios sociales, de acuerdo con el principio de máxima proximidad a las personas.

Ahora bien, estos retos deben ser afrontados desde la observancia de un marco normativo inspirado en una serie de principios proclamados desde el ámbito internacional y nacional, conforme al artículo 10.2 de la Constitución española.

Así, en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de 1948, se proclama que «Toda persona tiene derecho a un nivel de vida que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar y, en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios [...]». Posteriormente, mediante la Declaración y el Programa de Acción de Viena, de 1993, se acordó un plan para fortalecer la aplicación de los derechos humanos, destacando la relación entre la democracia, el desarrollo y la promoción de los derechos sociales a partir de su universalidad y la indivisibilidad e interdependencia de los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales.

A nivel europeo, en el artículo 14 de la Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961, se dispuso que a fin de asegurar el ejercicio efectivo del derecho a beneficiarse de los servicios sociales, las partes se comprometen a impulsar u organizar servicios que, utilizando métodos de trabajo social, contribuyan al bienestar y al desarrollo de las personas y de los grupos en la comunidad, así como su adaptación al entorno social. Finalmente, y más cercana en el tiempo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 2000, señala, en su artículo 34.1, que «la Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales.». Carta que, según el artículo 6.1 del Tratado de la Unión Europea, tiene el mismo valor jurídico que los tratados de la Unión Europea.

Por su parte, en el marco de la Estrategia Europea de Crecimiento, Europa 2020, se promueve un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, como tres líneas básicas de actuación. Estas tres prioridades, que se refuerzan mutuamente, pretenden contribuir a que la UE y sus Estados miembros generen altos niveles de empleo, productividad y cohesión social. Para ello, la Unión Europea ha establecido para el año 2020 cinco ambiciosos objetivos en materia de empleo, innovación, educación, integración social y clima/energía. En cada una de estas áreas, cada Estado miembro se ha fijado sus propios objetivos. La estrategia se apoya en medidas concretas tanto de la Unión como de los Estados miembros. Pues bien, de entre los cinco grandes objetivos planteados para el año 2020 se encuentra el de «luchar contra la pobreza y la exclusión social», que plantea reducir al menos en 20 millones el número de personas en situación o riesgo de pobreza y exclusión social en todo el ámbito de la Unión. Para llegar a ello es necesario, entre otros logros, el acceso de todos a los recursos, derechos y servicios necesarios para la participación en la sociedad, previniendo y abordando la exclusión social. En esta tarea, la Comunicación de la Comisión, de 26 de abril de 2006, «Aplicación del programa comunitario de Lisboa, Servicios Sociales de interés general en la Unión Europea» (COM (2006) 177 final), ya marcó el papel clave de los servicios sociales, por desempeñar una importante función en la sociedad y en la economía europea, y reconoció que el sector de los servicios sociales, situado en un entorno cada vez más competitivo, se encuentra en plena expansión e inmerso en un proceso de modernización que puede adoptar distintas formas. Entre ellas, se alude a la introducción de métodos de evaluación comparativa y de control de calidad y la participación de las personas usuarias en la gestión, a la descentralización de la organización con el establecimiento de servicios a nivel local o regional, al desarrollo de marcos de colaboración entre los sectores público y privado y al recurso de otras formas de colaboración complementarias a la pública, como desafío de futuro de los servicios sociales en los Estados miembros.

A nivel nacional, si bien es verdad que la Constitución española no reconoce de forma directa el derecho a los servicios sociales, no es menos cierto que, realizando una valoración integradora de los artículos 1, «España se constituye en un Estado social», 9.2, en el cual, «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social», 10.1, para el que «La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social», 14, en el que todos «… son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna…»; de todos ellos se extrae un principio que se desarrolla de forma fragmentada en el Capítulo III, del Título I, De los principios rectores de la política social y económica, en el que se presta atención a determinados colectivos, como la familia e hijos (artículo 39); juventud (artículo 48); disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales (artículo 49); y la tercera edad (artículo 50); sin olvidar que los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico (artículo 40.1). Principios que, según el artículo 53.3, de la Constitución, «informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos» y que «solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». De todo lo cual se desprende que sin los servicios sociales el contenido mínimo de estos principios fundamentales quedaría vulnerado.

II

Por último, en nuestro particular ámbito de competencias, el vigente Estatuto de Autonomía, en su artículo 9.1, establece que «Las personas que ostentan la condición política de canarios son titulares de los derechos, deberes y libertades reconocidos en la Constitución española»; mientras que el artículo 29 dispone, en su apartado 1, que «Todas las personas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las prestaciones y servicios del sistema público de servicios sociales de responsabilidad pública»; también el apartado 3 del mismo precepto establece que «Los poderes públicos canarios establecerán, en la forma que determine la ley, planes especializados de atención para las personas que garanticen los derechos dispuestos en los artículos 16 y 24 del presente Estatuto». Asimismo, el artículo 24 del nuevo Estatuto de Autonomía dispone que «Las personas que se encuentren en situación de exclusión social tienen derecho a acceder a una renta de ciudadanía en los términos que establezcan las leyes», así como que «Los poderes públicos canarios velarán por erradicar los efectos de la pobreza y la exclusión social en las personas que viven en Canarias a través del desarrollo de los servicios públicos». Por último, el artículo 16 del Estatuto de Autonomía establece que «Los poderes públicos promoverán activamente el derecho de las personas en situación de discapacidad o de dependencia a acceder en términos de igualdad y sin discriminación alguna al ejercicio de sus derechos, garantizando su desarrollo personal y social», así como que los mismos garantizarán a dichas personas un sistema de calidad de los servicios y prestaciones especializados, con la supresión de barreras físicas y legales facilitando su desarrollo en todas las facetas, conforme se establezca en las leyes.

En el ejercicio de las competencias atribuidas en materia de asistencia y bienestar social recogidas en el entonces vigente Estatuto de Autonomía de Canarias, en su artículo 30.13, esta comunidad autónoma aprobó la Ley 9/1987, de 28 de abril, de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Canarias, hasta ahora vigente, una ley muy avanzada para su tiempo; sin embargo, con el paso de los años, todas las leyes de otras comunidades autónomas se vieron ampliamente desarrolladas, completadas y concretadas en bastantes de sus aspectos, gracias a la aprobación de una vasta normativa autonómica complementaria que venía a perfilar aquellos aspectos que no se habían contemplado en las mismas. Cuestión que no ocurrió en esta comunidad autónoma, que ha tenido un efímero desarrollo reglamentario. Además, como el resto de leyes autonómicas del Estado promulgadas en aquella época, se limitó a una declaración de principios y mandatos generalistas, aunque ha permitido a lo largo de estas tres décadas de vigencia la consolidación de los servicios sociales de atención primaria en los ochenta y ocho ayuntamientos y la articulación de una red pública de servicios sociales especializados a lo largo de todo el territorio canario.

En los últimos años, la sociedad canaria, como se ha puesto de manifiesto en el expositivo anterior, ha venido experimentando una serie de cambios sociales que han impulsado a su vez la introducción de nuevos modelos de atención en los servicios sociales, que tienen su origen en el dinamismo del sector, las demandas sociales y la marcada voluntad política de atender las necesidades sociales. La conjunción de estos elementos ha propiciado la aparición de demandas sociales o políticas públicas que no forman parte de la misión o competencias de un único servicio de la estructura orgánica vertical de la Administración, sino que implica a toda la organización o a una parte significativa de ella, así como la necesidad de disponer de una visión integral e integradora de determinados segmentos de población considerados como prioritarios, lo que está impulsando el desarrollo de modelos de atención transversales, más eficaces y eficientes, orientados a dar respuestas globales. Por tanto, se pasa de un enfoque sectorial basado en criterios como el sexo, la edad o la diversidad funcional a otro en el que las características de la situación se convierten en el eje del modelo. Esto permite una atención más personalizada y ajustada a las necesidades particulares que convive con los modelos anteriores más sectorizados. A su vez, esta integración está poniendo de manifiesto la necesidad de una mayor ordenación y precisión técnico-conceptual en la definición de los elementos del sistema, que se pretende efectuar a través de la presente ley.

Todo esto ha originado un importante desarrollo normativo de los servicios sociales en estos últimos años, destacando a nivel autonómico la regulación establecida en el ámbito de la accesibilidad y supresión de barreras físicas y de la comunicación (Ley 8/1995, de 6 de abril); de la participación de las personas mayores y de la solidaridad entre generaciones (Ley 3/1996, de 11 de julio); de la atención integral a los menores (Ley 1/1997, de 7 de febrero); de la prevención y protección integral de las mujeres contra la violencia de género (Ley 16/2003, de 8 de abril); la Prestación Canaria de Inserción (Ley 1/2007, de 17 de enero, modificada por la Ley 2/2015, de 9 de febrero); de la igualdad entre mujeres y hombres (Ley 1/2010, de 26 de febrero); y de la no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales (Ley 8/2014, de 28 de octubre).

A toda esta normativa autonómica, hay que sumar la estatal, que ha venido en ocasiones a confirmar y en otras a retroalimentar la normativa autonómica. Así, la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género; la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia; la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social; o la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, entre otras. A ello cabe mencionar la aprobación, en 2018, del Pacto de Estado contra la Violencia de Género, comprensivo de un conjunto de medidas orientadas a la erradicación del maltrato hacia la mujer.

Por todo ello, se hacía indispensable acometer una nueva regulación que venga a fortalecer los derechos sociales con la inclusión de un derecho subjetivo y universal de los ciudadanos canarios al sistema público de servicios sociales.

III

La presente Ley de Servicios Sociales de Canarias configura un sistema de responsabilidad pública cuya estructura está compuesta por todos los servicios disponibles (los públicos y los privados concertados y contratados por las administraciones públicas) de atención a las personas, así como por los servicios y prestaciones destinados a la finalidad de la atención social en los ámbitos de la discapacidad, la dependencia, la infancia y la familia, la inmigración y, en general, para atender las situaciones de vulnerabilidad social.

La iniciativa privada participará subsidiariamente y de forma complementaria en el sistema público de servicios sociales mediante acuerdos de concertación social o con arreglo a alguna de las fórmulas establecidas en la normativa sobre contratos del sector público y bajo la vigilancia y control de la Administración pública. Corresponde a la comunidad autónoma canaria la configuración del sistema propio de servicios sociales, tal y como se ha hecho en otras comunidades autónomas, estableciendo un régimen de concierto diferenciado de la modalidad contractual recogida en la Ley de Contratos del Sector Público, a través del cual se dé respuesta a las necesidades de los colectivos más vulnerables, asegurando la participación y la colaboración de las entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro de Canarias en esta tarea, garantizando, al tiempo, el cumplimiento de los principios informadores de la normativa estatal y europea en materia de concertación de la iniciativa social.