Ley 9/2020, de 16 de diciembre, por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren,

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

La Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo instauró el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea con el fin de fomentar la reducción de las emisiones de estos gases de una forma eficaz, en relación con el coste y económicamente eficiente. Esta directiva fue transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

El Consejo Europeo de 24 de octubre de 2014 asumió el compromiso de reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero de la Unión Europea por lo menos en un 40 % para 2030 con respecto a los valores de 1990. Para ello, todos los sectores de la economía deben contribuir a lograr esa reducción de las emisiones y el objetivo ha de alcanzarse de la manera más eficaz posible en relación con los costes. Confirmó, además, que el principal instrumento europeo para alcanzar este objetivo es un régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (en adelante RCDE UE) reformado que funcione correctamente, más un instrumento para estabilizar el mercado. El objetivo para los sectores cubiertos por el RCDE UE quedó establecido en una reducción en 2030 del 43 % por debajo de los niveles de 2005.

El 12 de diciembre de 2015, bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se adoptó el Acuerdo de París, entrando en vigor con carácter general el 4 de noviembre de 2016. España firmó el citado acuerdo el 22 de abril de 2016 y lo ratificó el 23 de diciembre de 2016. Fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» el 2 de febrero de 2017 y entró en vigor el 11 de febrero de 2017. El Acuerdo de París tiene como objetivo principal mantener el aumento de la temperatura media del planeta muy por debajo de 2 °C por encima de los niveles preindustriales y perseverar en los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura a 1,5 °C por encima de dichos niveles. La Unión Europea envió contribución determinada de la Unión Europea y sus Estados miembros a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático el 6 de marzo de 2015.

En 2018 se aprobó la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814, que entró en vigor el 8 de abril de 2018.

Esta Directiva constituye el marco legislativo de la Unión Europea para el periodo de comercio 2021-2030 (fase IV) del RCDE UE y se configura como uno de los instrumentos principales de la Unión Europea para alcanzar sus objetivos de reducción de emisiones a 2030, en línea con los compromisos asumidos por el Consejo Europeo en 2014 y como parte de la contribución de la Unión Europea al Acuerdo de París. Para ello, la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, introduce una serie de medidas destinadas a reforzar el RCDE UE. Entre ellas, destacan el incremento del factor de reducción lineal –que pasa del 1,74 % en la fase III (periodo 2013-2020) al 2,2 % en la fase IV, a partir de 2021–, la subasta como método principal de asignación de derechos de emisión, la continuidad de la asignación gratuita con una mejora de las disposiciones sobre fugas de carbono, más enfocadas a los sectores en riesgo de fuga, así como la creación de diversos fondos destinados a financiar la transición hacia una economía baja en carbono. En la fase IV, el periodo de comercio 2021-2030 se divide, a efectos de asignación gratuita de derechos y en relación a las instalaciones fijas, en dos periodos de asignación, que abarcan respectivamente los años 2021-2025 y 2026-2030.

Junto con la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, la Unión Europea ha adoptado diversos actos delegados y de ejecución dirigidos a garantizar la eficacia y la robustez del RCDE UE en el periodo 2021-2030. Así, en lo referente al seguimiento y notificación de emisiones y a la acreditación y verificación, pilares claves en los que se sustenta el RCDE UE, han sido aprobados el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2066 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 601/2012 de la Comisión; y el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2067 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, relativo a la verificación de los datos y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Se han introducido cambios también en la regulación del Registro del Unión Europea, mediante el Reglamento (UE) 2018/208 de la Comisión, de 12 de febrero de 2018, que modifica el Reglamento (UE) n.º 389/2013 por el que se establece el Registro de la Unión.

En lo relativo al sector aéreo ha sido adoptado el Reglamento (UE) 2017/2392 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017, por el que se modifica la Directiva 2003/87/CE con objeto de mantener las limitaciones actuales del ámbito de aplicación para las actividades de la aviación y preparar la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021. Dicho reglamento prolonga la vigencia del alcance reducido del RCDE UE en la aviación hasta el año 2023.

Es igualmente reseñable la Decisión Delegada (UE) 2019/708 de la Comisión, de 15 de febrero de 2019, que completa la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo referente a la determinación de los sectores y subsectores que se consideran en riesgo de fuga de carbono para el periodo 2021-2030.

En cuanto a las normas sobre cómo debe efectuarse la asignación transitoria gratuita de derechos de emisión entre 2021 y 2030, ha sido adoptado el Reglamento delegado (UE) 2019/331 de la Comisión de 19 de diciembre de 2018 por el que se determinan las normas transitorias de la Unión Europea para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. También ha sido adoptado el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842 de la Comisión, de 31 de octubre de 2019, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo respecto de las disposiciones adicionales de ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión debido a modificaciones del nivel de actividad. Asimismo, se encuentran en fase de negociación en el ámbito de la Unión Europea las normas sobre la determinación de los parámetros de referencia para la asignación gratuita.

La necesidad de incorporar al ordenamiento jurídico español las novedades que afectan al RCDE UE en el nuevo periodo de comercio que comienza el 1 de enero de 2021 incluidas por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018; introducir los elementos conexos de las restantes normas adoptadas a nivel de la Unión Europea; dotar de la suficiente coherencia y efectividad al RCDE UE en España y alinearlo a la normativa de la Unión Europea, modificada en profundidad en los últimos dos años, justifican la modificación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo.

Tal como sucedió en modificaciones anteriores, existen determinadas cuestiones clave en la configuración de la fase IV del RCDE UE que no se recogen en esta ley, en la medida en que se trata de aspectos que son objeto de una gestión que debe realizarse a nivel de la Unión Europea y que, por lo tanto, bien no requieren transposición, bien se abordan mediante una remisión general a la normativa de la Unión Europea, sin menoscabar la necesidad de que la ley incluya una visión completa y coherente de la fase IV del RCDE UE.

La Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, señala que los Estados miembros pondrán en vigor a más tardar el 9 de octubre de 2019 las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar su cumplimiento.

De este plazo se exceptúa el artículo 1, punto 14, letra f), que modifica el artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87/CE, que debía estar en vigor a más tardar el 31 de diciembre de 2018 y que se introdujo en nuestro ordenamiento jurídico mediante la disposición final tercera del Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030.

Esta modificación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, viene acompañada de otros cambios normativos a nivel reglamentario que aseguran la correcta implementación del RCDE UE en la fase IV. Cabe destacar, entre las normas ya adoptadas, la aprobación del mencionado Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, así como el Real Decreto 317/2019, de 26 de abril, por el que se define la medida de mitigación equivalente a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión en el periodo 2021-2025 y se regulan determinados aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones de bajas emisiones del régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Asimismo, se encuentra en fase de tramitación el proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030 y que transpondrá el apartado 14 letras m) y n); y el apartado 17, en su último inciso, del artículo 1 de la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018.

Esta ley, que constituye por tanto una transposición parcial, consta de un artículo único, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

En la redacción del anteproyecto de ley se ha tenido en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con las competencias del Estado y de las comunidades autónomas en materia de cambio climático, y en particular la Sentencia 87/2019, de 20 de junio de 2019.

II

Las modificaciones introducidas en el capítulo I de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, incluyen la actualización del objeto de la norma conforme a lo establecido en la Directiva 2018/410, de 14 de marzo de 2018, y la inclusión de nuevas definiciones, entre las que destaca la de nuevo entrante respecto de cada uno de los dos periodos de asignación.

Asimismo, se introduce un artículo 2 bis para ahondar en las relaciones de cooperación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas en las materias sobre cambio climático, incluyendo las medidas equivalentes adoptadas para las pequeñas instalaciones excluidas del RCDE UE que se refieran en el informe del artículo 21 de la Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre de 2003. La regulación de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, órgano clave en la coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas para la aplicación del RCDE UE en España, se adecua mediante una formulación más flexible.

Finalmente, se añade un nuevo apartado en el artículo 3 bis relativo a las Mesas de Diálogo Social, garantizando la participación de las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales en el seguimiento del impacto de la normativa relacionada con la lucha contra el cambio climático y las políticas de transición ecológica en la competitividad, el empleo y la cohesión social y territorial.

III

El capítulo II, regula el régimen de las autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero con las que deben contar las instalaciones sometidas al ámbito de aplicación de la ley y cuyo otorgamiento corresponde al órgano competente que designe la comunidad autónoma en la que se ubique la instalación. Destaca la eliminación de la obligación por parte del órgano autonómico de revisar cada cinco años la autorización de emisión de gases de efecto invernadero.

IV

Por razones de sistemática y claridad expositiva, dado su carácter general, el capítulo III contiene la regulación de los derechos de emisión que hasta ahora se venía recogiendo en el capítulo V de la ley.

Como novedad, se precisa que los derechos de emisión expedidos a partir del 1 de enero de 2013 tendrán una validez indefinida. Los derechos de emisión y los derivados sobre los mismos tienen la consideración de instrumentos financieros conforme a la normativa nacional y de la Unión Europea que resulte de aplicación, entre otras, la Sección C del anexo I de la Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a los mercados de instrumentos financieros y por la que se modifican la Directiva 2002/92/CE y la Directiva 2011/61/UE.

A su vez, la duración de los periodos de comercio de derechos de emisión podrá comprender más de un periodo de asignación, en relación con la asignación gratuita. De este modo, la fase IV del RCDE UE se divide, para las instalaciones fijas, en dos periodos de asignación que abarcan respectivamente los años 2021-2025 y 2026-2030.

V

El capítulo IV, regula la asignación de derechos de emisión y se divide en dos secciones. En la sección primera, entre los principios generales, la subasta sigue consagrada como el método básico de asignación de conformidad con la normativa de la Unión Europea que determinará, entre otros, el porcentaje de derechos a subastar. Se designa a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente como el órgano encargado de la organización de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero y de velar por que estas se lleven a cabo conforme a la normativa de la Unión Europea y, en su caso, a su normativa de desarrollo. Se establece, entre otras novedades, que el titular de la citada secretaría de estado ejerza la función de subastador. Igualmente, se indica que, en caso de cese de la capacidad de generación de electricidad como consecuencia de la adopción de medidas nacionales adicionales, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente podrá proceder a la cancelación de una cantidad máxima de los derechos de emisión a subastar hasta alcanzar el promedio de las emisiones verificadas de la instalación de que se trate en los cinco años anteriores al cese de capacidad de la instalación afectada.

A continuación, en la sección segunda de este capítulo se actualizan las disposiciones relativas a la asignación gratuita transitoria que pueden recibir las instalaciones para la fase IV del RCDE UE. Se mantiene la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente, que será del 100 por cien de la cantidad determinada de acuerdo con las normas de la Unión Europea para los sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono. Se entiende por sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fugas de carbono aquellos en los que la aplicación del RCDE UE provocaría un aumento de las emisiones en terceros países que no han impuesto a su industria obligaciones comparables en materia de emisiones de carbono.

En cambio, para las instalaciones que no pertenezcan a sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fugas de carbono y sean susceptibles de recibir asignación gratuita, la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente será objeto de reducción. Así, en 2021 y hasta 2026 el porcentaje se reduce al 30 % de la cantidad determinada de acuerdo con las normas de la Unión Europea armonizadas. A partir de 2026, el porcentaje se irá reduciendo de forma anual en la misma cantidad con el fin de llegar en 2030 a una situación en la que no se asigne ningún derecho de emisión de forma gratuita, a excepción de la calefacción urbana, que mantendrá hasta el año 2030 el porcentaje del 30 por ciento de la cantidad determinada de acuerdo con las normas de la Unión Europea armonizadas.

A partir de 2021, al igual que sucedía en el periodo 2013-2020, no se asignarán derechos de emisión de forma gratuita a la generación de electricidad, a las instalaciones de captura, a las conducciones para el transporte ni a los emplazamientos de almacenamiento de dióxido de carbono.

Asimismo, al igual que en el periodo 2013-2020, una cantidad de derechos de emisión será reservada como asignación gratuita para los nuevos entrantes en la fase IV. Esta reserva es común y única para toda la Unión y se regirá por la normativa de la Unión Europea.

Destaca como principal novedad respecto del procedimiento para solicitar asignación gratuita de derechos de emisión que determinados aspectos, como son la determinación del plazo para la presentación de las solicitudes, su contenido, formato y la documentación a aportar, serán desarrollados reglamentariamente. En este sentido, en lo que afecta a las instalaciones, ha sido aprobado el Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, que ya ha adelantado algunas cuestiones para el periodo de asignación 2021-2025.

VI

Se dedica un nuevo capítulo V a la regulación de los ajustes y de la devolución de la asignación gratuita de derechos de emisión, que responde a la necesidad de incorporar en nuestro ordenamiento jurídico una de las novedades más relevantes introducidas por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018, así como a la necesidad de aportar mayor seguridad jurídica y agilidad a los procedimientos que se han venido desarrollando hasta la fecha y cuyo volumen se incrementará previsiblemente de forma muy notable en la fase IV del RCDE UE como consecuencia de las novedades introducidas. Así, se establece que la cantidad asignada gratuitamente a cada instalación deberá ser ajustada de acuerdo con el nivel de actividad de la instalación determinado sobre la base de un promedio móvil de dos años, cuando la variación de dicho nivel de actividad, sea al alza o a la baja, supere el quince por ciento en comparación con el nivel de actividad utilizado inicialmente para determinar la asignación gratuita en el periodo de asignación. Nótese que, de acuerdo con la regulación de la Unión Europea, el ajuste en la asignación se realiza empleando los datos a nivel de subinstalación facilitados en el informe de nivel de actividad verificado. En caso de que la diferencia entre el nivel de actividad de una subinstalación y su nivel histórico de actividad sea mayor que el quince por ciento, se ajustará la asignación de la instalación. Se consagra también la obligación de devolver los derechos gratuitos expedidos en exceso. Tanto los aspectos relativos a los ajustes, como las circunstancias que motiven la devolución, así como el procedimiento que la regule, son objeto de desarrollo reglamentario, atendiendo a lo que determina la normativa de la Unión Europea.

VII