Decreto-ley 3/2020, de 25 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes y extraordinarias en el ámbito administrativo para responder al impacto de la crisis ocasionada por el COVID-19

I

La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional, ya que su propagación internacional supone un riesgo para la salud pública de los países y exige una respuesta internacional coordinada.

En el ámbito nacional, el Consejo de Ministros en su sesión celebrada el 14 de marzo de 2020 aprobó el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionado por el COVID-19. El citado Real Decreto 463/2020 establece en su artículo 4 que la autoridad competente a efectos del estado de alarma será el Gobierno y, en sus respectivas áreas de responsabilidad, las personas titulares de los Ministerios de Sanidad, Defensa, Interior, Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. No obstante, de conformidad con el artículo 6 del citado Real Decreto cada Administración conserva las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estime necesarias, en el marco de las órdenes directas de la autoridad correspondiente. A esta medida, le han seguido una cascada de medidas adoptadas por las distintas Administraciones, que intentan actuar en todos los ámbitos en los que se ha producido una importante afectación por razón de las circunstancias tanto sociales como económicas que ha generado la situación. Así, en Extremadura se han dictado ya medidas en los ámbitos sanitario, educativo, comercial, del empleo, de los servicios sociales, de la función pública y de los servicios públicos básicos.

En esta línea, y tratándose de una situación excepcional, la Junta de Extremadura considera ineludible seguir arbitrando medidas excepcionales y en este sentido, además de todas las medidas adoptadas desde el inicio de la situación, corresponde adoptar más medidas que, desde el ámbito de la gestión administrativa, pretenden paliar las diversas situaciones de necesidad que puedan darse.

II

Las medidas adoptadas en el presente Decreto-ley afectan a diversos ámbitos de la Administración y producirán, de manera automática, efecto sobre la actuación administrativa, de tal manera que se logre una actuación mucho más rápida y ágil. Se trata de establecer un equilibrio entre una actuación completamente respetuosa de la legalidad y el ordenamiento vigente, pero lo más rápida posible, evitando así cualquier régimen de autorizaciones que pueda existir sobre un determinado ámbito y que pueda ralentizar la adopción de la misma.

Así, en materia económico presupuestaria, se introducen modificaciones temporales en la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Púbica de Extremadura, de tal manera que, por un lado, se gane en agilidad en la disponibilidad de los créditos, al eliminar, como hemos indicado, la necesidad de autorización de dichas operaciones por Consejo de Gobierno. Además, con carácter temporal y cuando sea imprescindible, se habilita a la Intervención General para acordar los supuestos en los que se podrá sustituir la función interventora por el control financiero permanente, afectando, por tanto, a lo regulado en los artículos 152.6 y 145 a 148 de la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de Extremadura.

En otro ámbito de gran trascendencia en la actuación administrativa, la actividad de fomento, se adoptan también medidas importantes, encaminadas a lograr los fines antes expuestos. Así, en materia de subvenciones, y atendiendo a que la declaración del estado de alarma por la emergencia sanitaria provocada por el COVD-19 va a tener una incidencia evidente sobre la ejecución de buena parte de las actividades y los proyectos subvencionados que se encontraban en ejecución, es necesario adoptar las medidas oportunas. Dicha incidencia será mayor en el caso de que tales actividades y proyectos tuvieran relación directa con los sectores afectados y las actividades suspendidas por los artículos 9 y 10 el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, así como por las sucesivas decisiones adoptadas en sus respectivos ámbitos por las autoridades competentes delegadas. Pero es indudable que también en otros sectores en principio no suspendidos la ejecución de la actividad o el proyecto subvencionado en sus propios términos puede resultar muy difícil, o incluso haber devenido imposible, tanto a consecuencia de las suspensiones de la actividad de aquellos otros sectores, como por las limitaciones a la movilidad de personas y de mercancías, a nivel nacional e internacional, o incluso por las precauciones que para evitar la difusión de la enfermedad han tenido que adoptar el sector privado y las propias Administraciones Públicas, y que han supuesto, por ejemplo, la reducción de la atención presencial, de la jornada laboral o del personal presente en los centros de trabajo de forma simultánea. Todas estas limitaciones pueden provocar no solo que se dificulte o impida la ejecución de las actividades subvencionadas en los términos previstos en la resolución de concesión o el convenio, sino también la acreditación del destino dado a las ayudas.

Dado que, una vez dictada la resolución de concesión, para variar las condiciones impuestas al beneficiario es precisa la modificación de dicha resolución, a tal fin en las bases reguladoras se prevén normalmente las circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la resolución. No obstante, las circunstancias desencadenantes del estado de alarma eran difícilmente previsibles, por lo que es posible que los supuestos establecidos en las bases reguladoras no amparen la modificación que ahora pudiera resultar necesaria.

Es por ello que en el artículo 5 del presente decreto-ley se establecen una serie de medidas excepcionales en este ámbito, con la finalidad última de facilitar a las personas beneficiarias tanto la ejecución de la actividad o el proyecto subvencionado como la justificación del destino dado a la subvención, evitando que la situación de emergencia en que nos encontramos derive en incumplimientos de las condiciones establecidas y, en consecuencia, en la necesidad de exigir el reintegro de la ayuda. No obstante, estas medidas excepcionales deberán tener el menor impacto posible sobre el empleo de nuestra región, de modo que en aquellas actividades o proyectos que exigían la contratación de personal deberá procurarse que las modificaciones que se acuerden estén condicionadas al mantenimiento de las contrataciones.

Así, en primer lugar, se habilita a los distintos Departamentos para que, en determinadas condiciones, procedan a la modificación de aquellos requisitos o condiciones de ejecución afectados en el caso de subvenciones concedidas a través de procedimientos con convocatoria. Dado que dichos procedimientos cuentan con bases reguladoras establecidas por disposiciones reglamentarias, será preciso acometer la modificación de los extremos necesarios de las mismas mediante Orden o Decreto del Presidente.

En el caso de las subvenciones concedidas mediante procedimientos de concesión directa sin convocatoria, se habilita directamente al órgano concedente para adoptar las decisiones que sean precisas a los mismos efectos.

Por otra parte, se dispone que durante el periodo de vigencia del estado de alarma podrán canalizarse a través de procedimientos de concesión directa sin convocatoria pública aquellas subvenciones que se dirijan a la realización de actuaciones relacionadas con la lucha y prevención frente al COVID-19, cuando las beneficiarias sean entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro. Se establece también para estas subvenciones una tramitación simplificada.

Finalmente, para todos estos supuestos excepcionales se exime de la realización de algunos de los trámites que normalmente exige la Ley de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura o la restante normativa de aplicación, en orden a facilitar su implementación en el menor tiempo posible, y se prevé la posibilidad de retrotraer la efectividad de las medidas a la fecha de declaración del estado de alarma, de modo que los incumplimientos de condiciones que hubieran podido producirse en los últimos días no queden sin amparo.

También se establece en el artículo 6 un supuesto excepcional en materia de convenios, con la finalidad de habilitar el uso de esta figura durante la gestión de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19.

Para agilizar la tramitación de convenios con este objeto se exime de la elaboración de la memoria justificativa prevista la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público –en línea con lo establecido en el artículo 39 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19– y de la necesidad de obtener la autorización del Consejo de Gobierno. Además, se sustituye el informe preceptivo de la Abogacía General de la Junta de Extremadura por el que emita al efecto el Servicio Jurídico de la propia Consejería interesada.

Por último, y en otro sector de gran trascendencia en la actividad administrativa, en materia de contratación pública, también se adoptan medidas que se recogen en el artículo 7. En este ámbito, el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, establece la tramitación de emergencia como mecanismo para actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional. Este régimen excepcional en la contratación pública encaja a la perfección en la situación actual para hacer frente al COVID-19.

El artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, determina la tramitación de emergencia para la contratación de todo tipo de bienes o servicios que precise la Administración General del Estado para la ejecución de cualesquiera medidas para hacer frente al COVID-19. El alcance de dicha medida se limita la Administración General del Estado.

Las circunstancias antes descritas también exigen la adaptación de las normas autonómicas para adecuarlas a la situación de grave peligro para la salud de la población.

Así, en lo que respecta al presente decreto-ley se determina la tramitación de emergencia para cualquier tipo de contratación que precisen los órganos de contratación de Administración de la Junta de Extremadura y de su sector público para la ejecución de cualquier medida para hacer frente al COVID-19. Por ello, mediante este decreto-ley, con la finalidad de lograr una gestión eficiente e inmediata de las necesidades que surjan como consecuencia de esta emergencia sanitaria, se determina la tramitación de emergencia de las contrataciones de todo tipo de bienes y servicios que se precisen para la lucha contra el COVID-19, en el ámbito de la Junta de Extremadura y su sector público.

En otro ámbito de actuación, en el ámbito del transporte escolar, se adoptan medidas extraordinarias destinadas a optimizar la gestión de los recursos disponibles, de manera que se consigue gestionar recursos de manera más eficiente, procediendo a una reasignación de los mismos, al tiempo que, de forma simultánea, permitirá el mantenimiento de los contratos vigentes en el sector, con las consecuencias favorables que se derivan de dicha medida, tanto para el sector en sí como para la economía en general.

Por último, y en el ámbito del patrimonio público del suelo, con relación a las viviendas protegidas de promoción pública, se adoptan medidas extraordinarias destinadas a la protección de los sectores más desfavorecidos de la sociedad extremeña, de manera que los adjudicatarios de estas viviendas gocen de una exoneración temporal del pago de la renta de alquiler.

Finalmente, y en disposición adicional de este Decreto-ley, se efectúan previsiones para convocatoria, constitución y régimen de las sesiones de los órganos colegiados representativos y de Gobierno de las entidades que forman la Administración local de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de tal manera que puedan efectuarse por medios telemáticos en situaciones de crisis.

Las actuales tecnologías de la información y de las telecomunicaciones hacen posible que la conformación de la voluntad de los órganos colegiados pueda realizarse de modo remoto con plenas garantías de seguridad, inmediación y confidencialidad. Es precisamente en situaciones de crisis, en las que resulta difícil o incluso contraproducente las reuniones presenciales, cuando cobran mayor relieve las reglas que permiten la celebración de sesiones por medios telemáticos, con el fin de obtener la máxima eficiencia y celeridad en la toma de decisiones de órganos colegiados políticos y administrativos.

En el ámbito de las entidades que conforman la Administración local, el artículo 46 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece el régimen de funcionamiento de los órganos colegiados representativos y de gobierno de las entidades locales, fijando la periodicidad y tipicidad de sus sesiones. Sin embargo nada prevé expresamente la legislación básica de régimen local respecto a la celebración de sesiones telemáticas de dichos órganos. El mismo vacío normativo de regulación específica encontramos en el Reglamento orgánico municipal, y no parece adecuado aplicar analógicamente la previsión contenida en el artículo 17 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, por cuanto está diseñada para los órganos administrativos y no políticos o representativos.

De esta manera, debe la Comunidad Autónoma de Extremadura, abordar la normativa con rango legal que dé cobertura a esta importante y necesaria cuestión. Y ello se aborda a través de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de entidades locales prevista en el artículo 9.1.3 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, y en el marco de lo previsto en el artículo 53.2 de nuestra norma institucional básica, que prevé que en el marco de la legislación básica del Estado, la Comunidad Autónoma regulará el régimen jurídico de las entidades locales de Extremadura, teniendo en consideración las diferentes características de las mismas y su diversa capacidad de gestión competencial.

Así, la presente norma regula la convocatoria, constitución y régimen de las sesiones de los órganos colegiados representativos y de Gobierno de las entidades que forman la Administración local de la Comunidad Autónoma de Extremadura por medios telemáticos en situaciones de crisis y la posibilidad de quedar constituidos y celebrar sesiones por esta vía de manera permanente en estos períodos de crisis.

III

El artículo 33 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura faculta a la Junta de Extremadura en caso de extraordinaria y urgente necesidad, para dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley. Atendiendo a la especial gravedad de la situación en la que nos encontramos, nadie duda de la extraordinaria necesidad de recurrir a la adopción de medidas de todo tipo que vengan a paliar y a contener la situación en la que nos encontramos, y en esta especial gravedad, además, es necesario una rápida actuación. En el ámbito legislativo, el instrumento constitucionalmente lícito que permite una actuación de urgencia es el Decreto-ley, figura a la que se recurre, en cuanto las circunstancias en las que se adoptan y que han sido enunciadas anteriormente vienen a justificar la extraordinaria y urgente necesidad de que las medidas aquí previstas entren en vigor con la mayor celeridad posible, sin que pudieran esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre la ciudadanía serían demasiado gravosos y perdería su esperada eficacia en el fin último de las mismas.

Por tanto, en el presente supuesto, el carácter extraordinario y excepcional de la situación deriva de la declaración del estado de alarma provocada por la situación sanitaria, que requiere la adopción con urgencia de medidas que palíen, en la medida de lo posible, la situación creada y que no puedan aplazarse, incluso mediante la utilización de medios legislativos de urgencia, a un momento posterior. Cumpliendo así la presente norma los requerimientos fijados tanto por el citado artículo 33 como por la numerosa jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia (por todas, STC 61/2018, de 7 de junio de 2018, FJ 4, en lo que se refiere a la extraordinaria y urgente necesidad, y las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, en lo relativo a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes»).

Este decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De lo expuesto en los párrafos anteriores se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia. El decreto-ley es acorde al principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica. Por último, con respecto al principio de eficiencia, queda garantizado porque si bien puede implicar un aumento de las cargas administrativas posteriormente cuando finalice su vigencia, éstas son imprescindibles y en ningún caso innecesarias.

Por todo ello, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 33 de la Ley Orgánica 1/2011 de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, a propuesta de la Vicepresidenta Primera y Consejera de Hacienda y de Administración Pública y previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión del día 25 de marzo de 2020, dispongo:

Artículo 1. Objeto.

Es objeto del presente Decreto-ley adoptar en las medidas urgentes y extraordinarias en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura para responder al impacto generado por la crisis sanitaria del coronavirus (COVID-19).

CAPÍTULO I

Medidas de gestión económico-financiera

Artículo 2. Medidas excepcionales en la gestión del gasto.

Corresponden a la persona titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública las siguientes competencias previstas en la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda de Extremadura:

Artículo 3. Medidas excepcionales en relación a los créditos ampliables.