Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo

PREÁMBULO

I

Tras la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional provocada por el COVID-19 el pasado 11 de marzo, la rápida propagación, tanto a nivel nacional como internacional, ha motivado la necesidad de reaccionar de forma rápida y de adoptar medidas urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de esta crisis sin precedentes.

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que incluye, entre otras cuestiones, limitaciones a la libertad de circulación, con los efectos que ello supone para trabajadores, empresas y ciudadanos.

Este proceso se vio reforzado con el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19, que estableció, durante dos semanas, que los trabajadores que no pudiesen teletrabajar o su actividad no estuviera entre las incluidas como servicios esenciales debían mantenerse confinados en su domicilio, estableciendo un permiso retribuido recuperable para los mismos. El estado de alarma ha sido prorrogado en dos ocasiones, continúa vigente hasta el 26 de abril y está previsto proponer al Congreso de los Diputados una nueva prórroga hasta el próximo 9 de mayo.

Las medidas de distanciamiento social están siendo exitosas en la contención de la epidemia, pero tienen un impacto significativo sobre buena parte de la actividad económica, tanto nacional como internacional, así como sobre las expectativas de los agentes.

Tras la introducción de las primeras medidas de distanciamiento social, se mantuvo todavía un tono económico positivo salvo por algunos sectores como el turismo, directamente afectado por la caída de demanda internacional y el progresivo cierre de fronteras. Las restricciones a la movilidad y a la actividad que acompañaron al estado de alarma marcaron un punto de inflexión, con una caída súbita de la producción y el empleo, con importantes pérdidas de rentas para hogares, autónomos y empresas.

Por ello, el gobierno ha articulado la respuesta a la emergencia del COVID-19 en un triple plano: sanitario, económico y social. Las medidas adoptadas en el plano sanitario de contención de la expansión del virus se han acompañado de medidas para apoyar el tejido productivo y tejer una red de seguridad para los ciudadanos, especialmente los más vulnerables.

Así, en las distintas fases de lucha contra el virus, las normas en el ámbito sanitario para reducir la movilidad y el riesgo de contagio se han acompañado de paquetes de medidas económicas y sociales encaminados a (i) reforzar la financiación de la respuesta sanitaria, tanto en el ámbito de la atención y cuidados como en la investigación (ii) mantener las rentas de las familias y trabajadores, tanto por cuenta ajena como autónomos, dando respuesta a la situación de los más vulnerables y (iii) garantizar la liquidez de las empresas y apoyar el mantenimiento del tejido productivo, con atención especial para las pymes.

Todas estas medidas tienen por objetivo evitar que la epidemia deje cicatrices permanentes, lastrando la recuperación, y su puesta en marcha está permitiendo mantener la actividad y el empleo en muchas empresas, que cuando se supere la crisis sanitaria, podrán retomar gradualmente su actividad.

Las decisiones tomadas y las medidas puestas en marcha están alineadas con las medidas que están adoptando los países de nuestro entorno y de acuerdo con las recomendaciones de los organismos de la Unión Europea e internacionales. El G-20, reunido el 15 de abril, acordó un Plan de Acción para coordinar las políticas y medidas económicas de los miembros, y señaló la necesidad de utilizar todos los instrumentos existentes de política económica para apoyar la economía, mantener la confianza y la estabilidad financiera, y evitar efectos negativos profundos en las economías.

En el marco de la Unión Europea se han adoptado distintas medidas para proporcionar a los países un marco más flexible para articular sus respuestas a la pandemia y se ha acordado el 9 de abril poner en marcha un paquete de propuestas, que deberían ponerse en marcha en el corto plazo para proporcionar créditos para financiar los gastos de los tesoros nacionales relacionados con la respuesta al COVID-19, en particular en el ámbito sanitario y en relación con los programas de regulación temporal de empleo.

En este contexto, tras la fase de contención reforzada dictada por el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, el progreso en el terreno sanitario ha permitido volver a partir del día 13 de abril a la situación de confinamiento y al nivel de actividad económica previos, correspondientes al real decreto de estado de alarma. Como era de esperar, la vuelta a la actividad de los sectores considerados no esenciales ha permitido una leve recuperación de la actividad y una mejor evolución del mercado laboral, aunque todavía muy lejos de recuperar los niveles previos a la crisis causada por el COVID-19.

A partir de este punto, las decisiones que permitan iniciar una fase de mayor reactivación de la economía dependerán lógicamente, como ha venido haciéndose hasta ahora, de la evolución de los indicadores epidemiológicos y las recomendaciones de los expertos, y se hará en paralelo a la activación de la movilidad personal.

Con el fin de responder a las necesidades de apoyo reforzado derivadas de la prolongación de esta situación excepcional, de seguir protegiendo y dando soporte al tejido productivo y social, de minimizar el impacto y de facilitar que la actividad económica se recupere en cuanto empiece a remitir esta situación de emergencia de salud pública, se aprueba un nuevo paquete de medidas que refuerza, complementa y amplía las anteriormente adoptadas y se centra en el apoyo a las empresas y a los trabajadores.

De tal forma, este real decreto-ley se estructura en un preámbulo, 5 capítulos, 26 artículos, 15 disposiciones adicionales, 5 disposiciones transitorias, 13 disposiciones finales y un Anexo.

II

MEDIDAS PARA REDUCIR LOS COSTES OPERATIVOS DE PYMES Y AUTÓNOMOS

Como consecuencia de las medidas excepcionales adoptadas por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, muchas actividades económicas se han visto obligadas a suspender su actividad o a reducir drásticamente la misma.

En virtud de lo anterior, la falta de ingresos o la minoración de los mismos durante el periodo que dure el estado de alarma puede dar lugar a la incapacidad financiera de autónomos y pymes para hacer frente al cumplimiento, total o parcial, de sus obligaciones de pago de renta de locales en alquiler que pone en serio riesgo la continuidad de sus actividades.

A falta de acuerdo entre las partes, la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos no prevé causa alguna de exclusión del pago de la renta por fuerza mayor o por declaración de estado de alarma u otras causas, salvo en lo referido en su artículo 26, relativo a la habitabilidad de la vivienda derivada de la ejecución de obras, que puede ser aplicable a los locales de negocio vía artículo 30 de esta Ley.

Asimismo, si se acude a la regulación del Código Civil referida a la fuerza mayor, tampoco ofrece una solución idónea porque no ajusta la distribución del riesgo entre las partes, aunque puede justificar la resolución contractual en los casos más graves.

Ante esta situación, procede prever una regulación específica en línea con la cláusula «rebus sic stantibus», de elaboración jurisprudencial, que permite la modulación o modificación de las obligaciones contractuales si concurren los requisitos exigidos: imprevisibilidad e inevitabilidad del riesgo derivado, excesiva onerosidad de la prestación debida y buena fe contractual.

Se considera conveniente ofrecer una respuesta que permita abordar esta situación y regular un procedimiento para que las partes puedan llegar a un acuerdo para la modulación del pago de las rentas de los alquileres de locales.

III

MEDIDAS PARA REFORZAR LA FINANCIACIÓN EMPRESARIAL

El capítulo 2 regula un amplio paquete de medidas para reforzar la financiación de las empresas.

En primer lugar, para facilitar que las empresas que se han visto afectadas por la crisis sanitaria actual puedan hacer frente de la mejor forma posible a los pagos derivados de créditos que desde distintos instrumentos de la administración se habían otorgado, en este real decreto-ley se habilita al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), organismo público adscrito a la Secretaría de Estado de Energía, a conceder aplazamientos de las cuotas de los préstamos concedidos en el marco de sus programas de subvenciones o ayudas reembolsables, extendiendo así a los créditos del IDAE la posibilidad de aplazamiento de cuotas ya aprobada en reales decreto-leyes anteriores para los créditos de la Secretaría General de Industria, el programa REINDUs, entre otros.

Además de tomar medidas para reforzar el acceso a la liquidez o facilitar el pago de los créditos, es necesario garantizar la continuidad del desarrollo de las transacciones económicas y aportar seguridad a las operaciones comerciales en un contexto de incertidumbre como el actual.

A este respecto, el sector asegurador desempeña un papel destacado. El seguro de crédito y de caución contribuyen a la consecución de dichos objetivos, ya que sirven, respectivamente, de garantía del cobro de las ventas o prestaciones de servicios y del cumplimiento de las obligaciones legales o contractuales.

En un contexto como el actual, es necesario reforzar los mecanismos que contribuyan a que el sector asegurador desempeñe dicho papel. Por ello, dada la situación adversa del mercado de crédito y las dificultades que, como consecuencia de la reducción de la cobertura de riesgos asegurados, puedan afectar a las relaciones comerciales y los pagos entre las empresas, se habilita al Consorcio de Compensación de Seguros para que desarrolle actividades de reaseguro de crédito y de caución a partir de 2020.

El Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, aprobó una línea de avales otorgada por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital para cubrir la financiación otorgada por entidades de crédito, establecimientos financieros de crédito, entidades de dinero electrónico y entidades de pagos a empresas y autónomos. El objetivo fundamental de esta línea de avales, dotada con un importe máximo de 100.000 millones de euros, es preservar la normalidad de los flujos de financiación y de los niveles de circulante y liquidez, en particular de pymes y los autónomos. En concreto, la línea de avales debe permitir que las empresas y autónomos continúen abonando los salarios de sus empleados, puedan adelantar el cobro de sus facturas, a través de figuras como el factoring, o anticipar el pago de facturas a sus proveedores, a través de modalidades como el confirming, estableciendo de esta forma medios para el mantenimiento de los niveles de actividad económica y de empleo. Las entidades que otorguen la financiación deben velar por el cumplimiento de estos objetivos, con el fin de que la liquidez siga llegando al conjunto del tejido productivo, en particular a través de los canales de crédito comercial y pago a proveedores.

El citado real decreto-ley establece que las condiciones aplicables y requisitos a cumplir, incluyendo el plazo máximo para la solicitud del aval, se establecerán por Acuerdo de Consejo de Ministros. Los pasados 24 de marzo y 10 de abril, el Consejo de Ministros adoptó sendos Acuerdos liberando un total de 40.000 millones de euros de avales a conceder a empresas y autónomos. El 75 % de los avales puestos a disposición se concentran en pymes y autónomos, como agentes claves que son de la actividad económica, cuyo acceso a la liquidez es fundamental para el buen funcionamiento del tejido productivo.

Para reforzar las medidas de apoyo a la liquidez y ampliar su alcance, este real decreto-ley, en una disposición final, toma tres medidas complementarias. En primer lugar, prevé un reforzamiento del reaval concedido por la Compañía Española de Reafianzamiento, Sociedad Anónima (CERSA), con el fin de aumentar la capacidad de aval de las Sociedades de Garantía Recíproca, presentes en todas las Comunidades Autónomas de España y con gran capilaridad como reforzadoras del acceso a la financiación de las pymes de las distintas áreas geográficas en que se encuentran presentes. Además, establece que podrán beneficiarse de los avales los pagarés incorporados al Mercado de Renta Fija de la Asociación de Intermediarios de Activos Financieros (AIAF) y al Mercado Alternativo de Renta Fija (MARF), fomentando el mantenimiento de las fuentes de liquidez proporcionadas por los mercados de capitales y no sólo a través de los canales bancarios tradicionales. En ambos casos, las condiciones de los avales se establecerán por Acuerdo de Consejo de Ministros. Por último, se garantiza que la línea de avales por importe de hasta 100.000 millones de euros podrá liberarse hasta el 31 de diciembre de 2020.

IV

MEDIDAS FISCALES

Para permitir que el suministro de material sanitario se realice de forma rápida y efectiva, se establece hasta el 31 de julio de 2020 un tipo impositivo del Impuesto sobre el Valor Añadido del cero por ciento aplicable a las entregas interiores, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de este tipo de bienes cuyos destinatarios sean entidades públicas, sin ánimo de lucro y centros hospitalarios. Se trata de una medida de política fiscal que incide sobre una situación extraordinaria y que persigue obtener efectos sensibles durante el período sobre el que desplegará su vigencia, sin vocación de afectar con carácter permanente la estructura de tipos impositivos del Impuesto sobre el Valor Añadido. Para evitar la necesidad de adaptar los sistemas de facturación de los sujetos pasivos, estas operaciones se documentarán en factura como operaciones exentas. No obstante, la aplicación de un tipo impositivo del cero por ciento no determina la limitación del derecho a la deducción del Impuesto sobre el Valor Añadido soportado por el sujeto pasivo que realiza la operación.

Con el fin de adaptar el cálculo aplicable a las liquidaciones de impuestos a la realidad económica, se adoptan dos medidas en el ámbito fiscal. Respecto del Impuesto sobre Sociedades, se permite, para los períodos impositivos iniciados a partir de 1 de enero de 2020 y con efectos exclusivos para dicho período, que los contribuyentes cuyo volumen de operaciones no haya superado la cantidad de 600.000 euros ejerzan la opción por realizar los pagos fraccionados, sobre la parte de la base imponible del período de los 3, 9 u 11 primeros meses, mediante la presentación dentro del plazo ampliado por el mencionado Real Decreto-ley 14/2020 del pago fraccionado determinado por aplicación de la citada modalidad de base imponible. Para los contribuyentes que no hayan podido ejercer la opción de acuerdo con lo anterior y cuyo importe neto de la cifra de negocios no sea superior a 6.000.000 de euros se prevé que la opción pueda realizarse en el plazo del pago fraccionado que deba presentarse en los 20 primeros días del mes de octubre de 2020, determinado, igualmente, por aplicación de la citada modalidad de base imponible. Esta medida no será de aplicación para los grupos fiscales que apliquen el régimen especial de consolidación fiscal regulado en el capítulo VI del título VII de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades.

Por otra parte, resulta imprescindible adaptar temporalmente las cuantías de los pagos fraccionados e ingresos a cuenta de los diferentes impuestos que se determinan con arreglo a signos, índices o módulos, al ver su actividad alterada por la emergencia sanitaria que padecemos. Así, se adaptan, de forma proporcional al periodo temporal afectado por la declaración del estado de alarma en las actividades económicas, el cálculo de los pagos fraccionados en el método de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el ingreso a cuenta del régimen simplificado del Impuesto sobre el Valor Añadido, que, al estar calculados sobre signos, índices o módulos, previamente determinados en situación de normalidad, conllevarían unas cuantías no ajustadas a la realidad de sus ingresos actuales.

Asimismo, para flexibilizar el régimen de pymes y autónomos, se elimina la vinculación obligatoria que durante tres años se establece legalmente para la renuncia al método de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del régimen simplificado y del régimen especial de la agricultura, ganadería y pesca del Impuesto sobre el Valor Añadido, de manera que los contribuyentes puedan volver a aplicar dicho método en el ejercicio 2021, siempre que cumplan los requisitos normativos para su aplicación. De esta forma, al poder determinar la cuantía de su rendimiento neto con arreglo al método de estimación directa, podrán reflejar de manera más exacta la reducción de ingresos producida en su actividad económica como consecuencia del COVID-19, sin que dicha decisión afecte al método de determinación de los rendimientos aplicable en los siguientes ejercicios.

Por otro lado, se añade un nuevo apartado 3 a la disposición adicional octava del Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 con la finalidad de habilitar la interposición y tramitación, dentro de aquellos procedimientos de contratación cuya continuación haya sido acordada por las entidades del sector público de conformidad con lo previsto en el apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de recurso especial en los términos establecidos en la propia Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, sin que el procedimiento de recurso pueda considerarse suspendido. De esta forma se garantiza, para todos los licitadores que tomen parte en estos procedimientos, la posibilidad de hacer valer sus derechos, pues los plazos del recurso especial previstos en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público continuarán computándose en los términos establecidos en dicha Ley.

A su vez, se extiende hasta el 30 de mayo la vigencia temporal de determinadas medidas tributarias contenidas en los Reales Decretos-leyes 8/2020 y 11/2020, que tenían como límite temporal el día 30 de abril de 2020, o, en su caso, el día 20 de mayo de 2020, a fin de garantizar la adaptación de dichas medidas a la evolución de la crisis cuyos efectos pretenden mitigar. Dicha extensión también se aplicará a las Administraciones tributarias de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales por la remisión efectuada por el artículo 53 del Real Decreto-ley 11/2020.