Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19

Téngase en cuenta que el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, finalizó a las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020, por lo que debe entenderse que esta norma ha perdido su vigencia.

Se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020, por los arts. 1 y 2 del Real Decreto 555/2020, de 5 de junio. Ref. BOE-A-2020-5767#a1

I

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional la situación de emergencia ocasionada por el brote epidémico de COVID-19. El Gobierno, en la reunión extraordinaria del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 2020, aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

El artículo 3 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, estableció, en el marco de lo dispuesto por el artículo sexto.dos de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, que la duración del estado de alarma sería de quince días naturales.

Con base en los datos disponibles y en los informes de evaluación elaborados por las autoridades competentes delegadas durante ese periodo, el Gobierno concluyó que la situación de emergencia sanitaria generada por el brote epidémico de COVID-19 no se superaría en el plazo previsto inicialmente por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

A fin de garantizar la eficaz gestión de dicha emergencia sanitaria y contener la propagación de la enfermedad, mediante los Acuerdos del Consejo de Ministros de 24 de marzo, 7 de abril, 21 de abril y 5 de mayo de 2020, el Gobierno solicitó del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en cuatro ocasiones el estado de alarma declarado por el citado real decreto, así como la vigencia de las medidas en él contenidas. El Pleno del Congreso de los Diputados, en las sesiones celebradas el 25 de marzo, 9 de abril, 22 de abril y 6 de mayo de 2020, acordó conceder las mencionadas autorizaciones en los términos recogidos en los respectivos acuerdos de autorización de las prórrogas.

De este modo, mediante el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la prórroga se extendió hasta las 00:00 horas del 12 de abril de 2020; mediante el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, se dispuso la prórroga hasta las 00:00 horas del día 26 de abril de 2020; el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, estableció una nueva prórroga hasta las 00:00 horas del 10 de mayo de 2020; y, finalmente, el Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, prorrogó el estado de alarma hasta las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020.

El Gobierno ha remitido semanalmente al Congreso de los Diputados la información requerida en cumplimiento de lo previsto en la disposición adicional sexta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Junto a los informes aportados por el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias y la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica, se ha dado cuenta al Congreso de los Diputados del conjunto de disposiciones, órdenes, instrucciones y resoluciones adoptadas por las autoridades competentes delegadas y por el Consejo de Ministros. Asimismo, el Gobierno ha comparecido semanalmente para valorar la evolución de la situación.

Durante el periodo de la primera prórroga, los datos proporcionados por la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica pusieron de manifiesto que las medidas aplicadas durante el periodo de vigencia del estado de alarma habían conseguido alcanzar gradualmente el objetivo de disminuir la transmisión de la enfermedad y reducir al máximo el riesgo de colapso en las unidades de cuidados intensivos hospitalarios (en adelante, UCI).

Durante el periodo de la segunda prórroga, esos datos indicaron que se había conseguido disminuir el número de contagios a fin de situarlos por debajo del umbral que produciría la saturación de las UCI, con su capacidad extendida para hacer frente a la epidemia, al tiempo que se había fortalecido la capacidad del sistema sanitario para dar respuesta a la misma. Además, el número de altas se fue incrementando en este periodo y con ello se produjo una descarga progresiva de las unidades asistenciales ampliadas.

En el periodo de la tercera prórroga, los datos evidenciaron que se había consolidado la tendencia decreciente de los diferentes indicadores (casos confirmados diarios por PCR, fallecimientos confirmados, ingresos hospitalarios y en UCI), habiéndose reducido a la mitad los incrementos diarios, a excepción de los casos que han requerido hospitalización.

Finalmente, durante la vigencia de la cuarta prórroga se han podido establecer los mecanismos que han permitido progresar hacia una situación en la que se comienza a disponer de garantías suficientes para detectar de forma precoz y controlar rápidamente cualquier brote de la forma más localizada posible. Esto es crucial para evitar el riesgo de una nueva onda epidémica que afecte a todo el territorio nacional, con los efectos negativos que ello tendría en nuestra sociedad. La evolución favorable de la epidemia en nuestro país se ha logrado, en buena medida, gracias al esfuerzo encomiable de toda la población.

Sin embargo, dicha evolución, si bien es favorable en todas las comunidades autónomas, presenta diferencias entre estas, requiriéndose un periodo de tiempo adicional para garantizar, en todo el territorio nacional, el cumplimiento del objetivo previsto de detección precoz y respuesta rápida. La sombra de un rebrote todavía es posible, tanto por posibles cadenas de transmisión internas no identificadas o controladas hasta la fecha como por la posibilidad de importación de países en los que se transmita activamente el virus a medida que se van levantando las medidas de restricción de la movilidad nacionales e internacionales.

II

Tras la publicación de la Comunicación «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19», presentada el pasado 15 de abril por la presidenta de la Comisión Europea y el presidente del Consejo Europeo, los distintos Estados miembros de la Unión han comenzado a planificar las distintas fases que permitan reanudar las actividades económicas y sociales, de modo que se minimice cualquier repercusión sobre la salud de las personas y no se sobrecarguen los sistemas sanitarios, atendiendo a las orientaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En este contexto, a la luz de los principales indicadores disponibles, la experiencia adquirida a nivel nacional, y las mejores prácticas en otros países, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, se aprobó el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19. Para la elaboración de dicho Plan, el Gobierno se basó en el informe elevado el pasado 25 de abril por el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, además de recabar la opinión y propuestas de los responsables de las administraciones autonómicas y locales, los agentes sociales, y de expertos en el ámbito sanitario, científico, social y empresarial.

El citado Plan concibe el levantamiento de las medidas de contención de modo gradual, asimétrico, coordinado con las comunidades autónomas y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. El Plan fue remitido al Congreso de los Diputados el 29 de abril de 2020 en cumplimiento de lo previsto por la disposición adicional sexta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Su objetivo fundamental es conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar.

El Plan establece una fase cero o preliminar y tres fases de desescalada diferenciadas en función de las actividades permitidas en cada una de ellas, por las que podrán transitar los diferentes territorios en función de diversos parámetros, criterios e indicadores en él contemplados, hasta llegar a la fase III, en la que se pondrá fin a las medidas de contención, pero se mantendrá la vigilancia epidemiológica, la capacidad reforzada del sistema sanitario y las medidas de autoprotección de la ciudadanía.

Los parámetros empleados para la toma de decisiones analizan indicadores pertenecientes a los ámbitos de salud pública, movilidad e impacto social y económico. Se examinan tanto las capacidades estratégicas de asistencia sanitaria, vigilancia epidemiológica, contención de las fuentes de contagio y protección colectiva, como los indicadores de movilidad en el interior del país y fuera de sus fronteras, el impacto social de la enfermedad en los colectivos más vulnerables y la evolución de la situación económica por sectores, con especial atención a los que presentan mayor capacidad de arrastre y a los que resultan más afectados por la crisis sanitaria. Además, en la última semana, los resultados del estudio nacional de seroprevalencia de anticuerpos contra el SARS-CoV-2 permiten valorar la situación observada hasta la fecha con el número de casos estimado por el estudio para España y para cada una de las provincias, mejorando el entendimiento de la capacidad de los sistemas sanitarios para detectar y controlar los casos durante toda la epidemia.

Del panel integral de indicadores, con los parámetros mencionados, se obtienen los datos que fundamentan las decisiones que se adoptan en el proceso de desescalada, con un nivel de pormenorización y granularidad territorial suficientes, adecuadas en cada momento a la situación epidemiológica y a la capacidad del sistema sanitario en cada ámbito geográfico relevante.

Actualmente, las islas de La Gomera, El Hierro y La Graciosa, así como la isla de Formentera, se encuentran en fase II. El resto del territorio nacional se encuentra en fase I, salvo la Comunidad de Madrid, parte de la provincia de Barcelona en la Comunidad Autónoma de Cataluña, y parte del territorio de la Comunidad de Castilla y León.

La complejidad de la situación y la naturaleza imprevisible y dinámica de su evolución desaconsejaban plantear un calendario cerrado de recuperación gradual de actividad; por el contrario, se requería un enfoque prudente, con hitos que se irían alcanzando sucesivamente y que podrían ser reajustados en caso de resultar necesario. De ahí que los artículos 3 y 4 del Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, prevean la posibilidad de levantar y modular algunas de las limitaciones impuestas en virtud del estado de alarma, siempre y cuando lo permitan los parámetros e indicadores previstos en el Plan para cada uno de los territorios.

Este marco jurídico se mantiene en esta nueva prórroga, ya que durante su vigencia se pretende avanzar en esa progresiva desescalada. Por ello se parte de nuevo de un escenario abierto y flexible, tanto para el levantamiento y definitiva pérdida de eficacia de las medidas, como para el ámbito geográfico en el que van a proyectarse, al tiempo que se refuerza la cooperación con las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla a lo largo de todo el proceso.

En todo caso, este planteamiento no sólo es perfectamente compatible con esta nueva prórroga del estado de alarma, sino que dicha prórroga se considera oportuna y adecuada al fin pretendido, ya que sólo mediante el mantenimiento del estado de alarma es posible continuar limitando la libertad deambulatoria en el conjunto del territorio nacional, a fin de contener eficazmente la pandemia.

III

De acuerdo con lo previsto por el artículo primero.dos de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, las medidas que se adopten durante la vigencia del estado de alarma, así como la duración del mismo, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad y su aplicación se realizará de forma proporcionada a las circunstancias.

La jurisprudencia constitucional exige desarrollar tal análisis atendiendo a la identificación de la finalidad constitucionalmente legítima pretendida y al cumplimiento de los requisitos del juicio de proporcionalidad (STC 99/2019, de 18 de julio, FJ 6), que requiere razonar si se cumple «la triple condición de (i) adecuación de la medida al objetivo propuesto (juicio de idoneidad); (ii) necesidad de la medida para alcanzar su objetivo, sin que sea posible su logro a través de otra más moderada con igual eficacia (juicio de necesidad) y (iii) ponderación de la medida por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).» (STC 64/2019, de 9 de mayo, FJ 5).

Las medidas previstas tienen como objetivo primordial proteger los derechos a la vida, a la integridad física y a la salud, recogidos en el Título I de la Constitución Española. A la luz de lo expresado por el Tribunal Constitucional en su reciente Auto de 30 de abril de 2020 (FJ 4), relativo a la limitación de los derechos de reunión y manifestación en el vigente estado de alarma, «la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no sólo ha de reputarse como legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los artículos 15 CE (garantía de la integridad física de las personas) y 43 CE (protección de la salud), ambos tan intensamente conectados que es difícil imaginarlos por separado, máxime en las actuales circunstancias. Es aquí donde la finalidad de la medida restrictiva del ejercicio del derecho confluye con la justificación de la declaración del Estado de alarma. Las razones que sustentan ambas son idénticas y buscan limitar el impacto que en la salud de los seres humanos, en su integridad física y en su derecho a la vida pueda tener la propagación del COVID-19».

Los indicadores disponibles, tanto en nuestro país como en otros de nuestro entorno, han mostrado de forma sostenida cómo las medidas previstas son perfectamente adecuadas al fin perseguido. Ciertamente, medidas como la limitación de la libertad deambulatoria y las dirigidas a evitar aglomeraciones o el contacto interpersonal se han mostrado hasta ahora las más adecuadas para conseguir índices notables de reducción de los niveles de contagio. Estas medidas han demostrado su eficacia para contener la propagación de la enfermedad y, por tanto, resulta previsible que sigan siendo adecuadas durante la vigencia de esta nueva prórroga.

Como señala el alto tribunal en el auto antes citado, «no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio, ni sobre el impacto real de la propagación del virus, así como no existen certezas científicas sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se han visto afectadas en mayor o menor medida por este virus. Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el artículo 9.3 de la Constitución, las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha. Desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981».

En efecto, en España se ha pasado de tener un incremento de casos diarios en la primera semana de vigencia del estado de alarma de alrededor del 35 %, a un incremento en torno al 0,2 % en la semana anterior a la aprobación del presente real decreto. Si se examina el número de decesos, puede asimismo observarse la drástica reducción que se ha producido entre el número máximo alcanzado de más de 900 diarios, hasta el número de 87 que se ha notificado el pasado 17 de mayo.

Estas medidas, provistas de una justificación legítima y adecuadas para la consecución de la misma, siguen resultando necesarias en la actualidad. A pesar de la tendencia decreciente en el número de contagios y decesos diarios que se acaba de apuntar, la pandemia todavía no se ha contenido de forma suficiente y la experiencia comparada demuestra que algunos países que han aplicado medidas de desescalada con anterioridad están detectando repuntes de contagios que obligan a replantear sus estrategias de levantamiento de las medidas de contención.

De acuerdo con los datos disponibles, en la actual fase de evolución de la pandemia, la pérdida de vigencia automática de dichas medidas, sin un levantamiento gradual y coordinado de las mismas, no solo podría comprometer el logro de los objetivos de contención de la pandemia antes descritos, sino que podría generar el riesgo de aparición de nuevas cadenas de transmisión no identificadas que impidieran la garantía de la integridad física y la salud de las personas y situasen bajo una enorme presión asistencial los recursos sanitarios disponibles. Ha de tenerse en cuenta a estos efectos que la aplicación del régimen jurídico ordinario previsto, entre otras, fundamentalmente en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, tan solo permitiría establecer medidas limitativas de ámbito subjetivo y territorial mucho más restringido e inadecuadas para contener de forma eficaz la propagación de la enfermedad en atención a ese carácter.

Por todo ello, una prórroga del estado de alarma que haga compatible el mantenimiento de dichas medidas y su gradual levantamiento por el Ministro de Sanidad, en su condición de autoridad competente delegada, conforme al citado Plan para la desescalada, resulta indispensable para alcanzar los objetivos que motivaron la declaración del estado de alarma de modo que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar.

En concreto, atendiendo al principio de precaución que debe guiar la actuación de los poderes públicos en la gestión del riesgo sanitario, resulta necesario mantener la limitación a la libertad de circulación en los términos previstos en el vigente Real Decreto 463/2020, 14 de marzo, si bien modulados conforme a lo previsto en este real decreto de prórroga, y por las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas dictadas al amparo de las habilitaciones contenidas en el citado real decreto.