Ley 1/2020, de 11 de junio, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La Comunitat Valenciana, de acuerdo con el artículo 49.1.31.a del Estatuto de autonomía, asumió las competencias exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas.

En el ejercicio de esta competencia, se promulgó la Ley 4/1988, de 3 de junio, de la Generalitat, del juego de la Comunitat Valenciana, con los objetivos de racionalizar el sector, garantizar el pacífico desarrollo de las actividades en que se manifiesta el juego y lograr la seguridad jurídica en las relaciones entre las personas participantes en los juegos y las organizadoras de los mismos.

Durante estos años y con la finalidad de dar respuesta a los cambios sustanciales en las modalidades de juego se han ido abordando las modificaciones legales oportunas y se han ido aprobando nuevos reglamentos reguladores de cada sector del juego.

La actividad de juego por dinero (juegos de azar y apuestas) conlleva el riesgo de desarrollar, por parte de la persona jugadora, un trastorno adictivo asociado al juego, conocido como ludopatía o juego patológico. El Manual de diagnóstico y estadística de trastornos mentales de la Asociación Americana de Psiquiatría, en su quinta edición, de 2013 (DSM-V), define el juego patológico como una conducta de juego persistente y desadaptativa que genera un malestar clínicamente significativo y lo clasifica dentro de la categoría de trastornos adictivos, en la que se incluyen también las adicciones a sustancias. Se trata de un trastorno mental que, además de engendrar consecuencias negativas para las personas afectadas y su entorno en los ámbitos económico, laboral, social, familiar y legal, a menudo es altamente comórbido con otras enfermedades mentales y con el abuso de sustancias.

Concretamente, el artículo 60.5 de la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de salud de la Comunitat Valenciana, define las adicciones no químicas como el juego patológico –entre otras– como aquellas conductas que son inicialmente no perniciosas pero cuyo su uso continuado y abusivo puede generar dependencia, de tal forma que la persona se siente incapaz de abandonar dicha conducta, sufriendo sus consecuencias negativas de forma individual, familiar y sociolaboral. Asimismo, el artículo 60.2 de esa ley establece que las personas que padezcan trastornos adictivos tendrán la consideración de enfermos.

La Estrategia nacional sobre adicciones 2017-2024 caracteriza el juego patológico como un trastorno multicausal, en el que intervienen factores de riesgo ambiental (género, edad, nivel socioeconómico, estudios, disponibilidad y oferta de juego, etc.), psicológicos (impulsividad y búsqueda de sensaciones, déficits en estrategias de afrontamiento y solución de conflictos, comorbilidad, déficits y alteraciones neuropsicológicas) y biológicos.

Como se afirma en el Informe sobre adicciones comportamentales publicado en 2020 por el Observatorio Español de las Drogas y las Adicciones, dependiente del Ministerio de Sanidad, este trastorno suele empezar en la adolescencia en los hombres y en edades más avanzadas en las mujeres, pasando por diversas oscilaciones, pero con tendencia a convertirse en un problema crónico. Es decir, se considera que el problema tiene un comienzo, seguido de períodos de remisión y agudización durante el resto de la vida adulta. Habitualmente, la preocupación, la necesidad y la conducta de juego aumentan durante los períodos de estrés y, así mismo, los problemas que surgen como resultado del juego tienden a una intensificación de la conducta de juego.

El Manual de diagnóstico y estadística de trastornos mentales establece una batería de criterios de diagnóstico compuesta por nueve características conductuales. La persistencia durante al menos doce meses de cuatro de ellas en el comportamiento de una persona jugadora indica la existencia de un trastorno adictivo al juego o juego patológico, mientras que la existencia de una a tres de la mismas, indica una relación problemática con el juego o juego problemático, la cual puede derivar en una relación patológica con el juego.

Según el reciente Informe sobre adicciones comportamentales, publicado en 2020, en el que se analiza la incidencia tanto del juego presencial como del juego en línea, la extrapolación de la encuesta Edades (edición 2017) sobre una muestra de personas de entre 15 y 64 años al conjunto de la población española de esa franja de edad, indica que el 2 % de las personas realizarían un posible juego problemático (2,9 % en hombres y 1,1 % en mujeres) y un 0,5 % presentarían un posible trastorno del juego o juego patológico. A pesar de la prohibición del juego por dinero a las personas menores de edad, en el mismo informe se recoge que los resultados de la encuesta Estudes 2018-2019 sobre una muestra de personas estudiantes entre los 14 y 18 años extrapolados al total de población de estudiantes de 14 a 18 años indican que el 4,7 % de los estudiantes presentaría un posible juego problemático (7,6 % en hombres y 2,0 % en mujeres).

La evidencia científica más reciente indica una situación muy preocupante de la prevalencia del juego problemático y del juego patológico en la población española, particularmente, en las personas menores de edad y jóvenes. El estudio publicado en 2019 por la Unidad de Investigación Juego y Adicciones Tecnológicas del Departamento de Psicología Básica de la Universitat de València realizado a partir de una encuesta a una muestra aleatoria estratificada de 6.816 personas entre 18 y 95 años representativa de la población española indica que la prevalencia del juego patológico en España se sitúa en el 0,7% de la población, superior a las estimaciones oficiales previas. Asimismo, en otra investigación publicada en 2019 por la misma unidad de investigación sobre una muestra de 7.964 escolares de entre 15 y 19 años de 104 centros educativos públicos y privados de las tres provincias de la Comunitat Valenciana se muestra que el 16,3 % manifiesta un juego de riesgo (al menos cumple un criterio diagnóstico de trastorno de juego del DSM-V), siendo mayor la incidencia en la franja de edad de 18-19 años (23 %) que en la de 15-17 años (15 %); mientras que el 2,2 % puede considerarse que tiene un problema de trastorno de juego (cumple al menos cuatro criterios de diagnóstico de trastorno del juego del DSM-V), 4,8 % en adolescentes jóvenes (18-19 años) y 1,8 % en personas menores de edad (15 a 17 años). Estos resultados indican una prevalencia del juego patológico en las personas menores de edad y adolescentes jóvenes que triplica la hallada para la población española en general.

Asimismo, las distintas investigaciones ponen de manifiesto una mayor incidencia del juego problemático y del juego patológico sobre la población masculina respecto de la femenina en todas las franjas de edad, así como una mayor invisibilidad de las mujeres afectadas por ludopatía, vinculada a los estereotipos de género, que retrasa y dificulta el acceso y continuidad de su tratamiento.

Según el estudio «Jóvenes, juegos de azar y apuestas. Una aproximación cualitativa», publicado en 2020 por el Centro Reina Sofía para la Infancia y la Adolescencia y la Fundación de Ayuda contra la Drogadicción, uno de los principales factores de riesgo para el desarrollo de la adicción al juego en las personas adolescentes y jóvenes es la incorporación de la práctica del juego por dinero –especialmente las apuestas deportivas– dentro del modelo de ocio juvenil normalizado, inicialmente en dinámicas grupales en locales de juego o apuestas y establecimientos de hostelería, que en algunos casos consolida posteriormente dichas prácticas de juego de manera individual a través del juego en línea mediante dispositivos móviles. Dicho informe concluye que «nunca como en este momento los y las menores de edad han estado expuestos y expuestas a tal presencia de juegos de azar y apuestas; además, desde la cercanía que supone no solo la existencia de numerosas salas de juego, y de tantas posibilidades para jugar en línea, sino también su asimilación como opción normalizada de ocio juvenil».

Las distintas investigaciones señalan que entre los factores promotores del incremento de la prevalencia del juego problemático y del juego patológico en la población española –especialmente, adolescentes y jóvenes– durante la última década señalan la creciente implantación de las distintas modalidades de juego en formato electrónico, incluyendo las apuestas deportivas, disponibles tanto mediante accesibilidad individual, a través de teléfonos móviles, tabletas u ordenadores personales, como a través de máquinas de juego y máquinas auxiliares de apuestas en locales de juego y apuestas o en establecimientos de hostelería; el crecimiento exponencial de la presencia de salones de juego y casas de apuestas –en muchos casos en las proximidades de centros educativos– en los tejidos urbanos; la ausencia de regulación eficaz de la publicidad y de la promoción del juego que prevenga comportamientos de juego compulsivo; el insuficiente desarrollo de las políticas de juego responsable y de los programas de prevención de la ludopatía, o la insuficiente oferta de ocio educativo, espacios recreativos, deportivos y culturales, en particular, dirigida a personas adolescentes y jóvenes.

En este momento, teniendo en cuenta la implantación de los cambios tecnológicos, la aparición de nuevas formas de juego, la necesidad de actuar para la prevención de las conductas adictivas vinculadas al juego, la protección de los colectivos de personas vulnerables y el impacto social de los juegos de azar y las apuestas en sus diversas modalidades, así como la antigüedad de la vigente Ley de juego, no se considera suficiente proceder a meras modificaciones de la vigente ley reguladora del juego y, por tanto, es necesario elaborar un nuevo marco jurídico, incluido en el Plan normativo de la Generalitat, adaptado a los actuales usos y necesidades sociales, que se adecúe al entorno normativo sobre el juego, tanto a nivel estatal, en particular a la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, como a las diferentes normas autonómicas que, por ser más recientes, afrontan problemas comunes.

En definitiva, esta norma pretende dar respuesta a la creciente preocupación social en relación con las consecuencias derivadas de la proliferación de las actividades de juego en sus diversas modalidades y a una nueva situación del mercado del juego, acorde con los principios de interés superior de las personas menores de edad, de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia que deben presidir la actuación de las administraciones públicas.

Esta ley recoge la labor reguladora que desempeña la administración en esta actividad, preferentemente en relación con su ordenación y planificación en la Comunitat Valenciana, la prevención de la ludopatía, las relaciones entre personas jugadoras y operadoras, la protección de las personas menores de edad y personas afectadas por ludopatía, las políticas de juego responsable, la protección del orden público y la prevención de los fenómenos del blanqueo del dinero. Asimismo, la administración ejerce el cometido de garantizar un entorno en el que los agentes económicos que cumplen con los requisitos establecidos por la administración puedan desarrollar su actividad con seguridad jurídica.

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en su artículo 5, preceptúa que las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general, debiendo ser los límites o requisitos que se impongan proporcionados a la razón imperiosa de interés general invocada.

Entre los conceptos definidos como razones imperiosas de interés general en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, están comprendidos el orden público, la salud pública, la protección de los derechos, la seguridad de las personas consumidoras y de las destinatarias de servicios así como la lucha contra el fraude, conceptos, algunos de ellos, que están también recogidos en el artículo 17 de la Ley 20/2013, para considerar que se justificaría la exigencia de una autorización administrativa porque concurren los principios de necesidad y proporcionalidad.

La actividad de juego tiene unas características intrínsecas que hacen necesaria una regulación, por parte de la administración, que establezca mecanismos que den seguridad a las personas participantes en los juegos, garanticen la protección a las personas menores de edad y a aquellas que lo necesiten por motivos de salud y que permitan velar por el orden público en el desarrollo de los juegos evitando el fraude.

La especial protección a la salud y seguridad de las personas consumidoras de los juegos, la protección de los derechos –en particular, de las personas menores de edad–, la garantía del orden público e impedir el fraude en la actividad del juego, son razones imperiosas de interés general que justifican el régimen de autorización previa para el acceso y el ejercicio de actividades económicas que se prevé en esta ley, puesto que el control a posteriori no garantizaría el cumplimiento de estos objetivos que se entienden obligatorios para la administración.

Estas mismas razones justifican los efectos desestimatorios del silencio administrativo, sin perjuicio de que en la reglamentación específica de cada juego o apuesta se pueda prever lo contrario, y la exigencia del resto de requisitos previstos, como acreditar que determinadas empresas deban estar en posesión de un capital mínimo desembolsado.

Por otra parte, y con el fin de coadyuvar al logro del objetivo de protección de la salud de las personas, en particular la protección de la población infantil y adolescente frente al consumo de juegos de azar y apuestas y el derecho al ocio educativo, establecidos en el artículo 40 y 68, respectivamente, de la Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de la Generalitat, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia, así como al logro del objetivo de prevención y tratamiento de las conductas adictivas en línea con el artículo 61 de la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de salud de la Comunitat Valenciana, la presente ley contempla la implementación de un conjunto de medidas de carácter multidisciplinar de prevención y lucha contra el juego patológico, incluyendo la elaboración de una Estrategia valenciana integral de prevención y tratamiento del juego patológico, así como la incorporación de determinados requisitos de distancia a centros escolares para la autorización de salones de juego y locales específicos de apuestas, la exigencia de sistema de control de acceso en todos los establecimientos de juego y de sistema de activación-desactivación en las máquinas de juego y apuestas instaladas en establecimientos de hostelería.

Asimismo, y con la finalidad de unificar los aspectos administrativos y fiscales que recaen sobre el sector de juego, se ha integrado en un solo texto el régimen jurídico de los juegos y los aspectos tributarios de esta actividad.

II

La aparición de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones está transformando el mundo en que vivimos, introduciendo cambios radicales en la forma de vivir y también en la práctica del juego, con un crecimiento de las posibilidades de ofertar y participar en las distintas modalidades de juego a través de medios electrónicos, telemáticos o de comunicación a distancia.

Es prioritario en el ámbito autonómico, y al amparo de la competencia exclusiva que tiene la Comunitat Valenciana en materia de juego, aprobar un nuevo marco normativo capaz de dar respuesta a esta nueva realidad cuyo ámbito sea el territorio de la Comunitat Valenciana.

Teniendo en cuenta las competencias exclusivas que esta comunidad autónoma ostenta, la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, en el artículo 2.1, excluye de su ámbito de aplicación las actividades de juego realizadas a través de medios electrónicos, informáticos, telemáticos o interactivos cuyo ámbito no sea estatal.

En consecuencia, dentro de la competencia exclusiva de la Comunitat Valenciana en materia de juegos, esta ley de juego regula la organización de este nuevo tipo de juego y habilita la vía reglamentaria para su desarrollo posterior.

III

Con un ánimo codificador, la ley integra en un solo texto los aspectos jurídico-administrativos de la ordenación del juego y el ámbito tributario de la citada actividad. No obstante, esta tendencia codificadora no se agota con la integración de los aspectos fiscales en este texto, sino que los artículos dedicados al régimen fiscal comprenden todos los elementos configuradores del tributo: elementos subjetivos (obligados tributarios), elementos objetivos (hecho imponible, bases, tipos de gravamen, beneficios fiscales), temporales y formales.

Atendiendo al artículo 50 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, las competencias normativas de la Generalitat en materia de tributos sobre el juego solo alcanzan a los siguientes elementos: exenciones, base imponible, tipos de gravamen y cuotas fijas, bonificaciones, devengo y los aspectos de aplicación de los tributos.

Evidentemente, aquellos preceptos que regulan los elementos antes citados tienen un efecto directo y regulador de las competencias normativas de la Generalitat, mientras que el resto del articulado en materia fiscal tiene un efecto meramente informador de aquellos elementos del tributo a los que no alcanza la competencia normativa.

IV

Esta ley está dividida en seis títulos, once disposiciones transitorias, cinco disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales. Con este contenido se busca dotar de soporte normativo a los juegos cualquiera que sea el medio utilizado para su práctica y servir asimismo como marco de referencia para el posterior desarrollo de cada una de las modalidades de juego en ella previstas, así como prevenir el juego patológico o ludopatía.

El título I incluye las disposiciones generales que regulan aspectos como el objeto, ámbito de aplicación y exclusiones.

El objeto de la ley se configura en una doble finalidad íntimamente relacionada para servir al interés general de la sociedad: la regulación de la actividad socioeconómica de juego en sus diversas modalidades y canales en la Comunitat Valenciana y la prevención del juego patológico.

Así mismo, se circunscribe el ámbito de aplicación de la ley a las modalidades de juego objeto de regulación y al marco competencial de la Generalitat, razón por la cual los juegos de lotería de reserva estatal y las modalidades de juego en línea de ámbito estatal se encuentran fuera del ámbito de aplicación de esta norma.