Decreto-ley 3/2020, de 28 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Parlamento de las Illes Balears, en ejercicio de la competencia exclusiva que en materia de vivienda le atribuye el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears en su artículo 30.3, aprobó la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears. Esta Ley establece los principios vertebradores y el marco normativo que regulan las políticas públicas en materia de vivienda. Este marco se completa y detalla con el desarrollo reglamentario de sus diferentes elementos constitutivos.

De forma previa a la promulgación de esta Ley, el Gobierno de las Illes Balears aprobó el Decreto-ley 3/2017, de 4 de agosto, de modificación de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, y de medidas para afrontar la emergencia en materia de vivienda en las Illes Balears.

Las previsiones del artículo 3 de dicho Decreto-ley, que permitía adoptar medidas específicas en una ciudad, municipio o isla, quedan hoy superadas, al ser generalizada –aunque en diverso grado– la problemática de acceso a la vivienda en todas las islas. Desde la aprobación del Decreto-ley 3/2017, en agosto de 2017, los precios de la vivienda han experimentado en el archipiélago un incremento del 16%, según el índice general de precios de vivienda elaborado por el Instituto Nacional de Estadística.

Las medidas legales adoptadas, las diferentes convocatorias de ayudas en materia de vivienda, como las ayudas de alquiler que año a año se incrementan cubriendo ya a 3.000 familias, y la promoción de nuevas viviendas protegidas en régimen de alquiler social por parte del IBAVI son una línea estratégica positiva, pero en las actuales circunstancias y con el marco normativo existente no son suficientes para compensar las cada vez más complejas y problemáticas condiciones del mercado de la vivienda.

Las dificultades en el acceso a la vivienda afectan a los sectores de población más desfavorecidos, pero no únicamente a estos. Se extienden cada vez más entre la clase media, al no existir un mercado, ni de compra ni de alquiler, asequible. La mejora de la coyuntura económica no se ha trasladado a las familias en la misma medida, mientras que la propiedad del parque de viviendas sigue experimentando un proceso de concentración muy acusado desde la pasada crisis económica.

Existe una escasez generalizada de vivienda a la que no está dando una adecuada respuesta el mercado: la demanda creciente unida a una oferta reducida han impuesto un incremento significativo de precios, tanto en los de compraventa como, de una forma todavía más intensa, en el mercado de alquiler. La iniciativa privada, por una pluralidad de factores, no ha conseguido mantener un ritmo de construcción de vivienda equiparable al crecimiento de la demanda, por lo que se hace necesario un mayor esfuerzo del sector público. En concreto, la construcción de vivienda protegida de iniciativa privada, que está sujeta a precios máximos, está prácticamente paralizada, lo que hace todavía más necesario incrementar el parque público de vivienda protegida en régimen de alquiler social para atender estas necesidades crecientes.

Ante esta necesidad de potenciar e incrementar el parque público de vivienda protegida se plantea la adopción de medidas extraordinarias orientadas a dar una respuesta rápida y efectiva que permita ampliar la oferta de viviendas de protección pública en régimen de alquiler social y fomentar la construcción de alojamientos dotacionales para dar respuesta transitoria a las necesidades habitacionales. De forma indirecta, el aumento significativo del parque público de vivienda en régimen de alquiler con precios legalmente limitados tiene como efecto colateral una posible mejora de precios en el mercado de vivienda libre.

El Parlamento de las Illes Balears ha aprobado durante esta legislatura distintas proposiciones no de ley presentadas por diversos grupos políticos, entre las que se pueden destacar la 3379/2019, relativa al acceso asequible a la vivienda pública, o la 6868/2019, alineada en el mismo sentido, instando a que el Gobierno aumente significativamente su parque de viviendas públicas en alquiler social para dar una respuesta inmediata a la necesidad de acceso a la vivienda por parte de la ciudadanía.

El carácter extraordinario y urgente de las medidas que recoge este Decreto se justifica ante esta necesidad de asegurar el derecho de acceso a una vivienda digna mediante la ampliación del parque público de viviendas, que viene impuesta por el difícil contexto actual del mercado de vivienda. Para ser efectivo, este incremento del parque de vivienda de gestión pública tiene que ser ágil.

En estos momentos, el Instituto Balear de la Vivienda (IBAVI) gestiona 1.769 viviendas en régimen de alquiler social y tiene como objetivo duplicar este número durante esta legislatura.

A nivel presupuestario, dispone de más de cuarenta millones de euros consignados durante el ejercicio de 2020 para destinarlos a la construcción de un total de catorce promociones que suponen 514 viviendas en construcción durante el ejercicio. Para alcanzar los objetivos marcados se debería mantener un ritmo semejante de crecimiento del parque público de vivienda durante los próximos ejercicios.

Es precisamente para alcanzar este ritmo de construcción de nuevas viviendas protegidas por lo que resulta imprescindible que, además de recursos presupuestarios y personales, se disponga de los instrumentos propios que posibiliten su materialización de una forma rápida y eficiente. Las herramientas que se diseñan en el marco de la legislación sectorial de vivienda tienen precisamente este objeto: agilizar los procedimientos administrativos necesarios para la construcción de viviendas públicas. En este sentido, se adoptan medidas extraordinarias que permitan ampliar de forma rápida el parque público de viviendas.

Y es que la ampliación del parque de vivienda de gestión pública es determinante en el avance de las políticas de vivienda. Tiene una doble función: por una parte, atender de forma directa a las familias inscritas como demandantes de vivienda protegida y que no tienen acceso a ella en este momento por falta de disponibilidad; por otra, la experiencia de otros países de nuestro entorno demuestra que la existencia de un parque adecuado de vivienda con regímenes de precio limitado legalmente puede producir de forma natural y a largo plazo también un efecto de moderación de precios en el mercado de vivienda libre. Por tanto, hay que adoptar medidas para favorecer su construcción.

En este momento hay más de 8.000 personas inscritas como demandantes de vivienda protegida en régimen de alquiler en las Illes Balears.

Por otra parte, la construcción de viviendas protegidas de iniciativa privada, ante la falta de ayudas específicas en el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021, continúa en ritmos muy bajos: únicamente dos promociones han recibido la calificación provisional entre 2018 y 2019, con un total de 81 viviendas en régimen de venta. En el mismo período, se han calificado trece promociones de titularidad pública con un total de 377 viviendas.

Se hace evidente, por lo tanto, la discrepancia entre la oferta de vivienda protegida, muy baja, y su demanda, más alta que nunca. Es por ello que resulta necesario intensificar la construcción de este tipo de viviendas, especialmente las de titularidad y gestión públicas, destinadas al alquiler social. Al ser la construcción de viviendas un proceso que tarda años en completarse, es urgente tomar las medidas que lo agilicen para disponer de estas viviendas cuanto antes.

En cuanto a la situación del mercado de vivienda en su conjunto, los datos disponibles sobre los últimos años en cuanto a visado de proyectos de vivienda muestran un fuerte crecimiento, pasando de las 845 viviendas de nueva obra que se visaron en 2014 en el conjunto de las Illes Balears a 2.898 en 2018, casi tres veces y media más. Desde la perspectiva de licencias municipales de obras concedidas, en 2014 se dio licencia para la construcción de 1.020 viviendas nuevas, cifra superior a la de visados, mientras que en 2018 se dio licencia para la construcción de 2.405 viviendas nuevas, cifra que queda 493 viviendas por debajo de la cifra de viviendas con proyecto visado.

En definitiva, se ha producido una recuperación del sector de la construcción durante estos últimos años, pero también se observa una discrepancia creciente entre los proyectos de vivienda visados y los proyectos que reciben licencia cada año, lo que parece evidenciar, en su conjunto, un retraso en la concesión de licencias por parte de los ayuntamientos, que ante el volumen creciente de peticiones, experimentan unos mayores tiempos de tramitación, que son además acumulativos.

Así, entre 2014 y 2018 se dieron licencias para edificar 8.141 viviendas nuevas en todas las Illes Balears. Por otra parte, el incremento de población residente durante el mismo período fue de 25.466 personas, un 2,3%. La relación entre incremento de población e incremento de stock de viviendas es de uno a tres, lo que parece una proporción equilibrada. Sin embargo, como se indicaba antes, el índice de precios sí que se ha visto incrementado de forma significativa. Queda evidenciado un desequilibrio entre oferta y demanda, que únicamente puede explicarse de forma satisfactoria entendiendo que el incremento de vivienda total no se ha destinado a residencia habitual de los ciudadanos. El fenómeno turístico, como principal actividad económica del archipiélago, puede explicar esta discrepancia.

Existe, además, una asimetría en la evolución de los precios de vivienda, tanto desde una perspectiva geográfica, en la que diferentes islas y municipios experimentan incrementos heterogéneos de precio, como en cuanto al modelo de acceso a la vivienda, con discrepancias en la evolución de los precios de venta respecto a los de alquiler.

Queda acreditado que el modelo de tenencia de la vivienda en las Illes Balears está cambiando, ya que tiene la segunda menor tasa de vivienda en propiedad de España, con un 65,9 %, mientras que la media española se sitúa en un 76,1%. De hecho, entre 2004 y 2018 el número de familias que tienen su residencia habitual en una vivienda en régimen de alquiler se ha visto incrementado en un 20%, también por encima de la media estatal. Esto supone una presión añadida en el mercado de alquiler, con una mayor demanda, mientras que la oferta se mantiene estable o incluso se reduce, por el impacto que tiene en este mercado el hecho de que se destinen viviendas al alquiler vacacional o se vendan a no residentes.

Entre 2014 y 2018, el precio de alquiler por metro cuadrado en las Illes Balears se ha visto incrementado en un 38,6%, mientras que en el conjunto de España la subida ha sido del 24,6%. Independientemente de la recuperación de precios que sigue a la recuperación económica, parece evidente que en las islas el incremento ha sido mayor. Sin embargo, siempre con los datos de alquiler, el precio medio por metro cuadrado en las Illes Balears en 2018 era todavía un 2% inferior a la media española.

En cuanto al precio de tasación de la vivienda en las Illes Balears, que no necesariamente coincide con el precio de venta, en el mercado libre se ha visto incrementado en un 94% entre 2014 y 2018. A nivel estatal, el incremento experimentado durante el mismo período ha sido del 11%. En este caso, el precio de tasación por metro cuadrado en el archipiélago es, de media, un 40% superior que en el conjunto del Estado.

El resultado más visible y preocupante de la situación del mercado de la vivienda en las Illes Balears son los 1.986 desahucios practicados durante el año 2018, de los que algo más de tres cuartas partes corresponden a impagos de alquiler, y los restantes a ejecuciones hipotecarias.

Con todo lo anterior, queda acreditado el difícil contexto que, en materia de vivienda, viven las islas, tanto que obliga a establecer de forma urgente mecanismos que permitan dar una respuesta ágil a la situación descrita.

Tratándose de un problema generalizado, que afecta en diferente grado a todos los municipios de las Illes Balears y es, por tanto, de interés supramunicipal, corresponde también dar una respuesta que sea generalmente aplicable y que permita conseguir el objetivo planteado: ampliar el parque de vivienda protegida de gestión pública y facilitar la inclusión en el mercado de viviendas a precios asequibles.

Para ello, en primer lugar, el presente Decreto-ley desarrolla una serie de medidas y cambios normativos para posibilitar que las administraciones públicas promuevan de una forma ágil la construcción de vivienda pública.

El Decreto establece las tipologías de viviendas públicas construidas en suelo de titularidad pública que pueden acogerse a lo previsto en esta norma, distinguiendo entre las viviendas protegidas públicas y los alojamientos dotacionales.

El alojamiento dotacional se define en el Decreto-ley como la solución residencial transitoria para personas que tienen necesidad de vivienda, destinándose preferentemente a colectivos especialmente vulnerables y otros. Pueden construirse tanto en suelos residenciales como en suelo de titularidad pública reservado para equipamientos públicos y con los parámetros que la norma define.

Para conseguir agilidad en la promoción de las viviendas de titularidad pública que se acojan a lo establecido en el presente Decreto, además de declarar su urgencia al efecto de reducir a la mitad los plazos de tramitación administrativos, se configuran una serie de instrumentos de ordenación y regulación para la construcción o implantación de estas viviendas.

Con el objetivo de incidir en la difícil coyuntura descrita en materia de vivienda y en base a las competencias exclusivas en materia de vivienda que otorga el Estatuto de Autonomía, se definen las figuras de los proyectos de actuación, planes especiales y proyectos de desarrollo de vivienda de titularidad pública. Estos planes especiales son directamente aplicables y ejecutables, dado el carácter supramunicipal de las actuaciones que en ellos se plantean. Se articula también el proceso detallado de aprobación de cada uno de estos instrumentos.

Se define igualmente la figura de las áreas residenciales de promoción pública, que son las que delimitan y ordenan los planes especiales de desarrollo de vivienda de titularidad pública.

Estas figuras dotan a la Administración de la Comunidad Autónoma de instrumentos para promocionar la construcción de vivienda pública de una forma mucho más ágil y, a la vez, respetuosa con todas las garantías de tramitación y medioambientales. La puesta en marcha de estos instrumentos permitirá el desarrollo de proyectos de vivienda pública que en estos momentos se encuentran paralizados por la falta de aprobación de diversos instrumentos de planeamiento urbanístico.

Mediante los proyectos para ejecución de vivienda pública en suelo público se podrá realizar la construcción directa de promociones de vivienda pública de forma acorde con el planeamiento urbanístico o los instrumentos que sean de aplicación.

Todas las plusvalías que se puedan generar corresponderán a la Administración, dado que estos instrumentos solo pueden utilizarse para la construcción de vivienda pública en suelos de titularidad pública. La agilidad en su tramitación es la que ha de permitir materializar la construcción de viviendas protegidas y alojamiento dotacional a un mayor ritmo, con tramitaciones más breves gracias a estos nuevos instrumentos.

Parece adecuado realizar algunas actuaciones informativas necesarias ante suelos urbanos, activar urbanizables, reutilizar activos dotacionales, organizar colaboraciones orientadas naturalmente a mejorar o resolver diversos estudios en desarrollos urbanísticos.

Por otra parte, para garantizar además el cumplimiento de la función social de la vivienda protegida y de la vivienda en general, el presente Decreto-ley regula y amplía los derechos de tanteo y retracto de los que dispone ahora la Administración. Además del derecho de tanteo y retracto sobre cualquier tipo de vivienda protegida, se amplían estos derechos al suelo reservado para la construcción de vivienda protegida.

De acuerdo con la habilitación que introdujo en la Ley de Arrendamientos Urbanos el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, se fija un derecho de tanteo y retracto a favor de la Administración sobre edificios en los que haya vivienda alquilada, en el caso de que se vendan a un único comprador. De esta forma, los edificios residenciales, en el momento de su transmisión, pueden pasar a ser de propiedad pública y destinarse a alquiler social, siempre que las condiciones de la operación sean beneficiosas para el erario público.

Igualmente, se incorpora un nuevo derecho de tanteo y retracto legal que afecta a las propiedades de los grandes tenedores de vivienda en la transmisión de propiedades que tengan su origen en ejecuciones hipotecarias, compensaciones de deuda o daciones en pago, de forma que las plusvalías de estas operaciones reviertan en lo público y permitan ampliar el parque de vivienda de gestión pública de una forma todavía más ágil. Los mismos derechos se explicitan también para todas aquellas viviendas vacías que constan inscritas en el Registro de viviendas desocupadas de los grandes tenedores.

El conjunto de estos derechos de adquisición preferente configurados y reforzados por la presente norma responden, tal y como recoge la Sentencia n.º 154/2015 del Tribunal de Constitucional, de 9 julio, a una finalidad de interés general, como es el acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas. Esta limitación posibilita además la lucha contra el fraude y los sobreprecios en las operaciones de compraventa, y permite la ampliación del parque de vivienda protegida de titularidad pública. Esta limitación es necesaria y lícita, amparada por el principio constitucionalmente consagrado del compromiso de los poderes públicos por la promoción de las condiciones que aseguren la efectividad de la integración del individuo (art. 9.2 CE), en general, y el acceso a una vivienda digna (art. 47 CE), en particular, derechos que tienen su reflejo en el ámbito autonómico en el propio Estatuto de Autonomía y en la Ley de la Vivienda. Del mismo modo, la aplicación de estos derechos se hace eco del mandato constitucional de protección social y económica de la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes retornados (art. 42 CE).

Adicionalmente, el derecho de adquisición preferente indicado tiene alcance limitado, en el sentido de que la imposición de los derechos de tanteo y retracto no afecta a la capacidad del propietario para disponer de sus bienes ni perjudica el lucro que puede obtener al hacerlo, condicionando únicamente la capacidad de elegir al adquirente. Del mismo modo, el desarrollo de estos derechos a favor de la Administración se convierte en un mecanismo de control e información sobre las transmisiones.