Real Decreto 960/2020, de 3 de noviembre, por el que se regula el régimen económico de energías renovables para instalaciones de producción de energía eléctrica

I

El Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, respaldado por la declaración de emergencia climática del Gobierno de España, en la búsqueda de favorecer la previsibilidad y certidumbre que promuevan las inversiones en nueva capacidad de generación renovable y, a su vez, de garantizar el cumplimiento de la obligación de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática a más tardar en 2050, sobre la base de un sistema eléctrico 100% renovable, establece la obligación de desarrollar reglamentariamente un marco retributivo para la generación de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, distinto al régimen retributivo específico, basado en el reconocimiento a largo plazo de un precio por la energía.

El referido marco retributivo se otorgará mediante procedimientos de concurrencia competitiva en los que el producto a subastar será potencia instalada, energía eléctrica o una combinación de ambas y la variable de oferta, el precio por unidad de energía eléctrica.

En los procedimientos de concurrencia competitiva que se convoquen se podrá distinguir entre distintas tecnologías de generación en función de sus características técnicas, tamaño, niveles de gestionabilidad, criterios de localización, madurez tecnológica y aquellos otros que garanticen la transición hacia una economía descarbonizada. Todo ello, dentro del marco establecido por la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.

Con el objetivo de favorecer la participación ciudadana en el desarrollo de nuevas instalaciones renovables, el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, define el concepto de comunidad de energía renovable, mediante la modificación del artículo 6.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, sentando de este modo las bases para la promoción de la participación ciudadana en el sector renovable.

El marco retributivo que regula este real decreto debe velar por la diversidad de agentes en el despliegue de renovables y tener en cuenta las particularidades de las comunidades de energías renovables para que estas puedan competir por el acceso al marco retributivo en nivel de igualdad con otros participantes, todo ello de acuerdo con la normativa comunitaria.

Además, en el caso de instalaciones de pequeña magnitud y proyectos de demostración, se les podrá eximir del procedimiento de concurrencia competitiva para el otorgamiento del referido marco retributivo. En estos casos, se podrá utilizar como referencia retributiva el resultado de dichos procedimientos.

En este contexto, España ha asumido unos ambiciosos objetivos en relación con el desarrollo de las energías renovables en su propuesta de Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, que implican la instalación de cerca de 5.000 MW/año de nueva capacidad en la próxima década. Para lograr estos objetivos, el propio PNIEC plantea, entre otras medidas, la convocatoria de subastas para el otorgamiento de nuevos marcos retributivos en línea con lo descrito anteriormente.

La existencia de recursos renovables en España y la mejora tecnológica hacen posible el cumplimiento de esta senda, siempre que se den unas condiciones de financiación atractivas para los inversores.

Sin embargo, los mercados de contratación a plazo de electricidad en España están poco desarrollados y la previsión de una importante entrada de renovables añade una incertidumbre adicional sobre los precios del mercado mayorista, que se traslada a los flujos de caja de los proyectos, que encarece y, en el extremo, hace inviable su financiación en condiciones de mercado.

La actual regulación de los esquemas de apoyo a las renovables en España, basados en subastas de capacidad en las que se pujaba por una retribución a la inversión, es mejorable, dada la situación actual del desarrollo de estas tecnologías, de forma que arroje señales económicas eficientes y tenga en consideración los costes medios de producción de las mismas.

Con carácter general, cabe afirmar que cuando nueva potencia renovable con bajos costes de explotación se integra en el mercado, se puede producir una bajada del precio de la energía eléctrica percibida por el consumidor. Este hecho se produce cuando en determinados periodos de negociación del mercado diario e intradiario la última oferta casada correspondiente a una tecnología de altos costes de explotación, es sustituida por una oferta presentada por una tecnología de bajos costes de explotación. Sin embargo, en todos aquellos periodos de negociación en los que la última oferta casada corresponde a tecnologías de altos costes de explotación, la integración de renovables bajo el esquema retributivo establecido mediante el régimen retributivo especifico no produce una bajada en el precio percibido por el consumidor, sino un beneficio para las instalaciones de bajos costes de explotación.

La incorporación de nueva potencia renovable acogida al marco retributivo que regula este real decreto no solo permite la reducción indirecta del precio de la energía comentada anteriormente, sino que además produce una reducción directa del precio de la energía incluso en los periodos de negociación en los que la última oferta casada correspondiente a una tecnología de altos costes de explotación, gracias a que el menor precio de la energía, resultado de los procedimientos de concurrencia competitiva de asignación de dicho marco retributivo, se integra en el mercado, generando un excedente económico. Las circunstancias anteriores hacen necesaria una intervención pública que resuelva el fallo de mercado descrito y establezca un nuevo marco retributivo que permita trasladar a los consumidores de manera directa la reducción de los costes de producción que han experimentado las tecnologías renovables en los últimos años.

II

Este real decreto tiene por objeto la regulación de un régimen económico accesible para instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables a través de un mecanismo de subasta.

En la configuración de este régimen económico se ha tenido en cuenta su necesaria compatibilidad con la normativa comunitaria contenida en la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE; y el Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad.

Los tres elementos principales a considerar en la evaluación de la compatibilidad con la normativa europea de las subastas de energía renovable son la necesidad, su proporcionalidad y la exposición a mercado.

Respecto a la necesidad de la medida, se ha de tener en cuenta que pretende resolver un fallo de mercado que impide la consecución de un fin de interés general, como es la descarbonización. El fallo consiste en que los proyectos de generación de energía eléctrica de origen renovable actualmente en curso o planificados, pueden canibalizar a medio plazo el mercado español de energía renovable, deprimiendo los precios e impidiendo en este medio plazo la instalación de más potencia renovable, ante la incertidumbre sobre los ingresos de proyectos sin apoyo público de ningún tipo. La implementación de la potencia renovable requerida para alcanzar los objetivos en materia de generación renovable y descarbonización puede conllevar una intensa reducción de los precios del mercado eléctrico, principalmente en aquellos momentos en los que se disponga de un abundante recurso renovable aprovechable por las distintas tecnologías. El mecanismo de subasta propuesto facilita el acceso a la financiación de los proyectos de energías renovables a los promotores aportando una mayor certidumbre sobre sus ingresos futuros y evitando la aparición de fuertes tensiones económico-financieras, lo que podría poner en riesgo la integridad y estabilidad del sistema eléctrico, así como la cobertura de la demanda eléctrica.

Dados los largos plazos de maduración, tanto técnica como administrativa, de este tipo de proyectos, es necesario actuar de manera urgente y anticipar ese efecto, pues, de lo contrario, no habría margen de intervención y se pondría en riesgo el cumplimiento de los objetivos de energía renovable y de reducción de emisiones a 2030, así como la consecución del ahorro económico para el conjunto de los consumidores y la mejora de la competitividad de los sectores productivos que supone el despliegue de las renovables.

La cobertura del riesgo de precios no se podría desarrollar exclusivamente en el propio mercado mediante la contratación a plazo de la energía con una contraparte, como una comercializadora o un cliente final, en mercados organizados a plazo, mercados Over The Counter (OTC) o mediante contratación bilateral (Power Purchase Agreements o PPAs) ya que los mercados de contratación a plazo de la electricidad en España no tienen en la actualidad ni la liquidez ni la profundidad necesaria para ofrecer una contraparte al contingente de generación renovable que resulta necesaria para cumplir los objetivos del PNIEC, por lo que seguiría siendo necesaria una intervención pública que complemente a los mecanismos de cobertura del riesgo de la financiación de las renovables.

Respecto a la proporcionalidad de la medida, el acceso al régimen económico a través de un mecanismo de concurrencia competitiva, como son las subastas, garantiza la proporcionalidad del esquema de apoyo, así como su concesión de una forma abierta, transparente, competitiva, rentable y no discriminatoria, conforme a lo estipulado en el artículo 4.4 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018. Se establecerán y publicarán criterios transparentes y no discriminatorios para cumplir los requisitos de la subasta y se fijarán fechas y normas claras para la correcta finalización del proyecto, conforme a lo estipulado en el artículo 4.6 de dicha directiva.

Finalmente, en relación con la exposición a mercado, la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, exige que los beneficiarios tengan una exposición al mercado. El esquema propuesto garantiza esta exposición, obligando a los beneficiarios de la subasta a vender su energía en el mercado eléctrico y garantizando que operen con las mismas obligaciones de balance que el resto de generadores. La obligación de venta de energía requiere, por tanto, que cada instalación acogida al régimen económico de energías renovables deba presentar oferta de venta en el mercado, a un precio libremente determinado por esta, y que dicha oferta resulte casada en dicho mercado. Adicionalmente, los ingresos que perciben las instalaciones por la venta de la energía dependen del precio obtenido en la subasta y también del precio del mercado eléctrico cuando este se encuentra por debajo de cierto valor o una vez vendida la energía máxima objeto de la subasta. Por todo ello, existe una exposición directa al mercado en línea con lo exigido por el derecho comunitario. Adicionalmente, cuando así lo establezca la convocatoria, por ejemplo, en el caso de subastas para tecnologías gestionables o con almacenamiento, este real decreto habilita a convocar subastas con una fórmula que contemple una exposición adicional al precio de mercado que incentive el desplazamiento de la generación hacia las horas de mayor escasez.

Una de las motivaciones para establecer cierta exposición a mercado es que los mecanismos de apoyo no incentiven la existencia de precios negativos o nulos. Para ello, el esquema propuesto excluye del mismo a las horas en las que el precio de mercado no sea positivo. Aunque actualmente en España no se permiten precios negativos y las horas con precio de mercado cero todavía son un fenómeno muy poco frecuente, al contrario de lo que sucede en Centroeuropa, es probable que, en el horizonte del periodo de aplicación de este mecanismo, este fenómeno se vaya haciendo más frecuente.

III

El ámbito de aplicación del real decreto está integrado por las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables definidas en la categoría b) del artículo 2.1 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

A las instalaciones acogidas al régimen económico de energías renovables establecido por este real decreto les continuará siendo de aplicación el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, a excepción de lo previsto en relación con el régimen retributivo específico.

El real decreto autoriza a que la orden ministerial que, en su desarrollo, regule el mecanismo de subasta para el otorgamiento del régimen económico de energías renovables y las características de dicho régimen pueda especificar las tecnologías o el colectivo de instalaciones con características concretas que puedan participar en las subastas y el producto a subastar, que podrá ser potencia instalada, energía eléctrica o una combinación de ambas. Además, de acuerdo con el artículo 22.7 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, se podrán tener en cuenta las particularidades de los proyectos de participación ciudadana, como las comunidades de energías renovables, a fin de que estas puedan competir por el régimen económico en nivel de igualdad con otros participantes en el mercado. A su vez, el artículo 4.4 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, establece que pueden excluirse de los procedimientos de subasta las instalaciones de pequeña magnitud y los proyectos de demostración.

Respecto a la posibilidad de convocar subastas para tecnologías renovables específicas, se ha de tener en cuenta el artículo 4.5 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, según el cual, se podrá limitar los procedimientos de licitación a determinadas tecnologías cuando la apertura de los sistemas de apoyo a todos los productores de electricidad procedente de fuentes renovables diese lugar a resultados subóptimos, habida cuenta de:

La orden por la que se regule el mecanismo de subasta podrá definir requisitos técnicos relativos, entre otros, a mejorar la estabilidad de la red y los costes de integración del sistema, según lo estipulado en el artículo 4.2 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018.

En línea también con lo previsto en la citada directiva, el real decreto prevé el establecimiento de un calendario de celebración de subastas con objeto de favorecer su previsibilidad y facilitar así la participación en las mismas, según lo establecido en el artículo 6.3 de la directiva, así como la publicación de la información relativa al resultado de las subastas ya realizadas, incluidos los índices de finalización de proyectos, según lo estipulado en su artículo 4.6. Dicho calendario estará orientado a la consecución de los objetivos de producción renovable establecidos en el PNIEC.

En las subastas destinadas al otorgamiento del régimen económico de energías renovables, se pujará por el precio de la energía eléctrica, expresado en euros/MWh, y se adjudicará el producto a subastar aplicando un mecanismo de pago según oferta. Cada oferta adjudicataria de la subasta tendrá un precio de adjudicación coincidente con su precio ofertado. Dicho precio de adjudicación no será objeto de actualización, garantizando que el nivel de apoyo prestado a los proyectos de energías renovables, así como las condiciones a las que está sujeto, no se revisan de tal forma que tenga un efecto negativo en los derechos conferidos, conforme al artículo 6.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018.

El precio a percibir por las instalaciones acogidas al régimen económico de energías renovables para cada periodo de negociación, por unidad de energía negociada en los mercados diario e intradiario, será calculado a partir del precio de adjudicación resultado de la subasta, pudiendo ser este corregido a partir de unos incentivos simétricos de participación en mercado a través del porcentaje de ajuste de mercado. Adicionalmente, en aquellos periodos de negociación en los que el precio de dichos mercados sea inferior al precio de exención de cobro establecido en la convocatoria de la subasta, el precio a percibir será el resultante de la casación de sendos mercados.

El precio a percibir por las instalaciones acogidas al régimen económico de energías renovables por su participación en mercados distintos del mercado diario e intradiario será el que se derive directamente de su participación en los mismos. Posteriormente, se procederá a liquidar a cada instalación el valor neto de la energía negociada en los servicios de ajuste y de balance, valorada a la diferencia entre el precio a percibir y el precio del mercado diario.

Todo ello permitirá optimizar la integración de la electricidad en el mercado eléctrico y garantizar que los productores de energías renovables respondan a las señales de precios del mercado y optimicen sus ingresos de mercado, conforme a lo establecido en el artículo 4.3 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018.

El real decreto define los conceptos de energía de subasta, energía mínima de subasta, energía máxima de subasta y plazo máximo de entrega, cuya cuantificación se realizará mediante la orden por la que se regule el mecanismo de subasta.