Ley 13/2018, de 28 de diciembre, de caminos públicos y rutas senderistas de Mallorca y Menorca

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Mallorca y Menorca ofrecen una realidad geográfica diferente, la una de la otra y en cada una de ellas, y también su historia, con asentamientos y dominaciones diferentes que han dejado su impronta. En el caso de Mallorca, estas características particulares han ido conformando una realidad claramente diferenciada del resto del archipiélago en cuanto a la implantación de los asentamientos de población, a la realidad demográfica y al número y distribución de las vías de comunicación. En este sentido, hay que tener presente la complejidad administrativa que supone en Mallorca la convivencia de 53 municipios, de tamaño y dinámicas de población muy diferentes entre ellos, algunos más turísticos, otros de interior, de montaña, metropolitanos, etc.; pero todos ellos con el ejercicio de competencias en movilidad e infraestructuras así como también en conservación del patrimonio y del medio ambiente. Municipios que disfrutan de un elevado grado de autonomía pero que a menudo sufren de una carencia de herramientas de coordinación entre ellos e, incluso, de limitación de recursos a la hora de intervenir en determinadas materias.

La red de caminos sigue conformando un patrimonio primordial y práctico para el desarrollo de la vida rural y de las actividades agrarias, ganaderas y complementarias. Los caminos públicos constituyen, junto con las carreteras, una red de vías extensa y arraigada con la función histórica básica de enlazar los diferentes lugares de la isla, en especial los núcleos tradicionales, que ofrece al conjunto de la población una accesibilidad generalizada a todo el territorio insular. Esta función todavía perdura hoy en día con la estructura de una trama conformada por miles de kilómetros de caminos con unas funciones, unas características y una frecuentación muy prototípica de la isla.

En la actualidad, en Mallorca todavía se percibe la relevancia capital de esta red de caminos para el bienestar de la población, en especial por el potencial que representa con relación al acercamiento de la ciudadanía al disfrute de un medio ambiente saludable y a la interacción con el entorno rural en una ordenación territorial cohesionada y equilibrada. Confluyen, pues, en la regulación de estas infraestructuras diferentes derechos de las personas que recogen, de una forma o de otra, la Constitución y las leyes, como por ejemplo: el derecho a la propiedad privada, el derecho a la intimidad, el derecho a la libre circulación y desplazamiento por el territorio, bien sea por una motivación social o económica concreta cómo por una inquietud o deseo personal de contacto con el entorno mediante una aproximación correcta a la naturaleza; el derecho de disfrutar de una red de caminos de tierra donde no circulan vehículos de motor; el derecho a la salud y a una vida sana; el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de las personas, siempre conjugado con el deber de conservarlo y de utilizar de manera racional los recursos naturales, sin banalizar la naturaleza, el paisaje y los valores ambientales del entorno.

Por otro lado, el Convenio Europeo del Paisaje, ratificado por el Estado español y al que el Consejo Insular de Mallorca se adhirió en 2008, establece que todo el territorio deviene paisaje y añade que la ciudadanía de la Unión Europea dispone del derecho al disfrute de un entorno de calidad que debe serle accesible. Asimismo, en Menorca, Reserva de la Biosfera, los caminos son un recurso, un valor para conocer y disfrutar. De este modo, la red de caminos públicos se convierte, además, en un elemento fundamental que procura una permeabilidad territorial suficiente para permitir una aproximación, un conocimiento y un disfrute del paisaje que incide en su preservación y mejora en beneficio de toda la población. Todo ello, sin olvidar que son herramientas básicas y necesarias para sostener el mundo rural donde el sector agrario juega un papel esencial.

Además de esto, y no en pocos casos, los caminos de Mallorca son, por sí mismos elementos del patrimonio cultural —en el sentido más amplio del concepto— que merecen un mayor grado de reconocimiento y de protección. Los trazados de los caminos son sabiduría popular, historia, tradición y patrimonio y, por tanto, hay que ir más allá de la protección patrimonial simple de su realidad física, de la que hoy en día sólo gozan algunos elementos, como por ejemplo los empedrados, a partir de instrumentos de ordenación territorial o urbanística. Así, hay que implantar una nueva normativa que pueda dotar los caminos de un régimen jurídico más completo, adecuado e inclusivo de la conservación y regeneración del entorno en el marco de la regulación vigente. Así, requiere especial mención la Directiva 92/43/CE del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres, que pone en marcha la red ecológica europea denominada Natura 2000, que está integrada por las zonas de especial protección para las aves (ZEPA) designadas bajo las determinaciones de la Directiva de aves 79/409/CEE, relativa a las aves silvestres, y por las zonas de especial conservación (ZEC).

En nuestro ámbito autonómico, la Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental (LECO), establece que constituyen los espacios de relevancia ambiental de las Illes Balears los espacios naturales protegidos y los lugares de la red ecológica europea Natura 2000.

A nivel estatal, hay que mencionar la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, cuyo objetivo es garantizar la conservación y protección de los montes españoles, promoviendo su restauración, mejora, sostenibilidad y aprovechamiento racional, apoyándose en la solidaridad colectiva y la cohesión territorial.

Con el uso generalizado de los vehículos de motor en los años cincuenta del siglo XX, las administraciones olvidaron muchos caminos antiguos, puesto que sólo tomaban en consideración aquellos que, por sus características y trazado, eran los más aptos para los automóviles de la época, al mismo tiempo que potenciaban su adecuación a los nuevos sistemas de transporte. Así, muchos caminos quedaron abandonados y fueron invadidos por la vegetación o, incluso, usurpados, mientras que otros se transformaban en vías concebidas únicamente desde la perspectiva del automóvil.

En la actualidad, los nuevos usos de ocio, como las actividades de excursionismo o senderismo, deportivas, educativas, sociales, medioambientales, entre otras, han vuelto a reivindicar esta red que hay que preservar y fomentar, no sólo como infraestructuras para satisfacer necesidades de comunicación propias y específicas del mundo rural, sino también como infraestructuras al servicio de toda la sociedad; una red que permite al conjunto de la población y a los visitantes disfrutar de la naturaleza y de un paisaje con un alto valor patrimonial y cultural que también, al fin y al cabo, se convierte en un motor de desarrollo rural y de un mayor equilibrio territorial. En suma, sin caminos públicos no se dispone de la libertad de moverse por la isla, ni de andar sobre un firme de tierra, ni de disfrutar de la naturaleza ni del paisaje, y tampoco se puede conseguir la sensibilización y la participación ciudadana efectiva a la hora de conservarlo. Así, esta ley no pretende regular con carácter general el excursionismo sino que sólo trata del régimen jurídico de los caminos públicos como red donde implantar la práctica del senderismo, sin perjuicio de la coexistencia con otras disposiciones que pueden regular otras prácticas excursionistas o de ocio tradicionales.

A pesar de que durante años, especialmente desde algunos ayuntamientos y desde el Consejo Insular de Mallorca, se ha hecho un notable esfuerzo para recuperar y defender los antiguos caminos públicos, se ha constatado que esta tarea no resulta suficiente sin implantar un régimen jurídico específico. Esta ley se formula para desarrollar las competencias que los artículos 30 y 31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears otorga a la comunidad autónoma en las siguientes materias: ordenación del territorio y urbanismo (artículo 30.3), caminos (artículo 30.5), vías pecuarias (artículo 30.9), agricultura (artículo 30.10), deporte y ocio (artículo 30.12), patrimonio histórico (artículo 30.25), desarrollo del derecho civil propio (artículo 30.27) y régimen local (artículo 31.13). Todas estas competencias permiten atender las diferentes realidades que presentan los caminos públicos de Mallorca y Menorca.

El texto se articula a través de dos grandes apartados: el título II para los caminos públicos y el título III para las rutas senderistas; títulos que por sí solos podrían ser objeto de una ley por separado, pero que, en este caso, se ha considerado conveniente tratar de una manera unitaria y en un mismo cuerpo normativo. Esto es así ya que a menudo se sobreponen sobre un mismo camino público tanto la función propia de una vía de comunicación como la recreativa y de acceso a la naturaleza. A los títulos mencionados les son de aplicación el régimen común de la ley que viene determinado por el título I (objeto y principios generales) y por el título IV (infracciones y sanciones).

El título I recoge el objeto de la ley, es decir el régimen jurídico de los caminos públicos y las rutas senderistas, e incorpora sus principios generales, que pueden resumirse en la defensa y conservación del patrimonio viario, potenciando su uso responsable como medio para acceder al entorno rural más inmediato de la ciudadanía.

El título II establece el régimen jurídico de los caminos públicos. Esta ley se remite a la normativa común respecto a la definición de dominio público, si bien refuerza los medios para defender y controlar los caminos públicos mediante la concreción puntual de determinados artículos de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears. Así pues, en cuanto a la noción de camino público, se parte de un concepto que, atendiendo a la realidad, alcanza cualquier tipología de camino que no sólo incluye la vía de comunicación en sí misma, sino también los elementos que —siendo igualmente de dominio público— le son inherentes para su finalidad. También se establece una zona de protección, como hace la legislación de carreteras, de 3 metros a cada lado del camino.

El control y la defensa de los caminos se ha instrumentalizado según un doble control: el que ejerce la administración municipal y el que ejerce el consejo insular, administración que atesora mucha información sobre los caminos y que puede ser de gran utilidad a la hora de acreditar su titularidad pública. Por otro lado, es obvio que una defensa de los caminos no se puede plantear únicamente con una visión compartimentada por municipios, puesto que muchos caminos, aunque de titularidad municipal, tienen un interés supramunicipal y también por ello es importante que el consejo insular tutele la red desde una visión insular con total respeto a la autonomía municipal.

Las novedades que podemos destacar de este título II son:

Con respecto a la acción pública, se ha ampliado el derecho al ejercicio a cualquier persona física o jurídica con interés en la materia, superando el concepto de vecino/vecina de la legislación de régimen local. También, y siguiendo el ejemplo de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas, se ha establecido una compensación para la defensa de los caminos públicos, superando la mera indemnización de gastos que preveía la legislación de régimen local. Finalmente, se ha establecido la posibilidad de que el consejo insular, en las vías de interés supramunicipal, pueda requerir a los ayuntamientos la información para instar posteriormente, si lo considera oportuno, la acción pública en defensa de la titularidad pública de un camino.

En cuanto a la desafectación, se elimina cualquier posibilidad de que se pueda dar la desafectación tácita por el transcurso del tiempo. En cuanto a las permutas y mutaciones demaniales, se insiste en la adecuación al interés general, requiriendo un informe preceptivo del consejo insular que será vinculante para las vías que afectan a rutas senderistas de carácter insular.

Con referencia al expediente de investigación, recuperación de oficio y delimitación y amojonamiento, se establece, como principal novedad, que el consejo insular, en caso de vías municipales de interés supramunicipal, pueda iniciar los expedientes de investigación de oficio en caso de que el ayuntamiento no actúe.

También se fija la obligatoriedad de que cualquier reclamación sobre la titularidad de los caminos municipales se tiene que comunicar al consejo insular para que pueda cooperar con el ente municipal en la defensa de la titularidad pública o, incluso, asumir su defensa si el ayuntamiento no lo hace.

Respecto al Catálogo de caminos incluido en el capítulo II, la experiencia ante los tribunales ha demostrado que para defender la titularidad pública de los antiguos caminos hace falta un trabajo previo de investigación que permita acreditar su titularidad; investigación que debe llevar a cabo un equipo multidisciplinario (con la especialización en historia, geografía y derecho, entre otras). Precisamente, en el caso del Consejo Insular de Mallorca, con la tarea que ha hecho hasta ahora en la defensa de los caminos públicos, se ha recogido suficiente información y experiencia para poder ayudar a los ayuntamientos y coordinarse en esta tarea. Así pues, la finalidad del catálogo es aportar las pruebas que fundamenten el carácter público de los caminos, relacionar todos los caminos públicos municipales y determinar, además, los caminos públicos o privados que tienen interés patrimonial o senderista. En todo caso, es un documento meramente informativo y de control de los caminos públicos, sin que se pueda asimilar a los catálogos urbanísticos. La ley establece el procedimiento para aprobar los catálogos, procedimiento que prevé un informe del consejo insular y un trámite de audiencia pública. Los ayuntamientos tienen un plazo máximo de cuatro años desde la entrada en vigor de la ley para redactar los catálogos. Los caminos catalogados como públicos tienen que ser inscritos posteriormente en el Inventario de bienes municipales y también se inscriben en el Registro insular de caminos públicos creado por esta ley. Este registro tiene carácter meramente informativo y quiere ampliar al máximo la información destinada a la ciudadanía en relación con los caminos públicos de la isla. La gestión del Registro insular se atribuye al consejo insular.

Igualmente, el consejo insular puede requerir a los ayuntamientos que cataloguen las vías municipales de interés supramunicipal.

En el capítulo III se prevé la colaboración y la coordinación entre las diferentes administraciones y, en especial, que se puedan subscribir convenios o subvenciones para redactar los catálogos.

El capítulo IV regula los instrumentos de planeamiento territorial y los planes ejecutivos. A escala territorial insular, se establece a cargo del consejo insular la redacción de un plan director sectorial de caminos. La finalidad de este plan es establecer una red de caminos complementaria a la red de carreteras para los vehículos motorizados, pero también para garantizar en condiciones de seguridad los desplazamientos a pie, bicicleta o caballo, o cualquier otro medio de transporte no motorizado.

La planificación ejecutiva del Plan Director Sectorial corresponde a los planes especiales, que pueden ser redactados por el consejo insular y por los ayuntamientos, con el fin de mantener la red actual de caminos, así como de incorporar nuevos tramos en cumplimiento de las prescripciones del Plan Director Sectorial. Estos planes especiales comportan la declaración de utilidad pública a los efectos legalmente previstos.

El capítulo V regula los usos de los caminos, insistiendo en el derecho de transitarlos y en el hecho de que, en todo caso, el tránsito no motorizado es de uso general, libre y gratuito sin que se pueda sujetar a ninguna tasa y sin perjuicio de las que se puedan imponer a los usos especiales, las actividades lucrativas, las pruebas deportivas o las actividades no permanentes. Se faculta a las administraciones titulares de los caminos para dictar las ordenanzas que consideren convenientes. En este capítulo se incluyen las limitaciones de uso, que siempre tiene que ser excepcional en el caso del tránsito a pie, así como las prohibiciones, impedimento de paso y otros usos, como por ejemplo la utilización para el paso de instalaciones y conducciones. Por otro lado, se quiere garantizar la compatibilidad del mantenimiento de la red de caminos con la actividad agraria, forestal y otros usos conformes con la naturaleza y destino rústico de los terrenos.

En el capítulo VI se recogen varios aspectos que afectan de manera general a los caminos y a su uso, como por ejemplo unificar las diferentes señales mediante la redacción de un manual a cargo del consejo insular.

Igualmente, por razones paisajísticas, medioambientales y excursionistas, se establece la obligación de preservar todo un conjunto de caminos del asfaltado, salvaguardando así el derecho a andar por firmes de tierra que resultan más amables y seguros para el ocio o el excursionismo. Es importante destacar, como ya hemos indicado al inicio, que muchos de los caminos públicos representan no sólo una manera de acceder al medio natural, sino que también son una plataforma para practicar un deporte (excursionismo, ciclismo, correr, etc.) o para realizar actividades de ocio saludables, por lo tanto, es necesario mantener sus condiciones para que los caminos cumplan esta función adecuadamente.

También se establecen normas sobre los cerramientos laterales de los caminos, prohibiendo los macizos por encima de 120 centímetros de altura, con objeto de evitar la pérdida de las visuales del paisaje.

Por otro lado, en el artículo 38 se recogen las normas adecuadas para mantener los caminos que se encuentran sobre bancales, por eso, se recoge la costumbre propia de Mallorca que atribuye la propiedad del muro o margen a la finca superior, así como las paredes secas que cierran las fincas con el camino son propiedad de la finca. Incorporar normas de nuestra costumbre jurídica es posible de acuerdo con el artículo 1 del Decreto legislativo 79/1990, de 6 de septiembre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Compilación del Derecho Civil de las Illes Balears, que integra en el derecho civil propio la costumbre que forma parte de la tradición jurídica de las Illes Balears. El capítulo mencionado se completa con normas respecto al uso forestal en la zona de protección y sobre las obras de instalaciones subterráneas o aéreas que deben realizarse en los caminos.