Real Decreto 1089/2020, de 9 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030

El régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (en adelante «RCDE UE»), herramienta principal de la Unión Europea para la lucha contra el cambio climático, fue instaurado mediante la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo. Esta directiva, modificada en sucesivas ocasiones, se transpuso al Ordenamiento jurídico español mediante la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, así como mediante diversas disposiciones normativas que han permitido implantar el RCDE UE en España durante tres periodos de comercio de derechos de emisión, en concreto los periodos, que abarcan, sucesivamente, los años 2005-2007, 2008-2012 y el vigente, 2013-2020.

Con objeto de intensificar la reducción de emisiones en el cuarto periodo de comercio del RCDE UE, que abarca los años 2021-2030, en el año 2018 la Unión Europea adoptó la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814.

Esta directiva ha sido completada y desarrollada mediante diversas normas de la Unión Europea, en particular, por medio de reglamentos de aplicación a la cuarta fase o periodo de comercio en materia de seguimiento y notificación, acreditación y verificación, y del Registro de la Unión, junto con otras normas para la determinación de la asignación gratuita de derechos de emisión y sobre los ajustes de dicha asignación. Es oportuno destacar, respecto de la asignación gratuita, el Reglamento Delegado (UE) 2019/331 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, por el que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Antes de 2021 deberá estar aprobada en el ámbito de la Unión Europea la regulación relativa a la determinación de los parámetros de referencia y, eventualmente, del factor de corrección intersectorial, que afectan a la asignación gratuita que corresponde a las instalaciones en el periodo de asignación 2021-2025.

Uno de los objetivos perseguidos por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, es mejorar la coherencia entre la asignación gratuita de derechos de emisión para las instalaciones fijas y sus niveles de actividad reales, intentando reducir además, en la medida de lo posible, el exceso de las cargas administrativas a los titulares de las instalaciones. En ese sentido, esta directiva establece que deberán ajustarse de forma simétrica las asignaciones de derechos de emisión de las instalaciones cuyas operaciones –de acuerdo con evaluaciones sobre la base de un promedio móvil de dos años (nivel medio de actividad)– hayan aumentado o disminuido más del quince por ciento en comparación con el nivel utilizado inicialmente para determinar la asignación gratuita de derechos de emisión en el período de asignación pertinente (nivel histórico de actividad). Los aspectos señalados se encuentran recogidos en los apartados m) y n) del artículo 1.14 de la Directiva 2018/410, de 14 de marzo de 2018, que, respectivamente, modifican el apartado 20 y añaden el apartado 21 del artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre de 2003. La directiva habilita a la Comisión Europea para adoptar actos de ejecución que definan mecanismos adicionales para los ajustes.

Las reglas específicas para el ajuste de la asignación gratuita han sido concretadas y desarrolladas en el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842 de la Comisión, de 31 de octubre de 2019, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo respecto de las disposiciones adicionales de ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión debido a modificaciones del nivel de actividad.

Este reglamento detalla numerosas cuestiones que la Directiva 2018/410, de 14 de marzo de 2018, no ha llegado a concretar. El reglamento precisa que para ajustar la asignación gratuita de derechos de emisión debido a cambios en la actividad de la instalación se deberán comparar el nivel medio de actividad con el nivel histórico de actividad a nivel de subinstalación de acuerdo con artículo 10 del Reglamento Delegado (UE) 2019/331, de 19 de diciembre de 2018. La cantidad total de derechos de emisión que se asigne gratuitamente a una instalación será la suma de los derechos de todas las subinstalaciones en que esté dividida la instalación. Esta suma será calculada de acuerdo con el artículo 16 o 18, según los casos, del Reglamento Delegado (UE) 2019/331, de 19 de diciembre de 2018.

Asimismo, el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842, de 31 de octubre de 2019, define, en el párrafo 1 de su artículo 2, el nivel medio de actividad para cada subinstalación. Este nivel medio de actividad se entiende como la media aritmética de los niveles de actividad anuales de dos años naturales de funcionamiento, y establece que el primer año para calcular dicho nivel medio de actividad debe ser el primer año de cada periodo de asignación.

Este reglamento comunitario aclara, asimismo, otras cuestiones como son los umbrales a partir de los cuales se llevará a efecto el ajuste de la asignación de derechos debido a cambios del nivel de actividad. Estos umbrales se corresponden con una variación del quince por ciento del nivel de actividad en términos absolutos, a nivel de subinstalación, para realizar el primer ajuste y con variaciones que superen intervalos consecutivos del cinco por ciento para posteriores ajustes. Asimismo, solo deberán llevarse a efecto dichos ajustes cuando impliquen una variación de al menos cien derechos de emisión en la asignación preliminar. También aclara cómo proceder cuando se ha producido un cese o una suspensión de la actividad en una subinstalación. Además, regula determinadas particularidades relacionadas con las instalaciones que son consideradas nuevos entrantes y con las nuevas subinstalaciones tanto en instalaciones existentes como en nuevos entrantes. Identifica también otros cambios a nivel de subinstalación que deben tenerse en consideración a efectos de la asignación gratuita de derechos, de forma que se incentive la reducción de emisiones. Se trata de cambios relacionados con mejoras de eficiencia energética, los cambios en el suministro de calor, la intercambiabilidad de electricidad y combustible, así como la recuperación de energía de los gases residuales, entre otras cuestiones.

Las obligaciones de información han sido planteadas de forma que muestren periódicamente y de la forma más actualizada posible el funcionamiento de las subinstalaciones con arreglo a las disposiciones del mencionado Reglamento (UE) 2019/331, de 19 de diciembre de 2018 y del Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2067 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, relativo a la verificación de los datos y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

En el ámbito nacional, con objeto de articular las previsiones de la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, han sido aprobadas recientemente dos normas reglamentarias de aplicación en el período 2021-2030: por una parte, el Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030, y por otra parte, el Real Decreto 317/2019, de 26 de abril, por el que se define la medida de mitigación equivalente a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión en el periodo 2021-2025 y se regulan determinados aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones de bajas emisiones del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. El Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, se centra, principalmente, en los aspectos relacionados con la solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, pero no se pronuncia sobre los aspectos relativos al ajuste de la asignación una vez que esta ha sido calculada para el periodo correspondiente. En este contexto, se plantea ahora la necesidad de recoger también mediante una nueva norma reglamentaria los aspectos introducidos por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, y su normativa de desarrollo, relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión durante el nuevo periodo 2021-2030. De esta forma, este real decreto transpone las referencias a las variaciones en la actividad que justifican el ajuste inicial de la asignación que introduce el artículo 1, apartado 14, letras m) y n) de la directiva, y completa la regulación pormenorizada que desarrolla Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842, de 31 de octubre de 2019, en materia de ajustes.

Asimismo, este real decreto transpone la obligación de cumplir con los requisitos documentales para poder conceder asignación gratuita, prevista en el artículo 1, apartado 17, en su último inciso, de la mencionada directiva.

Igualmente, regula otras cuestiones derivadas del ajuste de la asignación, como la devolución de derechos gratuitos en caso de haberse producido un exceso en la asignación y la suspensión de la transferencia de derechos gratuitos en determinados supuestos.

Este real decreto consta de dieciséis artículos, repartidos en cinco capítulos, una disposición adicional única, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

En el primer capítulo, titulado disposiciones generales, se incluyen tres artículos. El primero concreta el objeto de la norma, que consiste en determinar los aspectos relacionados con el ajuste anual de la asignación gratuita de derechos de emisión de las instalaciones fijas durante el periodo de comercio 2021-2030, incluidas las obligaciones de información, y otros aspectos derivados del ajuste, como son la devolución de derechos. Incluye también las cuestiones relativas a la expedición de derechos de emisión y los aspectos relativos a la asignación gratuita a nuevos entrantes, todo ello con arreglo a la Ley 1/2005, 9 de marzo, y a la nueva normativa de la Unión Europea aplicable al periodo de comercio 2021-2030. De conformidad con la normativa de la Unión Europea, el periodo de comercio 2021-2030 se divide, en el ámbito de las instalaciones fijas, en dos periodos de asignación, siendo estos los siguientes: 2021-2025 y 2026-2030. En el artículo segundo, se hace referencia expresa a la forma de interpretar los términos y conceptos a los que se refiere este real decreto, que no puede ser otra que la expresada por la Ley 1/2005, 9 de marzo, y la normativa de la Unión Europea de referencia. En el artículo tercero se concreta el ámbito de aplicación de este real decreto.

El capítulo II desarrolla las obligaciones de información relacionadas con la aplicación de ajustes en la asignación gratuita, que son novedosas en la fase IV del régimen de comercio de derechos de emisión. Como punto de partida, se establece la obligación de cumplir con los requisitos de aportación documental procediendo, de este modo, a la transposición del último inciso del artículo 1.17 de la Directiva 2018/410, de 14 de marzo de 2018. Se confirma asimismo que, en lo que se refiere a las obligaciones de información, el canal de comunicación entre la Oficina Española de Cambio Climático y las comunidades autónomas será la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático. Entre las nuevas obligaciones de información destacan las relativas al plan metodológico de seguimiento y al informe de nivel de actividad. Así, todas aquellas instalaciones que hayan solicitado asignación gratuita de derechos de emisión para los periodos de asignación 2021-2025 y 2026-2030 deberán realizar un seguimiento de sus niveles de actividad a nivel de subinstalación con base en un plan metodológico de seguimiento aprobado por la Oficina Española de Cambio Climático, que deberá ser objeto de actualización cuando proceda. La primera notificación del nivel de actividad se realizará presentando en 2021 el correspondiente informe sobre nivel de actividad en el que se incluirán los niveles de actividad correspondientes a los años 2019 y 2020, que servirá para el cálculo de los ajustes en la asignación gratuita a nivel de subinstalación. En este sentido, es necesario que todas las instalaciones que hayan solicitado asignación gratuita realicen el seguimiento de sus niveles de actividad a partir del 1 de enero de 2019.

El capítulo III regula el procedimiento para ajustar la asignación gratuita de derechos de emisión como consecuencia de cambios en los niveles de actividad, que habrán de ser notificados por los titulares de las instalaciones con arreglo al capítulo II de este real decreto, y de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842, de 31 de octubre de 2019. Se recogen también en este capítulo otros supuestos que dan lugar al ajuste de la asignación para nuevos entrantes y nuevas subinstalaciones tanto en instalaciones existentes como en nuevos entrantes, y los casos en los que se produce un cese de la actividad. Se mencionan los casos de fusiones y escisiones de las instalaciones con incidencia en la asignación de los que debe conocer también la Oficina Española de Cambio Climático. Contiene, igualmente, una previsión para aquellas instalaciones excluidas del RCDE UE que se reintroduzcan en el mismo y hubieran solicitado asignación gratuita. En estos casos, deberán realizar el seguimiento de los niveles de actividad a partir de su reintroducción en el régimen. Deberán, asimismo, notificar los niveles de actividad correspondientes a los dos años naturales anteriores a su reintroducción para evaluar la necesidad de ajustar su asignación gratuita de derechos de emisión. Finalmente, en este capítulo se articula el procedimiento de devolución de derechos de emisión para los casos en que se haya producido un exceso en la transferencia de derechos gratuitos asignados a la instalación. De este modo se habilita a la Oficina Española de Cambio Climático a proceder, previo apercibimiento, a la ejecución de oficio de la resolución del procedimiento de devolución una vez transcurrido el plazo sin que se haya hecho efectiva la misma. Asimismo, se establece que en el caso de que en el momento de proceder a la ejecución de oficio, no existiesen derechos suficientes en la cuenta de haberes del titular, se podrá proceder al apremio sobre el patrimonio de la cantidad líquida equivalente a los derechos que deban devolverse, y de los intereses de demora que en su caso pudieran derivarse. Esta previsión se hace necesaria con el fin de asegurar que los derechos transferidos en exceso sean devueltos a la Administración, completándose de esta forma la regulación existente.

En el capítulo IV se contienen los aspectos relacionados con la expedición de derechos gratuitos de emisión como consecuencia de los cambios en los niveles de actividad.

Finalmente, en el capítulo V, dedicado a los nuevos entrantes, se incluyen disposiciones específicas para regular la solicitud de asignación gratuita. Los ajustes de su asignación de derechos se rigen por lo dispuesto en el capítulo III de esta norma. Es preciso recordar que la definición de nuevos entrantes es la que recoge la normativa de la Unión Europea de aplicación.

Por último, la disposición adicional única habilita a la Oficina Española de Cambio Climático para solicitar información a las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión que no reciben asignación gratuita, pero cuya configuración o actividad pueda tener incidencia en la asignación de otras instalaciones con las que mantienen algún tipo de conexión técnica. Con ello se pretende velar por el buen funcionamiento del régimen general de comercio de derechos de emisión. La disposición transitoria establece que el Real Decreto 1722/2012, de 28 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos a la asignación de derechos de emisión en el marco de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero continuará siendo de aplicación, y mantendrá sus efectos, en todos los aspectos objeto de regulación por el mismo que afecten al periodo de comercio 2013-2020.

La norma concluye con una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales, relativas, respectivamente, a los títulos competenciales, la incorporación al derecho de la UE y la entrada en vigor de la norma.

El contenido de este real decreto se ajusta a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, la norma respeta los principios de necesidad y eficacia, ya que la misma se justifica en la necesidad de introducir en el Ordenamiento jurídico las disposiciones necesarias para la realización de los ajustes de la asignación gratuita de derechos de emisión de las instalaciones fijas ubicadas en España a las que es de aplicación el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030, así como el detalle sobre las obligaciones de información.

Este real decreto es el instrumento más adecuado para garantizar la consecución de este fin, en el que se incluye la transposición de aquellos apartados de la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, que introducen las circunstancias determinantes del ajuste de la asignación y las obligaciones de información.

Cumple con el principio de proporcionalidad ya que la regulación se limita al mínimo imprescindible en la transposición y el desarrollo de la normativa de Unión Europea, en lo que se refiere a definir la documentación necesaria, el procedimiento para la tramitación del ajuste y las cuestiones que derivan del mismo.

A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejerce de manera coherente con el resto del Ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilita su conocimiento, comprensión y aplicación y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas, empresas y órganos autonómicos.

En aplicación del principio de transparencia y en cumplimiento del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, durante la tramitación de este real decreto se ha realizado la consulta pública previa y la audiencia e información públicas, y se ha remitido el proyecto al Consejo Asesor de Medio Ambiente. Asimismo, las comunidades autónomas han sido consultadas en el marco de los órganos colegiados establecidos en materia de cambio climático y han sido evacuados los correspondientes informes de los Departamentos ministeriales.

Finalmente, y en aplicación del principio de eficiencia, se limitan las cargas administrativas a las imprescindibles para la consecución de los fines descritos, siempre dentro del marco del Ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea.