Orden APA/1200/2020, de 16 de diciembre, por la que se establecen medidas de mitigación y mejora del conocimiento científico para reducir las capturas accidentales de cetáceos durante las actividades pesqueras

El mar es un medio enormemente complejo en el que conviven seres vivos de muy diferentes características biológicas. A su vez, en él se desarrollan diversas actividades humanas de diferente naturaleza y en constante evolución. Por tanto, es necesario mantener un equilibrio en el medio marino que se ve afectado también por condiciones meteorológicas y climáticas variables, entre otras.

La pesca es una actividad económica emblemática que se desarrolla de manera tradicional en España como país eminentemente marítimo, que se caracteriza por sus miles de kilómetros de costa. Así, tiene una importancia social fundamental en muchas comunidades costeras en nuestro país, altamente dependientes de la pesca, donde el sector pesquero, sus puertos y lonjas son el motor esencial de su economía. Entre ellas, se encuentra el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste, desde la desembocadura del Bidasoa hasta la desembocadura del Miño, pero también las cercanas aguas de la Unión Europea no españolas del golfo de Vizcaya donde también hay buques pesqueros españoles que desarrollan su actividad pesquera.

El Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la Política Pesquera Común y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1954/2003 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 2371/2002 y (CE) n.º 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo, establece que la Política Pesquera Común tiene entre sus objetivos el deber de garantizar que las actividades de la pesca sean sostenibles ambientalmente a largo plazo y se gestionen de forma coherente para generar beneficios económicos, sociales y de empleo, y contribuir a la disponibilidad de productos alimenticios. Por otro lado, se establece que dicha política aplicará a la gestión de la pesca un enfoque ecosistémico a fin de garantizar que las actividades pesqueras tengan un impacto negativo mínimo en el ecosistema marino y que contribuirá a la recogida de los datos científicos.

El Reglamento (UE) 2017/1004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, relativo al establecimiento de un marco de la Unión para la recopilación, gestión y uso de los datos del sector pesquero y el apoyo al asesoramiento científico en relación con la política pesquera común y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 199/2008 del Consejo, establece en su artículo 5.2.b) que los planes plurianuales de la Unión respecto a la recopilación de datos incluirán aquellos para evaluar el impacto de las actividades pesqueras de la Unión sobre el ecosistema marino en aguas de la Unión y fuera de ellas, incluidos datos relativos a las capturas accesorias de especies acompañantes, en particular de especies protegidas por el Derecho de la Unión o internacional.

La Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, establece en su artículo 10 sobre las artes de pesca que el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación podrá establecer las características técnicas y condiciones de empleo de las artes de pesca autorizadas para las distintas modalidades de pesca, así como cualquier circunstancia que aconseje el estado de los recursos. Además, en su artículo 33 regula el diario de pesca, un registro que los capitanes de los buques pesqueros llevarán a bordo con el fin de reflejar en el mismo los detalles de la actividad pesquera realizada en los términos que reglamentariamente se establezcan. En este sentido, cuando se esté obligado por la normativa comunitaria, registrarán por medios electrónicos dicha información relativa a las actividades de pesca y la transmitirán al menos una vez al día, también por medios electrónicos, a la autoridad competente incluso aunque no se haya efectuado capturas.

El Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 2019/2006 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo y los Reglamentos (UE) n.º 1380/2013, (UE) 2016/1139, (UE) 2018/973, (UE) 2019/472 y (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 894/97, (CE) n.º 850/98, (CE) n.º 2549/2000, (CE) n.º 254/2002, (CE) n.º 812/2004 y (CE) n.º 2187/2005 del Consejo, establece en su anexo XIII medidas de mitigación para reducir las capturas accidentales de especies sensibles.

En dicho anexo se señala que a fin de supervisar y reducir las capturas accidentales de especies sensibles se aplicarán las medidas establecidas en la parte A en el caso de cetáceos y que los Estados miembros tomarán las disposiciones necesarias para recopilar datos científicos sobre las capturas incidentales de especies sensibles y evaluarán la eficacia de las medidas de mitigación establecidas con arreglo a lo dispuesto en dicho anexo.

En cuanto a las medidas, en concreto, respecto a los cetáceos, se señala la obligación para los buques con una eslora total igual o superior a 12 metros de determinadas pesquerías del uso de dispositivos acústicos de disuasión de cetáceos, la obligación para los Estados miembros de adoptar medidas para evaluar su uso y de llevar a cabo la supervisión de las capturas accesorias de cetáceos de los buques de más de 15 metros de eslora de determinadas pesquerías.

La Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, establece la obligación de proteger a los cetáceos limitando cualquier forma de captura o sacrificio deliberado al tiempo que obliga a realizar una vigilancia de su estado de conservación.

Por su parte, la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino, indica que los Estados miembros deben elaborar programas de seguimiento y de medidas que garanticen que se mantiene o alcanza el buen estado medioambiental marino, lo que incluye minimizar los impactos en las especies y los hábitats.

En el ámbito nacional, hay que señalar que la legislación básica española en materia de protección y conservación de la biodiversidad, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, confiere a las especies de cetáceos la máxima categoría de protección a través de su inclusión en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y en el Catálogo Español de Especies Amenazadas y prohíbe expresamente darles muerte, capturarlos, perseguirlos o molestarlos intencionadamente. Además, su artículo 57.2 señala que la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán un sistema de control de capturas o muertes accidentales y, a partir de la información recogida en el mismo, adoptarán las medidas necesarias para que éstas no tengan repercusiones negativas importantes en las especies incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, y se minimicen en el futuro.

Por su parte, la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino, ha venido a incorporar la Directiva marco a nuestro ordenamiento jurídico, rigiendo la adopción de las medidas necesarias para lograr o mantener el buen estado ambiental del medio marino, a través de su planificación, conservación, protección y mejora. Además, es necesario mencionar también la Estrategia Marina relativa al Grupo de Mamíferos Marinos, elaborada en el año 2012, que configura las capturas accidentales en las artes de pesca como una de las principales presiones derivadas de actividades antropogénicas que los cetáceos soportan, aunque no la única.

Existen referencias y documentos técnicos, elaborados por las Redes de Varamiento, que han indicado históricamente la existencia de capturas accidentales en relación con el desarrollo de las actividades pesqueras. Además, desde hace algunos años, se viene señalando por diferentes organizaciones no gubernamentales la detección de un incremento de los varamientos de cetáceos, concretamente de delfín común (Delphinus delphis) en las costas del golfo de Vizcaya, principalmente en las costas francesas y en los meses de invierno, y se ha urgido a la Comisión Europea a tomar medidas de emergencia para mitigar las capturas accidentales en la zona. Por este motivo, la Comisión Europea ha planteado a los Estados miembros la necesidad de adoptar medidas al respecto. Ello se ha llevado a cabo a través del trabajo que desarrollan los grupos regionales, fundamentalmente el de las aguas suroccidentales, para elaborar recomendaciones por parte de los Estados miembros que en ellos participan, en este caso principalmente Francia, España y Portugal, que puedan ser adoptadas en forma de actos delegados por parte de la Comisión Europea para su cumplimiento.

La Comisión Europea ha instado también a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias, teniendo en cuenta el contexto de la conservación de los cetáceos como especies protegidas bajo la legislación ambiental europea y la Directiva Marco de Estrategias Marinas, además de la propia Política Pesquera Común. Para ello, recientemente ha llevado a cabo una solicitud especial al Consejo Internacional para la Exploración del Mar (más conocido como ICES por sus siglas inglesas) sobre medidas de emergencia para prevenir capturas accidentales de delfín común en el golfo de Vizcaya. La recomendación del ICES, publicada el 26 de mayo de 2020, señala que hay un enorme grado de incertidumbre sobre los niveles de abundancia de la población de delfines o su distribución, con un status desconocido, indicando que es necesario incrementar su seguimiento y adoptar medidas a largo plazo como único enfoque efectivo. El ICES recomienda una combinación de ellas, desde las más drásticas y extremas, como el cierre de las pesquerías durante un periodo determinado del año concurrente con la época de mayor detección de los varamientos en los últimos años, a otras que, al menos en algunas artes de pesca, parecen haber demostrado su efectividad, como el uso de los dispositivos acústicos de disuasión de cetáceos.

A la vista de la situación expuesta, se hace necesario elaborar una estrategia en el ámbito nacional para adoptar medidas que permitan mejorar el conocimiento de las poblaciones de delfín común, y en general de cetáceos, en las aguas españolas del Cantábrico y Noroeste y, a la vez, tener un enfoque precautorio, pero proporcionado y a largo plazo, respecto a las capturas accidentales e inevitables que pueden tener lugar en el marco de las actividades pesqueras que realiza la flota pesquera española, incluyendo también el golfo de Vizcaya. En este sentido, hay que tener en cuenta los diferentes artes de pesca, sus características técnicas y la información disponible respecto a las capturas accidentales de cetáceos.

Por tanto, la presente orden viene a responder, dentro de la estrategia señalada, a la necesidad de adoptar medidas en relación a las actividades pesqueras. Para ello, dentro del ámbito de aplicación indicado, para la flota pesquera española que faena en las aguas del caladero nacional del Cantábrico y Noroeste y en las aguas de la Unión Europea no españolas del Golfo de Vizcaya, es necesario establecer, en primer lugar, un programa específico de observadores científicos a bordo de los buques pesqueros, teniendo en cuenta las diferentes características de los artes de pesca, su probabilidad de llevar a cabo capturas accidentales de cetáceos y la información previa disponible, para mejorar la recopilación de datos. Además, se promueve la realización de experiencias piloto con medios modernos para la monitorización de las actividades pesqueras.

En segundo lugar, en relación con determinados artes de pesca, se considera adecuado establecer de forma inmediata medidas de protección y conservación como la implantación de los dispositivos acústicos de disuasión de cetáceos, de modo que también sirva para recopilar mayor información respecto a su eficacia. Adicionalmente, con base en la información que se recopile con el programa específico de observadores que se implanta, podrá extenderse la obligatoriedad de la implantación de los dispositivos acústicos de disuasión a otros segmentos de flota, o también el uso de dispositivos de exclusión de cetáceos.

También se establecen obligaciones para las tripulaciones a bordo de los buques pesqueros en el caso de que sucedan capturas accidentales, con el fin de procurar la mayor supervivencia posible de los cetáceos capturados o de iniciar la investigación científica correspondiente de los que no sobrevivan. Además, se considera adecuado promover en los artes de pesca cuya actividad pesquera se basa en el desplazamiento del arte en el caladero la aplicación de una regla de movimiento en el caso de que se lleve a cabo un número significativo de capturas accidentales de cetáceos, con fines precautorios y para comprobar la eficacia y pertinencia de esta medida a largo plazo.

Finalmente, es necesario establecer la obligatoriedad de registrar adecuadamente en el diario de pesca toda captura accidental de cualquier especie de cetáceo, con los medios actualmente disponibles, y prever mejoras técnicas para mejorar la recogida y el procesamiento de esta información.

En la tramitación de esta orden se ha recabado informe del Instituto Español de Oceanografía. Asimismo, se ha efectuado el trámite de consulta a las comunidades autónomas con litoral en el Cantábrico y Noroeste y al sector pesquero afectado.

Esta norma se adecua a los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, se garantizan los principios de necesidad y eficacia puesto que la norma resulta el instrumento más indicado para los intereses que se persiguen, siendo el principal la reducción de capturas accidentales de cetáceos en las pesquerías de arrastre en las áreas de pesca delimitadas en esta norma; el principio de proporcionalidad ya que contiene la regulación imprescindible para atender a las necesidades que se pretenden cubrir; y el principio de seguridad jurídica ya que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, asegurando su correcta incardinación y coherencia con el resto de la regulación existente en la materia, lo que a su vez permite cumplir con las obligaciones adquiridas por el Reino de España «ad extra». Por lo demás, la norma respeta los principios de eficiencia, en tanto que asegura la máxima eficacia de sus postulados con los menores costes posibles inherentes a su aplicación, y de transparencia al haberse garantizado una amplia participación en su elaboración.

La presente orden se dicta en virtud del artículo 10 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo,

En su virtud, con la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

Artículo 1. Objeto.

El objeto de la presente orden es establecer medidas de mitigación y mejora del conocimiento científico para reducir las capturas accidentales de cetáceos durante las actividades pesqueras.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Las medidas contenidas en esta orden serán de aplicación a los buques de pabellón español autorizados a ejercer la pesca en las aguas exteriores del caladero nacional del Cantábrico y Noroeste, y a los autorizados en las aguas de la Unión Europea no españolas del golfo de Vizcaya de la zona 8 del CIEM.

Artículo 3. Recopilación de datos.

Artículo 4. Medidas de reducción de capturas accesorias.