Ley 17/2018, de 4 de diciembre, de Investigación e Innovación de Aragón

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

La Constitución española recoge en su artículo 44.2, en sede de los principios rectores de la política social y económica, la obligación de los poderes públicos de promover la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general.

En relación con la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la Constitución española dispone en su artículo 148.1,17.ª que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de fomento de la investigación y en su artículo 149.1,15.ª atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica».

De acuerdo con el marco constitucional anteriormente expuesto, el artículo 71.41.ª del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón, como competencia exclusiva, la potestad legislativa, la potestad reglamentaria, la función ejecutiva y el establecimiento de políticas propias, respetando lo dispuesto en los artículos 140 y 149.1 de la Constitución española, en materia de «investigación, desarrollo e innovación científica y tecnológica, que comprende, en todo caso, la planificación, programación y coordinación de la actividad investigadora de la Universidad y de los demás centros públicos y privados, la transferencia de conocimientos y el fomento y desarrollo de las tecnologías para la sociedad de la información».

Asimismo, el Estatuto de Autonomía de Aragón en su artículo 28 establece como principio rector de la actuación de los poderes públicos aragoneses el fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación científica, tecnológica y técnica de calidad.

Por otra parte, el artículo 181.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dispone que tanto la Unión como sus Estados miembros coordinarán su acción en materia de investigación y de desarrollo tecnológico, con el fin de garantizar la coherencia recíproca de las políticas nacionales y de la política de la Unión.

II

Aragón ha dispuesto hasta la fecha de una regulación propia, la Ley 9/2003, de 12 de marzo, de fomento y coordinación de la investigación, el desarrollo y la transferencia de conocimientos en Aragón, una ley que fue aprobada durante la vigencia de la Ley 13/1986, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, con la que el legislador estatal daba cumplimiento al mandato constitucional, si bien fue derogada por la vigente Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación.

La Ley 9/2003, de 12 de marzo, ha sido una norma pionera en contenido y objetivos entre las leyes autonómicas, a la que, entre otros aspectos, se debe reconocer su enorme contribución a la organización y consolidación del actual sistema de I+D+i de Aragón, y la oportunidad de extraer, de la experiencia de su aplicación, el análisis objetivo de sus virtudes y carencias. Sin embargo, resulta evidente que se han producido cambios sustanciales en el entorno, tanto propio como supra-regional, respecto al que enmarcó entonces la publicación de la precitada ley, lo que justifica, en gran medida, la revisión y puesta al día de la misma, sus principios orientadores y sus instrumentos de ejecución.

Es comúnmente aceptado que los países que han priorizado la inversión y gestión del conocimiento en su desarrollo socioeconómico presentan mayores tasas de crecimiento y menores índices de desempleo y desigualdad, y que, inmersos en una economía global, la disponibilidad de un capital humano altamente cualificado constituye un valor fundamental en el proceso. Con estas premisas, resulta esencial dotar de estabilidad a la financiación pública de la I+D+i y fomentar el incremento de la financiación privada, para dar el impulso necesario al avance científico y tecnológico que exige nuestra sociedad.

El proyecto de Espacio Europeo de Investigación diseñado en coincidencia temporal con nuestra Ley 9/2003, de 12 de marzo, creó un nuevo marco conceptual y estratégico que pretendía mejorar significativamente el rendimiento de la investigación europea y dirigirla hacia el crecimiento económico y la creación de empleo, estableciendo un área amplia y unificada en la que investigadores, conocimiento y tecnologías pudieran moverse e interactuar, ágil y libremente, en redes excelentes de trabajo, agendas compartidas e infraestructuras de máxima calidad. En este espacio participan los programas nacionales y regionales, las universidades, la red de centros sanitarios, las empresas y los investigadores para, de forma coordinada, lograr la mejor investigación europea y afrontar juntos sus grandes retos. Se trata en definitiva de un espacio abierto a los investigadores que facilita su movilidad, su formación y el acceso a una carrera científica atractiva. Esas estrategias europeas y las modificaciones conceptuales que entrañan son incorporadas a la nueva normativa asumiendo las orientaciones de la Unión Europea que han demostrado sus buenos resultados en otros países.

Finalmente, situar a Aragón entre los territorios comprometidos con la nueva economía del conocimiento exige avanzar eficazmente en varias direcciones que incluyen: desarrollar un sistema robusto y articulado entre los sectores de ciencia, tecnología y empresa; promover un tejido empresarial competitivo e innovador, con especial atención a las pymes; avanzar definitivamente en la dimensión internacional de la I+D+i; disponer de un entorno favorable a la inversión en conocimiento e innovación, y, por último, fomentar la cultura científica y tecnológica de la sociedad desde las primeras etapas educativas. Es decir, se trata de un gran proyecto de cambio y compromiso social, que ha de crear las condiciones para una cada vez más imprescindible y urgente colaboración público-privada.

III

La nueva regulación aragonesa en materia de investigación e innovación da respuesta, al menos, a cuatro necesidades: revisar y actualizar la normativa en esta materia, armonizarla con la regulación estatal, recoger las actuales orientaciones europeas y, finalmente, introducir los compromisos asumidos en virtud del nuevo Pacto por la Ciencia en Aragón, entre los que se encuentra la aprobación de esta ley.

En primer lugar y en relación con la actualización de la Ley 9/2003, de 12 de marzo, la necesidad de una nueva regulación se fundamenta, en principio, en dos tipos de justificaciones: la aparición de cambios relevantes en los objetivos generales a alcanzar respecto a la normativa anterior, y la necesidad de lograr un amplio consenso político que permita soportar el esfuerzo de adaptación a un nuevo marco de prioridades, estrategias de gestión o inversión en recursos.

Los órganos de carácter consultivo creados por la Ley 9/2003, de 12 de marzo –Comisión Interdepartamental de Ciencia y Tecnología, Comisión Coordinadora de Investigación y Consejo Asesor de Investigación y Desarrollo–, si bien han cumplido con las funciones que les fueron encomendadas en la misma, no es menos cierto que la dinámica de su funcionamiento ha producido una excesiva burocratización de las funciones de coordinación y asesoramiento general al departamento del Gobierno competente en materia de investigación e innovación. Mención aparte merece el último de ellos (CONAID), que ha centrado su actividad y función, casi en exclusiva, en evaluar las convocatorias de ayudas públicas relacionadas con la investigación y la innovación en sentido amplio, pero que no ha ejercido suficientemente sus funciones originales de asesoramiento científico, situación que esta ley pretende revertir, comprometiendo al CONAID en los cambios que propone la ley en objetivos y acciones de impulso y fomento de la I+D+i.

Por otra parte, la trascendencia e impacto social de la actividad investigadora que se lleva a cabo en el seno del sistema sanitario aragonés exigen asimismo una especial consideración. Con carácter general, los sistemas de salud, nacional y autonómicos, desarrollan funciones y competencias singulares en la investigación del sector, con normativa específica como la Ley estatal 14/2007, de 3 de julio, de Investigación Biomédica, o, en nuestro caso, la Ley 6/2002, de 15 de abril, de Salud de Aragón, que incluye en su título IX la creación y regulación del Instituto Aragonés de Ciencias de la Salud como entidad de derecho público de la Administración aragonesa adscrita al departamento competente en materia de sanidad, con implicaciones relevantes en el ámbito de la investigación sanitaria, especialmente en lo relativo a la gestión de su personal, su movilidad y carrera profesionales, así como en todas aquellas actividades con implicación en el campo de la seguridad y garantía bioéticas.

Además, hay que tener en cuenta el peso y volumen de actividad creciente en este sector económico e investigador de Aragón. En la actualidad, el área biomédica consume aproximadamente el 20% de los recursos públicos en I+D+i, y moviliza a la cuarta parte del total de grupos de investigación aragoneses, aunque es cierto que solo el 70% de la actividad en el área biomédica pertenece estrictamente a la red de centros del Servicio Aragonés de Salud.

El marco de desarrollo de la innovación tecnológica, que es en la actualidad un aspecto nuclear en el ámbito de las políticas científico-tecnológicas, tenía un escaso tratamiento en la Ley 9/2003, de 12 de marzo. Parece, por los cambios producidos en los últimos años, el momento adecuado para abordarlo con mayor concreción, en todo lo relativo a la articulación de sinergias público-privadas en I+D+i, promoción, eliminación de barreras o incentivación de la innovación empresarial, coordinación funcional con las estrategias estatales en vigor y, finalmente, en la búsqueda de la orientación del conocimiento hacia la innovación, como un componente esencial y principio de primer orden que inspire la actuación de los organismos públicos, universidades y empresas. Se trata, en suma, de romper con el modelo bipolar de innovación, en el que las políticas de ciencia no se hallan suficientemente coordinadas con las políticas tecnológicas y con la innovación empresarial, mediante la creación de un ecosistema coherente y coordinado que se apoye, para conseguir una mayor integración de las distintas áreas de actuación, en las denominadas «tecnologías facilitadoras esenciales».

En segundo lugar, la Ley 14/2011, de 1 de junio, estableció un marco de coordinación de las Estrategias españolas de Ciencia y Tecnología y de Innovación y tiene como objetivos el establecimiento de una estructura estable de financiación de la I+D+i y un modelo de gestión más autónomo, eficaz y transparente, dando cabida a los agentes de financiación (Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial –CDTI–) y de investigación (Consejo Superior de Investigaciones Científicas –CSIC–); asimismo, la definición de un modelo de carrera profesional en el sector de la investigación, y, finalmente, la orientación del conocimiento a la innovación y a la economía del conocimiento, que no tenían el adecuado reflejo en la anterior Ley 13/1986, de 14 de abril. Es decir, en dicha ley estatal se trató de reorientar o enfatizar tres aspectos básicos: gobernanza y estabilidad financiera de la I+D+i, promoción de la carrera investigadora y orientación del conocimiento a la innovación, aspectos a los que también pretende dar desarrollo esta nueva regulación autonómica.

Por otro lado, en cumplimiento de la autorización legal al Gobierno de España prevista en la disposición adicional duodécima de la Ley 14/2011, el Real Decreto 1067/2015, de 27 de noviembre, modificado por el Real Decreto 1/2017, de 13 de enero, creó la Agencia Estatal de Investigación como entidad de derecho público y que constituye el instrumento para la modernización de la gestión pública de las políticas estatales de I+D en España, encargándose de la financiación, evaluación, concesión y seguimiento de las actuaciones de investigación científica y técnica destinada a la generación de intercambio y explotación del conocimiento que fomente la Administración General del Estado por su sola iniciativa o en consecuencia con otras administraciones o entidades españolas o de otros países u organismos internacionales.

En tercer lugar, y por lo que respecta al ámbito europeo, en el que necesariamente ha de enmarcarse la política investigadora e innovadora de la Comunidad Autónoma de Aragón, el proyecto de Espacio Europeo de Investigación, diseñado en coincidencia temporal con nuestra Ley 9/2003 –por lo que no pudo influir entonces en su contenido–, sirvió de marco para programas posteriores, como Horizonte 2020 o como la Estrategia para la Especialización Inteligente (RIS3), que se han centrado en los grandes retos sociales y de sostenibilidad, en la excelencia en I+D (investigación fundamental y de frontera) y en el desarrollo global del polo de la innovación a través de las nuevas tecnologías facilitadoras. Esas orientaciones de la Unión Europea, que tan buenos resultados han demostrado en otros países, y las modificaciones conceptuales que entrañan tenían que ser, necesariamente, incorporadas a esta ley, dando no solo más peso a la innovación, que apenas estaba apuntada en la ley del 2003, sino incorporando y aclarando también el entramado de agentes y estructuras del sistema de I+D+i y la gobernanza de este.

Asimismo, es importante señalar que, en el diseño de la actual política de investigación de la UE, se puso de manifiesto la escasa prioridad otorgada en las últimas décadas a la investigación en áreas sociales y de humanidades, y su impacto negativo en la solidez de las propias bases conceptuales que justifican el desarrollo integral de las ciencias, incluidas las experimentales. A pesar del amplio consenso sobre el papel a jugar por la investigación científico-tecnológica en el desarrollo material de nuestras sociedades, es obvio que las ciencias sociales y humanas contribuyen también de forma directa tanto al progreso como a la solución de nuestros grandes desafíos contemporáneos.

El propio concepto de desarrollo socioeconómico sostenible tiene mucho que ver con nuevos planteamientos sobre el «empoderamiento social» o, también, con la dimensión cultural del cambio digital en el acceso a las oportunidades tecnológicas y de la innovación. La contribución científica en áreas como la bioética, los retos lingüísticos ligados a las tecnologías de comunicación, la aproximación cultural a los procesos de migración e inclusión o las motivaciones culturales y religiosas que inciden en la cohesión territorial y en los nuevos radicalismos, están en la base de la tradición europea, a la que pueden ayudar en sus actuales dificultades y contradicciones, sin olvidar su papel clave en la proyección social de nuestro amplio patrimonio cultural. La importancia específica de estas áreas debe por tanto tener su reflejo en cualquier sistema de I+D+i, y justifica su inclusión en los futuros planes derivados de esta ley.

En cuarto lugar, otro instrumento inspirador de los principios que informan esta ley es el Pacto por la Ciencia de Aragón, que promueve un amplio foro de consenso entre los agentes del sistema de I+D+i de Aragón, al objeto de sentar las bases de un nuevo modelo de gestión de la política científica y de conocimiento para los próximos años en la Comunidad Autónoma de Aragón.

El Pacto por la Ciencia, suscrito por todos los agentes políticos y sociales aragoneses el 21 de diciembre de 2016, plantea el imprescindible proceso de orientación de la I+D+i hacia la construcción en Aragón de la nueva sociedad y economía del conocimiento, como un compromiso colectivo. Además de tratar de consensuar mejoras en el diseño del sistema ciencia-tecnología-innovación y en las condiciones de sus recursos humanos, conseguir la estabilidad financiera de la I+D+i, mejorar su gobernanza y su proyección internacional, son, asimismo, aspiraciones del mismo: asentar el crecimiento económico de Aragón sobre sus ventajas competitivas actuales; crear las condiciones idóneas para convertir el territorio en escenario propicio a la innovación sistemática, en todas sus fases y espacios; completar y potenciar nuestras actuales infraestructuras de base tecnológica y explorar posibilidades de generación de nuevos núcleos de innovación industrial y empresarial compartidos con otras Comunidades Autónomas; así como impulsar políticas de internacionalización de empresas.

IV

Con esta ley se abordan, entre otros, varios aspectos: la financiación del Sistema Aragonés de Investigación, Desarrollo, Transferencia de Conocimientos e Innovación (en adelante, Sistema Aragonés de I+D+i), la continuidad de la Agencia Aragonesa para la Investigación y el Desarrollo (en adelante, Fundación ARAID) y su posición como Agente del Sistema Aragonés de I+D+i, y, finalmente, la regulación del Registro Electrónico de Investigación e Innovación de la Comunidad Autónoma de Aragón.

En este diseño del Sistema Aragonés de I+D+i, la financiación y obtención de recursos merecen especial atención porque, como ya se ha indicado anteriormente, resulta esencial dotar de estabilidad a la financiación pública de la I+D+i.

En primer lugar, se pretende dotar al sistema de una financiación estable con cargo a los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para cada ejercicio siguiendo las previsiones que en su momento estableció la Ley 9/2003, de 12 de marzo, aunque no consiguió materializarlas.

Así pues, se incluirá anualmente un anexo específico en cada ley de presupuestos en el que conste toda la financiación destinada a la I+D+i por la Comunidad Autónoma con el fin de visualizar en su totalidad la inversión en esta materia, incluyendo iniciativas y programas departamentales que, sin estar registrados específicamente en la clasificación funcional del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Aragón en «investigación científica, técnica y aplicada» (es la denominada función 54), deben considerarse inversión en I+D+i.

Junto con esta previsión de la financiación pública es importante hacer referencia a nuevas formas de financiación, procedentes principalmente del ámbito privado y que se aglutinan bajo el marco del mecenazgo orientado al bien público y focalizado en el bienestar de las personas. Se reconoce así el papel que, en la resolución de los grandes retos de la sociedad, tienen las iniciativas ciudadanas, empresariales o fundacionales, dirigidas al objetivo genérico del bien común y al desarrollo de la economía del conocimiento. Por otra parte, parece necesario difundir y hacer más transparente desde el punto de vista social la actividad que se lleva a cabo en los centros y estructuras de investigación, de modo que se convierta en un objeto cada vez más atractivo para la financiación filantrópica de la iniciativa privada. Es necesario diseñar nuevos productos y programas que aumenten la base de potenciales donantes, al tiempo que puedan entenderse bien cuáles son las necesidades, objetivos y expectativas de estos últimos para incentivar su participación.