Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda

Incluye la corrección de erratas publicada en el DOGC núm. 8047, de 22 de enero de 2020. Ref. BOE-A-2020-2841

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

El artículo 67.6.a) del Estatuto prevé que los Decreto-ley son promulgados, en nombre del Rey, por el Presidente o Presidenta de la Generalidad.

De acuerdo con lo anterior, promulgo el siguiente Decreto-ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Generalidad de Cataluña, haciendo uso de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 137.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de vivienda, aprobó la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda. Esta Ley constituye el eje vertebrador de las políticas públicas en materia de vivienda que, en algunos aspectos concretos, ha sido complementada posteriormente por otras normas con rango de ley y desplegado reglamentariamente.

La actividad legislativa y reglamentaria posterior a la Ley del derecho a la vivienda se ha orientado a poner en marcha instrumentos ya previstos en esta Ley y a regular nuevas herramientas jurídicas para dar respuesta adecuada a los nuevos requerimientos derivados de los cambios producidos en materia de acceso a la vivienda, provocados fundamentalmente por el impacto de la crisis económica iniciada poco después de su entrada en vigor. Por eso, la actividad normativa mencionada se ha centrado de manera muy especial en la atención a las personas en situación de riesgo de exclusión residencial y de emergencia social en esta materia.

A pesar de las medidas legales adoptadas, el acceso a una vivienda digna y adecuada para una parte significativa de la población sigue siendo extremadamente dificultosa. Se constata que la mejora de los datos macroeconómicos no se ha trasladado a la situación económica de esta población, ni se avista que se acabe trasladando por sí misma a corto plazo. A esta incertidumbre se añade la de la misma evolución de la coyuntura económica. En este momento, en que todavía se sufren los efectos de la crisis económica pasada, ni siquiera se puede descartar la temida recaída que agrave todavía más la situación en materia de acceso a la vivienda.

Los instrumentos ordinarios que ofrece la legislación en materia de vivienda y también de urbanismo se muestran insuficientes para resolver la situación extrema que se sufre actualmente en este ámbito. Estos instrumentos se tienen que reforzar, redefinir o ampliar de forma urgente con el fin de encararla con varios elementos que permitan, en conjunto, incrementar de manera efectiva la oferta general de viviendas a precios moderados y, en especial, de viviendas de protección pública en régimen de alquiler, así como facilitar el acceso a estas a la población con recursos económicos insuficientes.

Las previsiones de este Decreto-ley emanan, al mismo tiempo, de diferentes mandatos del Parlamento de Cataluña, como la Moción 4/XII sobre políticas de vivienda, aprobada por el Pleno del Parlamento en sesión de 5 de julio de 2018, la Resolución 92/XII sobre la priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia, aprobada por el Pleno del Parlamento en la sesión de 11 de octubre de 2018, la Moción 13/XII sobre la pobreza infantil, aprobada por el Pleno del Parlamento en la sesión del pasado 25 de octubre de 2018, o la Resolución 133/XII sobre la ocupación de viviendas, aprobada por la Comisión de Territorio del Parlamento de Cataluña en la sesión de 31 de octubre de 2018.

La urgencia de las medidas a que hace referencia este Decreto-ley resulta del análisis del contexto sobre el cual actúa, fundamentalmente sobre la vivienda de protección pública y sobre la vivienda en régimen de alquiler.

En este sentido, se constata el nivel bajo en la promoción de vivienda protegida existente desde el año 2007, tanto con respecto a los promotores públicos como a los promotores privados, paralelamente con lo que sucede con la promoción de vivienda libre. Desde el 2014, se observa que la promoción pública y privada se está recuperando, sin embargo, situada en los niveles más bajos desde el año 1992.

La urgencia de las medidas previstas en la norma se pone de manifiesto si se compara el nivel bajo de promoción de vivienda protegida con su demanda elevada, reflejada en el Registro de Solicitantes de Vivienda con Protección Oficial (RSHPO), de la Generalidad y de Barcelona, las inscripciones en la cual experimentan un incremento constante de solicitantes. En menos de cinco años, los solicitantes se han incrementado en 100.000 personas, y se han sobrepasado los 189.000 inscritos en el mes de septiembre de 2019 con respecto a los RSHPO de Cataluña.

Al mismo tiempo, la necesidad de establecer medidas urgentes que fomenten la promoción de vivienda protegida también se pone de manifiesto al detectarse una disminución de las posibilidades que las Administraciones públicas tienen para ampliar el parque público de viviendas, más allá de la promoción pública de viviendas de protección pública. Por ejemplo, a través del ejercicio del derecho de tanteo y retracto previsto en el Decreto-ley 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria. Esta disminución de las posibilidades de ejercicio del derecho de tanteo y retracto a corto plazo, tal como está planteado actualmente en el Decreto-ley 1/2015, resulta del análisis de los datos del Registro de viviendas vacías y ocupadas sin título habilitante, ya que, en tan sólo cuatro años, ha pasado de casi 50.000 viviendas registradas a 23.000 el mes de febrero de 2019. Esta reducción significativa ha sido consecuencia de las políticas de movilización hacia el alquiler social de este tipo de inmuebles y, sobre todo, de las dinámicas de incorporación de estas viviendas al mercado libre de compraventa y alquiler. Aunque esta tendencia, aisladamente considerada, es un dato positivo, no lo es tanto cuando resulta que muchas de estas viviendas son ocupadas por personas que no tienen el título habilitante y, por lo tanto, que pueden ser desahuciadas sin tener una alternativa residencial.

Aunque el parque de vivienda destinado a políticas sociales de que dispone la Administración de la Generalidad de Cataluña se ha incrementado los últimos años, si se adiciona el parque correspondiente que gestionan los municipios, se observa que el conjunto se sitúa en torno al 2 por ciento del parque de vivienda existente en Cataluña y, por lo tanto, lejos de la media de los principales países de la Unión Europea. Lo cual pone de relieve el déficit acumulado de vivienda con precio asequible de que se dispone, que justifica la necesidad de adoptar medidas de choque inmediatas para hacerles frente que no admiten demora.

Con respecto al comportamiento general del mercado de la vivienda por efecto de la crisis económica, se constata la caída repentina que sufrió el crédito hipotecario y, consecuentemente, el acceso a la vivienda en régimen de propiedad. Sin perjuicio que el saneamiento del sector financiero permita recuperar la concesión prudente de créditos hipotecarios para la compra de viviendas, claro está que el acceso a la vivienda en régimen de alquiler, o cualquier otra forma de cesión del uso equivalente, adquiere más relevancia en una situación desfavorable, caracterizada por los precios de alquiler elevados y crecientes. En este sentido, se aprecia la necesidad de llevar a cabo medidas inmediatas para moderar estos precios a través del aumento general de la oferta de este tipo de vivienda y, en particular, en el ámbito de la vivienda de protección pública.

En definitiva, la situación descrita plantea una serie de retos de enorme complejidad, que el Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona ha destacado en sus informes anuales y que corroboran los indicadores estadísticos sobre la vivienda pública, los precios de alquiler, o la promoción de vivienda protegida, elaborados por los servicios de estudios de la Administración de la Generalidad y otras instituciones y organismos académicos y económicos de prestigio, así como los estudios y los trabajos de elaboración del plan territorial sectorial de vivienda, en tramitación en este momento.

Este plan territorial tiene que ser la hoja de ruta que inspire las políticas de vivienda que se pongan en marcha los próximos quince años en Cataluña, con la finalidad de garantizar el derecho a la vivienda a las nuevas generaciones de jóvenes y a los nuevos hogares que se formen. Por eso, propone establecer las bases para conseguir tres objetivos ambiciosos: incrementar hasta el 15 por ciento el parque de vivienda social en 152 municipios de fuerte demanda residencial, donde vive cerca del 80 por ciento de la población catalana; ayudar a las personas y las familias potencialmente excluidas del mercado de la vivienda a acceder a esta en unas condiciones asumibles; y que el 5 por ciento de las viviendas principales de todo el país sean destinadas a alquiler social, para acercar Cataluña a las medias de países europeos equivalentes en población y potencial económico.

Este Decreto-ley afronta los retos inmediatos, que no admiten demora, vista la gravedad de la situación descrita. Lo hace mediante medidas de refuerzo urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, fundamentalmente, mediante el incremento del parque de vivienda protegida y de la oferta general de las viviendas en régimen de alquiler.

II

El Decreto-ley se estructura en quince artículos repartidos en dos capítulos, seis disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

El capítulo 1 se divide en cuatro secciones y engloba los artículos 1 a 9. Hace referencia a una serie de medidas en materia de vivienda que requieren la modificación de algunas disposiciones de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, del Decreto-ley 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria, de la Ley 24/2015, del 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, y de la Ley 13/1996, de 29 de julio, del Registro y el depósito de fianzas de los contratos de alquiler de fincas urbanas y de modificación de la Ley 24/1991, de la vivienda.

Con las medidas urgentes de este capítulo, se enfatiza la directriz para el planeamiento urbanístico relativa a la calificación en el medio urbano de suelo adecuado y suficiente para el uso de vivienda destinada a domicilio habitual de la población, se refuerzan las herramientas destinadas a la disminución de las viviendas vacías, a la gestión de las situaciones de emergencia social, a la calificación de viviendas con protección oficial y a la moderación de los precios del alquiler de las viviendas libres.

En la sección 1, relativa a las medidas ante la desocupación permanente de viviendas, se regula esta situación constitutiva de un incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda. En este sentido, se ajustan las definiciones de vivienda vacía y las relativas a los incumplimientos referidos a la desocupación y a la falta de destino de las viviendas en residencia habitual y permanente de las personas usuarias. Estos incumplimientos se consideran al mismo tiempo un incumplimiento del deber de propiedad de las edificaciones de dedicarlas a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística a efectos de aplicar, si procede, los medios de ejecución forzosa regulados en la legislación en materia de suelo. Esta situación de incumplimiento no resulta alterada aunque las viviendas se transmitan de una propiedad a otra o hayan estado ocupadas eventualmente por personas sin título habilitante. Asimismo, se refuerzan las potestades de reacción administrativa mediante la regulación expresa de la posibilidad de imponer multas coercitivas ante la situación de desocupación permanente de los parques inmobiliarios de las personas jurídicas privadas, cuya utilización por parte de los Ayuntamientos ha sido cuestionada jurisdiccionalmente al considerar insuficiente la regulación establecida.

La situación de desocupación permanente de las viviendas se amplía, por asimilación, a la de los edificios que permanecen inacabados permanentemente en la fase final de las obras de construcción.

Se regulan las competencias para declarar la utilización o la situación anómala de las viviendas y para requerir a las personas responsables que adopten las medidas necesarias para corregirlas, así como para ordenar su ejecución forzosa en caso de incumplimiento del requerimiento y, si procede, para sancionar la utilización o la situación anómala cuando sea constitutiva de una infracción administrativa en la materia.

Los derechos de tanteo y retracto regulados en el Decreto-ley 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria, atribuidos a la Generalidad en los municipios incluidos en áreas de demanda residencial fuerte y acreditada respecto de las transmisiones de las viviendas adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria, se extienden a todos los municipios y se refieren tanto a la primera como a las posteriores transmisiones que se lleven a cabo durante la vigencia del Decreto-ley 1/2015, la cual se amplía, por lo que se refiere al ejercicio de esta medida, hasta doce años desde su entrada en vigor.

En la sección 2, relativa a las medidas para resolver situaciones de emergencia social, se define el alojamiento dotacional en sustitución de las viviendas dotacionales públicas. La definición es consecuencia de la modificación que el mismo Decreto-ley opera sobre el texto refundido de la Ley de urbanismo para integrar el sistema urbanístico de viviendas dotacionales públicas en el sistema urbanístico de equipamientos comunitarios. Se trata de abrir este tipo de alojamiento hacia una tipología más diversa, más adaptable a las necesidades de residencia temporal de colectivos diversos y, por lo tanto, más funcional.

Por otra parte, se amplían los supuestos en que las viviendas tienen que ser inscritas en el Registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante, ya que se prevé que se incluyan también viviendas desocupadas permanentemente no procedentes de ejecuciones hipotecarias o de dación en pago propiedad de personas jurídicas privadas, que son las que mayoritariamente han acumulado un gran patrimonio residencial a raíz de la grave crisis financiera que ha sacudido la economía en la última década y que, injustificablemente, mantienen ocioso aunque una parte significativa de la población tenga importantes dificultades para acceder a una vivienda digna y adecuada en unas condiciones económicas razonables. Esto comporta que también se puedan expropiar estas viviendas de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, en el cual se introducen varios cambios.

Entre los cambios introducidos en el artículo 15 de la Ley 4/2016, cabe destacar la ampliación de la facultad de expropiar, que no sólo abarca el uso temporal de las viviendas inscritas o susceptibles de estarlo, sino también su dominio; así como la reducción del contenido del derecho de propiedad ante el incumplimiento de la obligación de ocupar legal y efectivamente la vivienda en un 50 por ciento de su valor, correspondiendo la diferencia a la Administración expropiante de acuerdo con la legislación sobre suelo y rehabilitación urbana, puesto que comporta el incumplimiento del deber de propiedad de las edificaciones de dedicarlas a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística. Por otra parte, se establecen las entidades de Derecho público y privado que pueden ser beneficiarias de la expropiación.

En relación con el alojamiento de personas afectadas por situaciones de emergencia social, se regula la adjudicación provisional de alojamiento a los afectados, que se podrá hacer en alojamientos dotacionales o, si la Administración no dispone de estos, en viviendas gestionadas por las Administraciones públicas, y también se prevén otras posibilidades de adjudicación provisional de alojamiento con relación a situaciones de emergencia social que se produzcan en viviendas ocupadas sin título habilitante con anterioridad a su incorporación al parque gestionado por las Administraciones, siempre que se cumplan determinadas condiciones.

Con respecto a las modificaciones que afectan a la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, se establece que las propuestas de alquiler social obligatorio, además de comunicarlas al municipio en que se sitúa la vivienda, se comuniquen también a la Agencia de la Vivienda de Cataluña. Por otra parte, se establece que las personas jurídicas pasan a ser consideradas mayores tenedores de vivienda cuando tengan más de 15 de viviendas, en lugar de la previsión actual de disponer de más de 1.250 metros cuadrados de superficie habitable.

También se regula la renovación obligatoria de los contratos de alquiler social cuando, finalizada su duración máxima, los ocupantes se encuentren todavía dentro de los parámetros legales de exclusión residencial.

Por otra parte, se hace extensiva la obligación de hacer una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda judicial con relación a cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria y otras demandas de desahucio por vencimiento de la duración máxima del título que legitima la ocupación o por la falta de este título en circunstancias determinadas. Se amplía la duración mínima de los contratos de alquiler social y se hace extensiva la definición de gran tenedor al fondo de capital riesgo y de titulización de activos y a las personas físicas que dispongan de más de 15 viviendas. También se regulan las condiciones económicas de la cesión obligatoria de viviendas.

En la sección 3, relativa a las medidas para articular un nuevo modelo de vivienda con protección oficial, se religa la definición con la de vivienda de protección pública de la legislación en materia de suelo y de urbanismo. Tanto la calificación de vivienda con protección oficial como la calificación urbanística de vivienda de protección pública que establezca el planeamiento urbanístico tienen que concretar si se trata de una calificación genérica o específica, según el acceso a la vivienda de las personas usuarias pueda estar en régimen de propiedad, de arrendamiento u otro régimen de cesión del uso sin transmisión de la propiedad, o exclusivamente en régimen de arrendamiento. La calificación urbanística del suelo de vivienda de protección pública, de carácter genérico o específico, vincula en los mismos términos la calificación de vivienda con protección oficial.