Orden TED/426/2020, de 8 de mayo, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

I

La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de Residuos) y su transposición al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, introducen un conjunto de requisitos que deberán cumplirse para que un determinado tipo de residuos, tras una valorización, pueda dejar de ser considerado residuo. Es el concepto que se ha denominado en ambas normativas «fin de condición de residuo».

Los requisitos que deben cumplirse para ese cambio de estatus jurídico son que la sustancia u objeto resultante se use para finalidades específicas; que exista un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto; que la sustancia u objeto resultante cumpla los requisitos técnicos para las finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y, finalmente, que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.

La citada directiva señala que la adopción de criterios se puede establecer en el ámbito europeo o, cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria, los Estados miembros podrán decidir, caso por caso, si un determinado residuo ha dejado de serlo, teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Esta última posibilidad ha sido recogida en el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en el que se establece que mediante orden ministerial pueden fijarse los criterios específicos que deben cumplir determinados residuos que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, para que dejen de considerarse como residuos. Para ello será tenido en cuenta el estudio previo realizado por la Comisión de coordinación en materia de residuos, lo establecido en su caso por la Unión Europea, la jurisprudencia aplicable, los principios de precaución y prevención, y los eventuales impactos adversos del material resultante.

En la misma línea, la reciente modificación de la Directiva Marco de Residuos a través de la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, incide en la necesidad de que por parte de los Estados miembros se adopten medidas que garanticen que aquellos residuos que hayan sido objeto de alguna operación de valorización dejen de ser considerados residuos, siempre y cuando cumplan todos los requisitos para el fin de condición de residuo establecidos en la directiva. El artículo 6, modificado en su redacción, mantiene los requisitos ya definidos en 2008 y prevé que la aplicación del concepto jurídico de fin de condición de residuo pueda ser a nivel de la Unión Europea, a nivel de Estado miembro o a nivel de caso por caso.

En el primer nivel, la Comisión Europea puede evaluar la necesidad de establecer esos criterios para determinados flujos de residuos mediante actos de ejecución, a escala de toda la Unión Europea. Y en un segundo nivel, cuando no haya ocurrido a escala comunitaria, son los Estados miembros quienes pueden establecer esos criterios para determinados tipos de residuos. En estos dos primeros supuestos, los requisitos para el fin de la condición de residuo incluidos en la directiva aplican a lo siguiente: los residuos autorizados como material de entrada para la operación de valorización; los procedimientos y técnicas de tratamiento permitidos; los criterios de calidad que deben cumplir los materiales para que puedan dejar de ser residuos tras la operación de valorización, en consonancia con las normas aplicables en materia de productos e incluyendo valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario; los sistemas de gestión para demostrar el cumplimiento de los criterios definidos, concretamente para el control de calidad y el autoseguimiento, y la acreditación, en su caso; y finalmente, la presentación de una declaración de conformidad.

En el tercer supuesto, el denominado caso por caso, cuando no existan criterios establecidos ni a escala de la Unión Europea ni a escala nacional, son los Estados miembros los que tienen la potestad de decidir caso por caso para determinados flujos de residuos. La Directiva 2018/851, de 30 de mayo, dispone que para cada caso se puedan reflejar, cuando se considere necesario, esos mismos requisitos establecidos para las dos opciones descritas anteriormente. Además, en este último supuesto también se tendrán en cuenta los valores límite para contaminantes y cualquier impacto negativo para el medio ambiente y la salud humana. No obstante, esta última opción debe ser desarrollada en nuestro país en el marco de la transposición de la Directiva 2018/851, de 30 de mayo.

Es preciso destacar que ese mismo enfoque que la nueva directiva adopta para los desarrollos a nivel comunitario y nacional, es el que se ha aplicado en España en el desarrollo del artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, a través de las órdenes ministeriales.

II

En el ámbito comunitario, la Comisión Europea encargó al Centro Común de Investigación-Joint Research Center (en adelante, JRC) un estudio con información técnica, que respaldara la propuesta de criterios de fin de condición de residuo del papel y cartón recuperado, y que además incluyera toda la información básica necesaria para garantizar la conformidad con las condiciones del artículo 6 de la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre. Este estudio se elaboró recogiendo las contribuciones de expertos de los Estados miembros y de las partes interesadas. El documento «End-of-waste criteria for waste paper: Technical proposals» se encuentra disponible en la página web de la Comisión Europea en la dirección https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/eur-scientific-and-technical-research-reports/end-waste-criteria-waste-paper-technical-proposals.

Este documento del JRC resume en su anexo I los criterios propuestos para el fin de la condición de residuo del papel y cartón recuperado, dividiéndolos en tres apartados. Basándose en él, la Comisión Europea redactó una propuesta de reglamento para establecer estos criterios, que finalmente no fue aprobada por no llegar a alcanzarse un acuerdo entre los distintos países en diciembre de 2013.

III

La composición del papel y del cartón se basa mayoritariamente en fibras de celulosa de origen vegetal (madera y otras plantas), pero también pueden estar presentes productos químicos añadidos durante la fabricación, con el objetivo de dotar a cada papel y cartón de unas determinadas características.

Todo producto realizado con papel y cartón se termina convirtiendo en un residuo, cuando su poseedor lo desecha o tiene la intención o la obligación de desecharlo. Los residuos de papel y cartón son materiales que se pueden reciclar, constituyendo actualmente el papel y cartón recuperado una fuente importante de obtención de fibras de celulosa para la fabricación de nueva pasta de papel. No obstante, todos esos aditivos de naturaleza química presentes en los productos de papel y cartón estarán presentes también en los residuos de papel.

El término «papel recuperado» es el que se emplea más habitualmente en esta industria, así era nombrado también en la norma técnica UNE-EN 643, que define las diferentes calidades del papel recuperado. Sin embargo, en la versión más reciente de esta norma, del año 2014, se indica que como el uso final al que estará destinado es el reciclaje de papel, la expresión «papel y cartón recuperado» (en inglés «recovered paper and board») se sustituye por «papel y cartón para reciclar» («paper and board for recycling»).

En esta orden se hará referencia al papel y cartón recuperado, entendiendo que se refiere a los residuos de papel y de cartón, de origen industrial, comercial o doméstico, que han sido recogidos de manera separada y transportados a un gestor autorizado de residuos, quien los clasifica, los acondiciona, los enfarda y almacena según tipologías, para finalmente enviarlos a la industria papelera. En este último destino se llevarán a cabo los tratamientos para su reciclaje final, siendo el objetivo fundamental la obtención de las fibras de celulosa presentes, que son los componentes mayoritarios del papel y del cartón, aunque no los únicos.

IV

En España existen fábricas de celulosa y fábricas de papel, cuya producción anual conjunta ronda los seis millones de toneladas de papel, de acuerdo a los datos más recientes del sector fabricante. Del total de papel producido, la gran mayoría se destina a papel para envases y embalajes (60 %) y a papel para impresión (20 %), destinándose el resto a la fabricación de papel higiénico, sanitario y de otros tipos diferentes. En lo que respecta a la recogida de residuos de papel y cartón, la cifra anual media ronda los 4,5 millones de toneladas, procediendo en su mayoría del canal industrial y comercial y en menor volumen del canal municipal.

En lo que respecta a la relación porcentual entre cuánto papel recuperado se usa como materia prima, respecto del consumo total de papel y cartón que tiene lugar, en Europa en 2017 el valor medio de esta tasa de reciclaje fue del 62 %, mientras que en España fue superada y se situó en torno al 74 %. En definitiva, en comparación con el resto de países europeos, la industria papelera en nuestro país es la tercera más recicladora en cuanto a volumen.

Dado que existe una importante industria tanto recuperadora de papel y cartón como fabricante de papel y cartón reciclado, teniendo en cuenta los volúmenes de estas dos actividades económicas, y considerando además la relevancia del hecho de que finalmente no se pudo materializar la aprobación a nivel europeo del reglamento comunitario propuesto por la Comisión Europea, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha decidido abordar el establecimiento de los criterios de fin de condición de residuo para el papel y cartón recuperado en el territorio del Estado, tal y como establece el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio. Para ello se ha basado en el documento técnico elaborado por el JRC.

El disponer de estos criterios de fin de condición de residuo en el ámbito nacional puede suponer como beneficios directos los siguientes: un estímulo para incrementar los volúmenes de recogida y de reciclaje por un lado, y el logro de un mejor tratamiento y un mejor control de la calidad en la obtención de papel recuperado, por otro. Adicionalmente, el fin de condición de residuo del papel y cartón recuperado reducirá los trámites administrativos relativos al traslado de residuos, no siendo necesarios para materiales seguros desde el punto de vista medioambiental y de la salud humana, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de los residuos, donde su control resulta imprescindible.

V

En definitiva, para asegurar una adecuada protección de la salud humana y del medio ambiente en el uso del papel y cartón recuperado y en ausencia de normativa comunitaria en la materia, se ha considerado conveniente desarrollar, para todo el territorio del Estado, esta orden ministerial, que establece los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, y puede ser comercializado como producto. Para ello la orden establece los requisitos relativos a los residuos admisibles y a los tratamientos exigibles a estos, los criterios de calidad que debe cumplir el material resultante tras la operación de valorización en consonancia con las normas aplicables en materia de productos, así como el procedimiento de verificación de cumplimiento de los criterios relativos al fin de condición de residuo a través de sistemas de gestión.

Esta orden tiene por objeto establecer los criterios de fin de condición de residuo que deben cumplir el papel y cartón recuperados para su uso en la fabricación de papel y cartón. Por tanto, quedarán fuera del ámbito de aplicación de esta orden ministerial todos aquellos usos que no sean la fabricación de papel o cartón reciclado, como son por ejemplo el compostaje, el material aislante o amortiguador, las camas de animales u otras operaciones de valorización que no son operaciones de reciclado, como es por ejemplo, la obtención de energía.

En sentido contrario debe entenderse que el papel y cartón recuperado que no cumpla con los criterios de fin de condición de residuo establecidos en esta orden continúa siendo un residuo. Por tanto, deberá gestionarse conforme al régimen jurídico establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio. De modo que, si ese papel considerado residuo se destinara a la fabricación de papel y cartón, esas industrias deberán contar con la correspondiente autorización como gestor de residuos. O si se destinara a instalaciones para su valorización energética, esas instalaciones deberán cumplir lo establecido en el capítulo IV del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de asegurar la protección ambiental que proporciona esta normativa. De forma análoga, todas las fracciones extraídas en el tratamiento previo del papel y cartón para su reciclaje se considerarán residuos.

La orden introduce como novedad el papel del comerciante en su artículo 2 dedicado a las definiciones. Entre las figuras que constituyen los operadores en el ciclo de la valorización de este tipo de residuo, además de los gestores de residuos y de las fábricas de pasta y de papel, es necesario mencionar la figura del comerciante, que ejerce un papel en la compra y posterior venta del papel y cartón recuperado para los fabricantes. Por ello se ha incluido el comerciante dentro de las definiciones, que difiere de la definición de negociante que establece la Ley 22/2011, de 28 de julio.

Esta orden incluye en el primero de sus anexos el conjunto de criterios aplicables para el establecimiento del fin de condición de residuo, junto con unos requisitos de control específicos, cuando proceda, que pretenden orientar hacia una correcta consecución de los criterios. Estos criterios aplican a los residuos objeto del tratamiento de valorización, al tratamiento de esos residuos y por último, a la calidad del material resultante de la operación de valorización que deberá cumplir los requisitos técnicos de la industria de producción de papel, la legislación vigente y las normas técnicas aplicables a productos, de forma que no se produzcan impactos adversos sobre el medio ambiente ni sobre la salud humana. Además de los criterios del anexo I, se ha considerado fundamental establecer como requisito a cumplir también, la implantación de un sistema de gestión, en el artículo 5 de la orden, como procedimiento de verificación del cumplimiento del conjunto de criterios establecidos en el anexo I, así como la emisión de una declaración de conformidad, conforme al modelo del anexo II, siguiendo así el enfoque establecido en los reglamentos comunitarios y en las órdenes ministeriales sobre fin de condición de residuo aprobadas en 2018.

Resulta fundamental establecer cuál es el momento preciso en el que el papel y cartón recuperado deja de ser residuo y pasa a ser considerado producto. Y es, concretamente, cuando los criterios referidos en el artículo 3 se cumplen y ese material sale desde la instalación del productor de papel y cartón recuperado a las instalaciones de las fábricas de papel y de celulosa.

Procede señalar que cuando la orden entre en vigor, la opción de acogerse a ella por parte de los gestores de residuos es de carácter voluntario. Para los que quieran aplicarla, y dado que en algunos casos se ha puesto de manifiesto que resulta necesario un plazo para la adaptación a los requisitos que establece la norma, se incluye una disposición transitoria única que pretende dar un margen de adaptación a aquellas instalaciones cuya autorización como gestores de residuos hubiera sido otorgada permitiendo la obtención de papel y cartón recuperado con la consideración de producto. En todos los demás casos, entendiendo que representan a la mayoría de instalaciones de tratamiento, solamente será necesario comunicar a la correspondiente administración autonómica y de forma previa a efectuar el primer envío, que los criterios se cumplen en su instalación y que deciden por tanto, acogerse al fin de condición de residuo.

Los criterios nacionales de fin de la condición de residuo solo serán vinculantes dentro del Estado miembro que los haya establecido, de acuerdo con lo manifestado por la Comisión Europea. Por ello, cuando los materiales sean trasladados a otro Estado miembro, el país de destino no tiene ninguna obligación de aceptar la clasificación del material como no residuo que esté basada en los criterios de fin de la condición de residuo del país de origen. Por lo tanto, salvo posicionamiento previo y expreso del país de destino, indicando que acepta dicha clasificación como producto, el traslado se efectuará con arreglo al Reglamento (CE) 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos. En todo caso, si el país de origen o destino es un tercero, es decir un Estado no miembro de la Unión Europea, el traslado se efectuará conforme al citado reglamento.

VI

Esta norma se adecua a los principios de buena regulación tal y como establece el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De conformidad con los principios de necesidad y eficacia, esta orden se fundamenta en la adecuada protección del medio ambiente ya que fomenta la separación en origen y el reciclaje de papel, por lo que se promueve la sostenibilidad del entorno natural y se avanza hacia un modelo económico circular. Además se basa en una identificación clara de los fines perseguidos y, dado el elevado carácter técnico de los requisitos que se imponen, se considera que este es el instrumento adecuado para su consecución.

Esta norma cumple con el principio de proporcionalidad, ya que regula los aspectos imprescindibles para el fin que persigue, que es el de determinar cuándo el papel y cartón recuperado puede considerarse producto y deja de ser residuo, de conformidad con la Ley 22/2011, de 28 de julio.

De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y comunitario, y permite aclarar la condición de residuo o de producto del papel y cartón recuperado, generando un marco normativo estable, predecible, integrado y de certidumbre, que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de los sectores afectados.

También se adecua a los principios de transparencia y eficiencia, puesto que se han seguido escrupulosamente todos los trámites de información y audiencia públicas y contribuye a la eficiencia en la Administración.