Ley 10/2019, de 23 de diciembre, de puertos y de transporte en aguas marítimas y continentales

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Los artículos 65 y 67 del Estatuto prevén que las leyes de Cataluña son promulgadas, en nombre del Rey, por el presidente o presidenta de la Generalidad. De acuerdo con lo anterior promulgo la siguiente Ley.

Preámbulo

I

La Generalidad tiene competencia exclusiva sobre los puertos situados en territorio de Cataluña que no tengan la calificación legal de interés general, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 140 del Estatuto de autonomía.

Esta competencia incluye en todo caso el régimen jurídico, la planificación y gestión de todos los puertos e instalaciones portuarias; la gestión del dominio público necesario para prestar el servicio; el régimen económico de los servicios portuarios, especialmente las potestades tarifaria y tributaria, y la delimitación de la zona de servicios de los puertos y la determinación de los usos, equipamientos y actividades complementarias dentro del recinto portuario.

El Estatuto refuerza, así, la competencia exclusiva que el artículo 9.15 del Estatuto de 1979 atribuía a la Generalidad en esta materia y al amparo de la cual se aprobó la Ley 5/1998, de 17 de abril, de puertos de Cataluña, la primera manifestación normativa en esta materia, que se promulgó para el desarrollo de la competencia asumida en el Estatuto, para constituir el marco de ordenación tanto de los puertos gestionados directamente por la Administración de la Generalidad como de los construidos y explotados en régimen de concesión administrativa.

La Ley 5/1998 fue desarrollada mediante el Reglamento de policía portuaria, aprobado por el Decreto 206/2001, de 24 de julio; el Reglamento de desarrollo de la Ley 5/1998, de 17 de abril, de puertos de Cataluña, aprobado por el Decreto 258/2003, de 21 de octubre, y el Reglamento de marinas interiores de Cataluña, aprobado por el Decreto 17/2005, de 8 de febrero. Este conjunto de normas, que constituyen el corpus legislativo portuario, ha ordenado el sistema portuario de Cataluña durante los últimos años. A pesar de que, en términos generales, los resultados han sido satisfactorios, actualmente existen razones importantes que aconsejan reformar el régimen jurídico de los puertos, a fin de optimizar este sector clave de las infraestructuras.

En primer lugar, cabe mencionar las circunstancias territoriales, económicas y sociales, derivadas de la fuerte vinculación de Cataluña con el mar, materializada en la existencia de puertos deportivos, pesqueros, comerciales, industriales y mixtos, con un notable desarrollo económico vinculado al turismo de calidad.

En todos estos ámbitos hay datos objetivos que revelan la transformación del sector portuario desde la aprobación de la Ley 5/1998, con especial incidencia en el hecho de que actualmente es preciso dar prioridad a la prestación de servicios respecto a la construcción de nuevas infraestructuras.

A modo de ejemplo, la necesidad de un tratamiento adecuado de la náutica deportiva, que sin duda es un elemento dinamizador turístico del país, se sitúa como factor estratégico en los próximos años y requiere una acción tendente a potenciar y optimizar la utilización de los espacios portuarios y su rentabilidad, con una gestión adecuada que permita contar con un número mayor de operadores y de usuarios que desarrollen actividades generadoras de valor mediante unos servicios portuarios eficientes.

El tráfico portuario pesquero también presenta signos que evidencian un proceso de cambio. Un descenso significativo de las capturas de pesca fresca descargadas en los puertos de Cataluña ha motivado un proceso integral de modernización de las lonjas pesqueras, dirigido y coordinado por la Administración portuaria de la Generalidad, para aportar valor al proceso de comercialización y fomentar una gestión profesionalizada y adecuada al interés del sector pesquero.

Respecto al tráfico portuario comercial e industrial, se constata que en los últimos años el número total de pasajeros y mercancías que ha transitado por los puertos de Cataluña ha evolucionado muy positivamente, de forma que estas infraestructuras portuarias pueden convertirse en un instrumento destacado en el desarrollo económico del país por su aportación a la economía productiva.

Este incremento generalizado de la actividad económica en los puertos catalanes ha conllevado una mayor presencia de la iniciativa privada en estas infraestructuras, lo que ha provocado una mejora en la cantidad y la calidad de los servicios y actividades ofrecidos al público y un refuerzo notable en los niveles de competencia.

Por otra parte, en este período también se han producido cambios de carácter cualitativo en los tránsitos portuarios asociados a los buques, a los pasajeros y a las mercancías. En efecto, las instalaciones portuarias de Cataluña empiezan a ser destino y base de embarcaciones de recreo de grandes esloras, de entre 20 y 60 metros, un mercado que hasta hoy era ajeno a los puertos catalanes. La presencia de este tipo de embarcaciones exige importantes obras de remodelación en las infraestructuras portuarias para satisfacer esta demanda incipiente.

Asimismo, los puertos de Cataluña son un punto de referencia en el mercado internacional de cruceros turísticos. Esta nueva modalidad de tráfico portuario reclama dotar los puertos de estaciones marítimas modernas y seguras para prestar un servicio eficiente a los pasajeros.

El transporte de mercancías también se consolida progresivamente en los puertos comerciales, lo que, sin duda, conlleva nuevas necesidades de espacio para las empresas del sector.

Esta suma de circunstancias aconseja reformar la legislación portuaria de Cataluña para dar respuesta a los nuevos retos que presenta este sector y reforzar la concepción de los puertos como operadores económicos y prestadores de servicios.

La reforma y actualización del corpus legislativo catalán en materia portuaria se inscribe también en un contexto de cambio que la hace necesaria e inaplazable.

Es el caso, por ejemplo, de la regulación de las tarifas por servicios portuarios. Como consecuencia de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el concepto de prestación patrimonial de carácter público y sus relaciones con el principio de reserva de ley, se promulgó el texto articulado de las tasas aplicables, aprobado por el Decreto legislativo 2/2010, de 3 de agosto, que regula dichas prestaciones de acuerdo con los conceptos y principios rectores del derecho tributario, cuyo contenido se incorpora a modo de codificación, y prácticamente de forma íntegra, a la presente ley.

En este mismo sentido, otras reformas normativas, que afectan a materias tan vinculadas con la ordenación de los puertos como las relativas al patrimonio de las administraciones públicas, la contratación pública, la protección del medio ambiente y la seguridad de los puertos, en especial las promulgadas en el ámbito europeo, han superado el marco establecido por la Ley 5/1998.

II

En el ámbito portuario, la promulgación de la presente ley debe permitir actualizar los principios de la política portuaria de la Generalidad para adecuarlos a la realidad presente y proyectarlos a la futura, de forma que quede garantizada una adecuada ordenación de la materia.

En este respecto, los objetivos de la ordenación portuaria en Cataluña son varios. En primer lugar, y con carácter general, la articulación de un sistema portuario adaptado a las nuevas realidades socioeconómicas, de forma que las infraestructuras portuarias se pongan al servicio de la promoción económica, industrial, turística y social del país.

En segundo término, el objetivo de fijar un régimen jurídico contractual adecuado para el fomento de las inversiones en las infraestructuras y los servicios portuarios sin perder de vista la necesidad de simplificar, desde el punto de vista administrativo, la relación entre los operadores del sector y la Administración portuaria.

En esta misma línea de actuación, es un objetivo de la Ley establecer medidas que impulsen la promoción de las actividades náuticas, de recreo y deportivas.

Y como último objetivo, igualmente importante, la Ley aspira a garantizar la sostenibilidad ambiental de las infraestructuras portuarias y de las actividades que se desarrollan en las mismas, en cumplimiento de la legislación aplicable en materia de cambio climático.

III

La presente ley, con 250 artículos, se estructura sistemáticamente en cuatro libros, divididos en títulos, capítulos y secciones: el libro primero contiene las disposiciones generales; el segundo está dedicado al sistema portuario; el tercero regula el transporte en aguas marítimas y continentales, y el cuarto recoge el régimen de policía y sancionador.

La parte final contiene trece disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

IV

El libro primero, relativo a las disposiciones generales, contiene uno de los elementos más novedosos de la Ley. Se trata del concepto de sistema portuario, configurado por todas las infraestructuras portuarias situadas en el territorio de Cataluña y los servicios y actividades que regula la Ley como prestaciones que se ofrecen al público para satisfacer las operaciones y necesidades marítimas y portuarias.

Esta categorización, en términos de sistema, al margen de ayudar a definir con precisión el ámbito de aplicación de la Ley, en cuanto al aspecto portuario, dota las infraestructuras y los servicios portuarios de un elemento cohesionador y al mismo tiempo vertebrador de las políticas que se proyectan sobre este sistema portuario.

El ámbito de aplicación de la Ley se completa con la referencia a los servicios de transporte en aguas marítimas y continentales prestados a título oneroso a través de embarcaciones dotadas de medios mecánicos de propulsión que transcurran íntegramente por Cataluña.

Otro de los elementos destacables del libro primero es la enumeración de los objetivos que deben satisfacer las políticas que se apliquen en Cataluña en materia de puertos y transporte de pasajeros en aguas marítimas y continentales, en los términos expresados en el presente preámbulo.

Finalmente, cabe mencionar otro de los aspectos que la Ley aporta como novedad: se trata del hecho de que los puertos deportivos se identifican por categorías, de acuerdo con el nivel y la calidad de sus instalaciones y de los servicios que ofrecen.

Se trata, en suma, de aplicar a los puertos deportivos un sistema de clasificación análogo al de los establecimientos hoteleros. Esta cuestión, meramente enunciada en la Ley y pendiente de su desarrollo por reglamento, debe ser un elemento dinamizador de los puertos deportivos, en términos de calidad y servicios a los usuarios, y debe incentivar la competencia entre instalaciones de estas características.

V

El libro segundo constituye el núcleo central de la Ley, por su extensión y, muy especialmente, por el hecho de que configura los distintos aspectos del sistema portuario. De acuerdo con los cinco títulos en los que se estructura, trata de la planificación, ordenación y construcción; de la organización administrativa portuaria de la Generalidad; del régimen demanial y contractual; de los servicios en el sistema portuario, y, finalmente, del régimen económico y financiero del sistema portuario.

Como se ha señalado anteriormente, una vez consolidado un sistema portuario con un número suficiente de infraestructuras, la Ley debe centrar su atención no tanto en la eventual construcción de nuevas instalaciones sino, fundamentalmente, en la planificación, ordenación y gestión de las ya existentes.

En cuanto a la planificación, la Ley consolida la figura del plan de puertos como el instrumento a través del cual se determinan las grandes líneas de planificación y ordenación de las infraestructuras y los servicios del sistema portuario, en el marco de las directrices que establece el planeamiento territorial general.

Por otra parte, en cuanto a los aspectos urbanísticos, el planteamiento es novedoso, ya que la Ley crea la figura del plan director urbanístico portuario. Mediante este plan director se ordena la zona de servicio de un puerto y tiene una doble naturaleza: urbanística pero también de plan portuario.

La organización administrativa portuaria de la Generalidad se regula en el título segundo de este libro, que dispone que las competencias en materia de puertos se ejercen mediante el departamento competente en materia de puertos y transportes y la entidad de derecho público Puertos de la Generalidad, ambos con consideración de Administración portuaria.

Este es otro de los elementos destacables de la Ley, puesto que define una nueva organización administrativa portuaria. Esta nueva organización debe hacer posible la implantación de un modelo único de gestión portuaria, a cargo de Puertos de la Generalidad, sin perjuicio de las especificidades propias que deben preverse en función de la distinta tipología portuaria y de gestión.

Asimismo, se crea el Consejo de Puertos, como órgano de consulta y asesoramiento en materia portuaria adscrito al departamento competente en materia de puertos, que está llamado a ser el ente que garantice un grado de relación permanente entre el sector y la Administración portuaria.

El título tercero, dedicado al régimen demanial y contractual, agrupa, por una parte, los preceptos que constituyen el marco jurídico del dominio público portuario y, por otra, los contratos administrativos para la construcción de obras portuarias y la concesión de servicios de las infraestructuras portuarias.

Hay que tener en cuenta que el dominio público portuario se configura en base a dos premisas: la titularidad pública de los bienes y su afectación al desarrollo de las operaciones portuarias, con una gestión que debe basarse en principios de eficiencia y rentabilidad, sin olvidar que deben preservarse su integridad y sus características naturales, como dominio inscrito en el ámbito del dominio público marítimo-terrestre, es decir, en un patrimonio público natural de alto valor ambiental.

La Ley configura este dominio público de forma que, una vez definidos los bienes que lo integran, se centra en la gestión de dicho dominio público, en virtud de los títulos demaniales propios de este ámbito de actuación, como son especialmente la concesión demanial y la autorización, siempre basándose en criterios de utilización rentable y eficiente.

En la línea de la necesaria simplificación de trámites, se incorpora un sistema de licencias, comunicaciones y declaraciones responsables para ejercer actividades económicas en las infraestructuras portuarias bajo la premisa del ejercicio libre y en régimen de competencia real y efectiva por cualquier persona física o jurídica que cumpla los requisitos establecidos.

El capítulo cuarto del título tercero del libro segundo contiene las determinaciones de la Ley en materia de contratos administrativos para la construcción de obras públicas portuarias o la concesión de servicios de las infraestructuras portuarias.

El punto de partida es la consideración de las actividades reguladas como operaciones de obra pública o de servicio público, en los términos establecidos por la Ley, con la remisión necesaria a las normas de contratación del sector público.

En cuanto a las especialidades establecidas por la Ley, estas responden al objetivo de fijar las bases de un sistema concesional más flexible que incentive las inversiones. Uno de los objetivos estratégicos de la presente ley es configurar un régimen concesional para los puertos deportivos y las dársenas deportivas que, siempre en el marco de la normativa sobre contratos del sector público, aporte soluciones a las problemáticas que puedan generar las distintas coyunturas.

En el caso de los plazos concesionales, por ejemplo, se prevé, tanto en este ámbito contractual como en el demanial, su adecuación no solamente para los casos en los que esté prevista en el título concesional, sino, especialmente, cuando la empresa gestora aborda inversiones relevantes, y siempre para garantizar la viabilidad de la instalación.

También merecen especial mención los aspectos ambientales. Por un lado, la referencia al cambio climático. En concreto, al hecho de que la Administración portuaria, de acuerdo con lo que determine la normativa en esta materia, pueda requerir a las entidades gestoras de las infraestructuras portuarias la elaboración de estudios técnicos sobre la modificación del clima marítimo y su efecto sobre las infraestructuras, los servicios y las operaciones portuarias, y pueda adoptar las medidas adecuadas en cada caso.

Y, por otro lado, el tratamiento en el ámbito de este dominio público portuario de aspectos como los dragados, los vertidos o la gestión de los desechos y otros elementos contaminantes.

El título cuarto se ocupa de los servicios en el sistema portuario, de forma que reclasifica los servicios portuarios en generales y específicos, y conceptúa como generales las operaciones portuarias a las que la Ley atribuye este carácter y cuya titularidad se reserva la Administración portuaria.

En este sentido, la Ley también innova, en la medida en que dota de un adecuado marco jurídico a estas operaciones portuarias, configuradas como las que existen de forma permanente en todas las instalaciones portuarias, que son prestadas directamente por la Administración portuaria o por la persona que explota la instalación portuaria, con independencia de que sean solicitadas o no por los usuarios, y que se financian directamente a cargo del presupuesto de Puertos de la Generalidad o a través de las cuotas de mantenimiento en los casos de gestión indirecta.

Los servicios portuarios específicos se caracterizan por el hecho de que deben estar presentes en todas las instalaciones portuarias, y porque en las instalaciones portuarias gestionadas por la Administración portuaria son prestados por personas físicas o jurídicas o por entidades sin personalidad jurídica distintas de las encargadas de la explotación portuaria, sin perjuicio de que en circunstancias excepcionales la Administración portuaria pueda asumir su prestación efectiva. En cualquier caso, quien presta el servicio es retribuido directamente por el destinatario, ya que estos servicios se prestan previa petición de los usuarios.

Cabe destacar, en este sentido, la detallada regulación de servicios, como los del practicaje, el amarre y desamarre de embarcaciones, el remolque portuario, la recepción de desechos generados por buques y embarcaciones y de residuos de carga, y la carga, la estiba, la descarga, la desestiba y el transbordo de mercancías.

Por tanto, la Ley define el régimen jurídico de los servicios portuarios, sus características principales y las formas de prestación, y reconoce la libertad de acceso a cualquier persona que disponga de los requerimientos legalmente establecidos, con prohibición expresa de un régimen de exclusividad o monopolio.

Dentro de este título también se regula la cesión de cualquier tipo de elementos portuarios y el régimen específico de los puntos de amarre y en tránsito, entre otros, así como el chárter náutico.

Se trata, en suma, en un marco de activación económica, de un elemento fundamental para la promoción de la náutica deportiva, como actividad sometida a reglas de mercado, en la que hay que arbitrar medidas que faciliten una correcta gestión de la oferta.