LegalizeLey 8/2019, de 13 de diciembre, de Participación de Castilla-La Mancha
Las Cortes de Castilla-La Mancha han aprobado y yo, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
El advenimiento de las democracias modernas supuso un nuevo marco general de derechos y libertades para la ciudadanía. Nuestra primera Constitución, la de Cádiz de 1812, reconocía que la soberanía residía en el pueblo y que de él emanaban todos los poderes. Sin embargo, no será hasta la llegada de la Constitución de 1869 cuando pueda hablarse con propiedad de la institucionalización de derechos tales como la libre asociación, el derecho de reunión y el de petición. El desarrollo de los sistemas democráticos ha hecho que, de entre los pilares básicos de los derechos constitucionales y democráticos, el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos como garantía para alcanzar el bien común, haya sido de los que más se han expandido.
En nuestra historia reciente cabe señalar el importante papel que una ciudadanía activa y participativa ha desempeñado en la consolidación de nuestro actual sistema democrático. Una ciudadanía que, expresándose a través de asociaciones con diverso objeto y junto a organizaciones sindicales, políticas y estudiantiles, trabajó intensamente en favor del cambio político y de las libertades públicas propias de nuestro actual Estado social y democrático de Derecho, basado en el pluralismo y la participación política, social, económica y cultural.
Participación y democracia son, por tanto, dos realidades que no pueden concebirse aisladamente. Una sociedad será tanto más democrática cuando, además de garantizar un conjunto inalienable de derechos, posibilite y promueva para la ciudadanía una participación mayor y de más calidad.
En el contexto actual la profundización democrática se ha convertido en uno de los principales retos a nivel internacional, puesto de manifiesto por diferentes instancias de gobierno y por la propia sociedad civil. El impulso de formas directas de participación ciudadana que complementen las instituciones representativas se ha convertido en una demanda social de primera magnitud.
Se torna perentorio, en consecuencia, ensanchar los cauces participativos y las formas directas de participación de las que dispone, a día de hoy, la sociedad castellano-manchega, recogiendo la demanda expresada por la ciudadanía, avalada a su vez por las más relevantes instituciones y foros nacionales e internacionales, y que encuentra su asiento y plena justificación en nuestros textos jurídicos fundamentales.
II
El derecho a la participación, entendido como el derecho de toda persona a intervenir, por sí o por medio de sus representantes, en el gobierno de su país aparece proclamado en diversos instrumentos internacionales, tanto de ámbito general como sectorial. Por su parte, el artículo 10.3 del Tratado de la Unión Europea, redactado por el Tratado de Lisboa, proclama el derecho de todo ciudadano a participar en la vida democrática de la Unión y a que las decisiones se tomen de la forma más abierta y próxima a los mismos, encomendando en el artículo 11.2 a sus instituciones mantener un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil.
Hay que recordar, además, que entre los principios recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, su artículo 41 reconoce el «Derecho a una buena Administración», en el que se encomienda a las instituciones a tratar los asuntos ciudadanos imparcial y equitativamente, a escuchar a todas las personas, garantizándoles el acceso a los expedientes que les afecten y a motivar siempre sus decisiones. Es asimismo destacable la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 6 de diciembre de 2001, sobre la participación ciudadana en la vida pública local.
La Constitución española alude a la participación en diversos preceptos. En su artículo 9.2 consagra expresamente el deber de los poderes públicos de fomentarla en todos los ámbitos de la vida política, económica, cultural y social; en el artículo 105 remite a la ley para regular la audiencia de la ciudadanía en el procedimiento de elaboración de las disposiciones que les afecten, así como el acceso a los archivos y registros administrativos, presupuesto este último para materializar una participación con la información imprescindible para ejercerla; y, en fin, también se encomienda a la ley, en el artículo 129.1, establecer las formas de participación de los interesados en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida o al bienestar social.
En las Comunidades Autónomas se han ido aprobando diversas leyes sobre participación, al tiempo que se han materializado iniciativas conjuntas para la consolidación de aquélla, como la denominada «Carta de Zaragoza para la Promoción de la Participación Ciudadana en el ámbito autonómico», en la que los entes firmantes –entre ellos, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha– deciden constituir una «Red Autonómica de Participación Ciudadana» como espacio de encuentro para compartir experiencias, impulsar un aprendizaje mutuo, e informar públicamente sobre las medidas adoptadas.
La presente ley se fundamenta en el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, que obliga a los poderes públicos regionales a facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social de la región, así como en el artículo 31.1. 1.ª del mismo, que atribuye competencia exclusiva a la Junta de Comunidades sobre la «Organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno».
III
La presente ley tiene como objeto profundizar en la competencia autonómica de promoción de la participación ciudadana y se estructura en un título preliminar y 4 títulos, con un total de 37 artículos, a los que se incorporan 7 disposiciones adicionales y 2 disposiciones finales.
El título preliminar fija el objeto de la norma, identificándolo con el de propiciar el debate y la deliberación entre la ciudadanía y las instituciones públicas, para recoger la opinión de aquella respecto de una actuación pública concreta, así como la participación institucional, la regulación de los aspectos orgánicos al servicio de la participación, y por último, el impulso y fomento del ejercicio del derecho. Se delimitan también en este título los fines y principios en que se sustenta esta actuación administrativa.
El título primero se divide en cuatro capítulos.
El capítulo primero sobre disposiciones comunes delimita los sujetos con derecho a la participación ciudadana, distinguiendo entre una titularidad general que corresponde a ciudadanos y ciudadanas de Castilla-La Mancha, al menos con 16 años de edad, entidades privadas sin ánimo de lucro válidamente constituidas que tengan como objeto la tutela y defensa de intereses colectivos en el territorio de Castilla-La Mancha y, en fin, las agrupaciones de los sujetos anteriores sin personalidad jurídica, con independencia de su denominación. Además, el específico derecho a la participación institucional se circunscribe a las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales que cumplan los criterios de mayor representatividad. Respecto de todos ellos, la ley establece tanto las facultades de que gozan para el ejercicio del derecho a la participación, como las obligaciones que se imponen a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y a sus organismos autónomos.
Además, en este mismo capítulo se definen los mecanismos de participación ciudadana, distinguiéndose entre procedimientos e instrumentos, se enumeran los ámbitos materiales en que se va a poder ejercer la participación y, por último, se establecen unos límites inexcusables a todos los mecanismos de participación previstos en el título primero. Entre ellos debemos destacar el de no menoscabar la capacidad y la responsabilidad de la Administración en la adopción de las decisiones correspondientes a su ámbito de competencias, o el de no vinculación de las peticiones y resultados para la Administración, sin perjuicio del deber de motivación de ésta. Es muy importante, además, asegurar que los procedimientos e instrumentos de participación a instancia ciudadana se llevarán a cabo sin perjuicio de aquellos otros expresamente previstos en las normas generales y sectoriales que regulen otras formas de participación.
El capítulo segundo, dedicado a los instrumentos de participación, crea en su sección primera el «Portal de Participación Ciudadana de Castilla-La Mancha» como recurso tecnológico institucional gestionado por el órgano competente en materia de participación para informar a la ciudadanía de las políticas públicas y concederle la posibilidad de intervenir activamente en las mismas. Y en su sección segunda, enumera el resto instrumentos al servicio de la participación ciudadana, que deben ponerse en marcha a través de resolución.
El capítulo tercero desarrolla los procedimientos de participación ciudadana, que pueden recaer sobre el proceso de diseño, planificación, seguimiento y evaluación de políticas y servicios públicos, sobre la elaboración de disposiciones generales y canales de participación. Respecto de todos ellos, la presente ley se limita a establecer las peculiaridades más relevantes de inicio, fases de tramitación y terminación, remitiendo al reglamento su posterior desarrollo.
En fin, el capítulo cuarto se encarga de regular los procedimientos de participación ciudadana a instancias de la Administración, que a diferencia de los del capítulo anterior, obligan a su desarrollo y puesta en marcha por aquélla. Estos se articulan en torno al denominado «Plan anual de participación ciudadana», documento estratégico que contendrá los proyectos normativos, planes o programas derivados de las políticas públicas que han de ser objeto de los instrumentos o procedimientos de participación previstos en la presente ley.
El título segundo se dedica a la denominada «Participación institucional», en la que se recoge, sin embargo, un concepto limitado de ésta, cuyos titulares son exclusivamente las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas, a quienes se encomienda particularmente el proceso de negociación y concertación en materias económicas y sociales con la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. A tal efecto se crea el «Consejo de Diálogo Social de Castilla-La Mancha» como órgano colegiado de participación, adscrito a la consejería competente en materia de empleo.
El título tercero sobre «Impulso y fomento de la participación» prevé, entre otros, programas de formación y divulgación en materia participativa, cuyos destinatarios podrían ser no solo los empleados públicos (a través de los correspondientes programas formativos aprobados por la Escuela de Administración Regional), sino también los responsables políticos y, por supuesto, la ciudadanía en general o a través de sus asociaciones. Se articulan asimismo la colaboración con otras administraciones y entidades públicas o privadas, preferentemente con las de ámbito local, así como las medidas para el fomento del asociacionismo participativo y el de las actividades de las entidades ciudadanas que promuevan la participación, o de las entidades locales de Castilla-La Mancha con idéntico fin.
El título cuarto, sobre organización administrativa, regula los órganos y unidades administrativas con competencias en materia de participación ciudadana en el ámbito de la Administración Regional, compuesto por las unidades de participación de configuración obligatoria en las consejerías y de creación facultativa en los organismos autónomos de la Administración Regional; la consejería u órgano competente en materia de participación, el órgano gestor, al que se le atribuirían las competencias concretas en dicha materia y la Comisión Interdepartamental de Participación Ciudadana que integra a los responsables políticos de la participación en el seno de la Administración regional.
Las disposiciones adicionales se encargan de determinar los plazos impuestos para realizar las adaptaciones orgánicas previstas en la presente ley, para la aprobación del primer programa anual de participación ciudadana, la puesta en marcha del programa de formación específico de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y la creación de un inventario de órganos sectoriales de participación.
Por último, las disposiciones finales autorizan al Consejo de Gobierno a dictar las disposiciones de desarrollo de la ley y determinan la entrada en vigor de la misma a los seis meses siguientes de su publicación en el «Diario Oficial de Castilla-La Mancha».
TÍTULO PRELIMINAR
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto.
Esta ley tiene como objeto:
La regulación del derecho de participación ciudadana, a través de distintos procedimientos e instrumentos, que se ejercerá directamente o a través de las entidades en las que se integre la ciudadanía, propiciando el diálogo permanente, el debate y la deliberación con las instituciones públicas, para recoger la opinión de aquella en las decisiones derivadas de las funciones de gobierno y administración de los asuntos públicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
El régimen general de la participación y colaboración institucional de las organizaciones empresariales y sindicales, en los términos previstos en el título II de la presente ley.
La regulación de los órganos de participación ciudadana e institucional a que se refiere la presente ley.
El impulso y fomento del ejercicio del derecho de participación y de la cultura participativa universal e inclusiva, a través de programas de formación y divulgación, de medidas para el apoyo del asociacionismo participativo y de las actividades de las entidades ciudadanas que lo promuevan, fomentando especialmente la participación proactiva de la mujer, así como la colaboración con otras administraciones y entidades públicas o privadas, preferentemente con las de ámbito local.
Artículo 2. Ámbito de aplicación.
Las disposiciones contenidas en esta ley serán de aplicación a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y sus organismos autónomos.
Para las entidades que integran la Administración local de Castilla-La Mancha, incluidos sus órganos de gobierno y entidades vinculadas o dependientes, se estará a lo previsto en la legislación vigente de régimen local. Tales entidades, en el ejercicio de su autonomía local, podrán incorporar los principios y previsiones de la presente ley en sus ordenanzas y reglamentos de organización, funcionamiento y participación ciudadana.
Artículo 3. Fines.
La presente Ley pretende la consecución de los siguientes fines:
Garantizar el derecho de la ciudadanía a participar activamente en los asuntos públicos en condiciones de igualdad, información y responsabilidad, conjugando la democracia representativa con la participación ciudadana.
Promover y desarrollar instrumentos y procedimientos que fomenten la participación ciudadana e institucional, en las políticas públicas con carácter previo a la toma de decisiones y en el seguimiento y evaluación de los servicios públicos.
Crear las condiciones que sean necesarias para facilitar y garantizar la participación ciudadana e institucional en los proyectos normativos, planes o programas que impulse la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y sus organismos autónomos.
Impulsar procedimientos e instrumentos de participación accesibles y adaptados a la diversidad y pluralidad de la ciudadanía y de sus organizaciones y colectivos, de manera que faciliten el diálogo permanente con la Administración y procuren la participación de aquella en condiciones de igualdad y acceso universal, mediante herramientas tecnológicas y de comunicación que permitan interactuar y propiciar dicho diálogo.
Desarrollar instrumentos y procedimientos de participación atendiendo a la naturaleza de las políticas públicas.
Estimular y poner en marcha fórmulas de colaboración entre la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y la ciudadanía, así como con sus organizaciones y colectivos.
Contribuir a hacer efectiva la igualdad de género en la participación ciudadana, que asegure el principio de igualdad real de derechos de la mujer y el hombre, garantizando, en lo posible, una representación paritaria en los órganos de participación ciudadana.
Fomentar una cultura de participación responsable, inclusiva y solidaria con especial atención a la población infantil y juvenil, impulsando la formación y divulgación de la participación en dicho ámbito.
Fomentar y fortalecer el tejido asociativo en Castilla-La Mancha, apoyando y promocionando su funcionamiento abierto, libre y democrático.
Remover los obstáculos que impidan o dificulten la participación en los asuntos públicos, con atención prioritaria a los sectores de población con mayores desigualdades materiales, como personas mayores, especialmente mujeres, o personas con capacidades diferentes, y más vulnerables, como víctimas de racismo y xenofobia, violencia de género, acoso o discriminación por orientación sexual, identidad y expresión de género, discapacidad, cultura, religión u origen, así como cualquier otra persona o colectivo en riesgo de exclusión social.
Artículo 4. Principios básicos.
En la interpretación y aplicación del derecho de participación previsto en esta ley se tendrán en cuenta los siguientes principios básicos:
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