Decreto-ley 7/2020, de 24 de abril, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de educación, para paliar los efectos de la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19

I

La Organización Mundial de la Salud declaró, el pasado 11 de marzo, pandemia internacional la emergencia sanitaria global ocasionada por el COVID-19. La situación de emergencia de salud pública provocada por la expansión del virus a Europa y al mundo, ha obligado a las diferentes autoridades sanitarias a promover medidas de contención extraordinarias, con el fin de evitar la propagación del virus y el colapso de los sistemas públicos de salud.

En el ámbito nacional, el Consejo de Ministros, en su sesión celebrada el 14 de marzo de 2020, aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, modificado en algunas de sus disposiciones por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, prorrogado por los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo y 487/2020, de 10 de abril.

El citado Real Decreto 463/2020, establece en su artículo 4 que la autoridad competente a efectos del estado de alarma será el Gobierno y, en sus respectivas áreas de responsabilidad, las personas titulares de los Ministerios de Sanidad, Defensa, Interior y Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. No obstante, de conformidad con el artículo 6 de dicha norma, cada Administración conserva las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estime necesarias, en el marco de las órdenes directas de la autoridad correspondiente. A esta medida, le han seguido una serie de decisiones adoptadas por las distintas Administraciones, que intentan actuar en todos los ámbitos en los que se ha producido una importante afectación por razón de las circunstancias, tanto sociales como económicas que ha generado la situación.

Unas medidas, todas ellas necesarias para proteger la salud de la ciudadanía frenando la propagación de la dolencia que tienen consecuencias inevitables en el funcionamiento de los servicios públicos y en la actividad de los diferentes sectores económicos y sociales.

Las medidas de contención y las limitaciones a la movilidad han provocado alteraciones importantes en la normalidad de la prestación de determinados servicios públicos, como por ejemplo los educativos, y han generado disrupciones graves en la mayor parte de los sectores económicos, que han sufrido con la caída de la demanda o con la limitación de las diferentes actividades productivas, de ocio o de servicios.

El artículo 9.1 y la disposición final primera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, suspenden la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza contemplados en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, incluida la enseñanza universitaria, así como cualesquiera otras actividades educativas o de formación impartidas en otros centros públicos o privados.

En este sentido, el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura con el fin de garantizar la debida coordinación y colaboración entre todas las Administraciones Públicas y con el objetivo de evitar la propagación del COVID-19 en nuestra región, en su reunión celebrada el pasado día 12 de marzo de 2020 adoptó Acuerdo publicado en DOE extraordinario n.º 1, de 14 de marzo, por el que dispone en su apartado primero «Suspender la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza incluidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. De la misma forma se suspenden las actividades extraescolares en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura».

Asimismo, «Se encomienda a las autoridades competentes que, en la medida de lo posible, adopten las medidas oportunas para garantizar las actividades educativas y formativas suspendidas a través de modalidades a distancia y "on line"».

Ante esta situación excepcional, es una obligación de los poderes públicos garantizar el funcionamiento de los servicios públicos esenciales para la ciudadanía, especialmente aquellos que se derivan de derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos.

En este sentido, en el ámbito educativo, la suspensión de la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza contemplados en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, ha supuesto para las administraciones educativas, para los docentes y para el alumnado un desafío sin precedentes.

Los esfuerzos iniciales se han centrado en garantizar el derecho fundamental a la educación constitucionalmente reconocido, mediante una modalidad educativa a distancia, que ha requerido, en un reducido espacio de tiempo, el desarrollo de herramientas de comunicación propias y seguras, la articulación de mecanismos de coordinación en los centros educativos y un gran esfuerzo de adaptación de los equipos directivos, del personal docente, de las familias y del alumnado.

Por otro lado, se han garantizado las prestaciones esenciales a los miembros de la comunidad educativa más vulnerables, con la adopción de medidas de emergencia, como por ejemplo las que sustituyen el servicio de comedor escolar para las familias más necesitadas.

Atendidas las necesidades inmediatas, y en el marco de las medidas administrativas y de contención fijadas por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que establece el estado de alarma, hay que adaptar los mecanismos necesarios para la preparación y puesta en marcha del próximo curso. El inicio y funcionamiento del mismo tiene que ser garantizado por la administración educativa en condiciones de absoluta normalidad.

En el sentido apuntado, el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, cuyo artículo único modifica el apartado 4 de la disposición adicional tercera, habilita a la Administración para acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que sean indispensables para la protección del interés general.

En este sentido, se establece un procedimiento para que mediante resolución de la titular de la Consejería de Educación y Empleo, se determinen los procedimientos administrativos que se consideren indispensables para el funcionamiento básico del servicio público educativo y la protección del interés general, siempre que se trate de procedimientos programados, de carácter recurrente, cíclicos e imprescindibles para instrumentar la programación del curso escolar 2020-2021 con las garantías y condiciones necesarias y evitar los perjuicios que pudieran generarse por la suspensión que determina el estado de alarma.

II

El artículo 33 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, faculta a la Junta de Extremadura en caso de extraordinaria y urgente necesidad, para dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decreto-ley. Atendiendo a la especial gravedad de las circunstancias en la que nos encontramos, nadie duda de la extraordinaria necesidad de recurrir a la adopción de medidas de todo tipo que vengan a paliar y a contener dicha situación, y en esta especial gravedad, además, es necesaria una rápida actuación. En el ámbito legislativo, el instrumento constitucionalmente lícito que permite una actuación de urgencia es el decreto-ley, figura a la que se recurre, en cuanto las circunstancias en las que se adoptan y que han sido enunciadas anteriormente, vienen a justificar la extraordinaria y urgente necesidad de que las medidas aquí previstas entren en vigor con la mayor celeridad posible, sin que pudieran esperar a una tramitación parlamentaria, puesto que los efectos sobre la ciudadanía serían demasiado gravosos y perdería su esperada eficacia, en tal caso.

Ciertamente, existen pocos momentos en los que esté tan justificado acudir a esta figura constitucional y estatuaria. Ni el constituyente ni el legislador estatuyente hubieran imaginado nunca que fuera necesario acudir a este mecanismo de excepción de una forma tan habitual. Lamentablemente tanto a nivel estatal como autonómico ello se ha evidenciado como imprescindible.

Por lo tanto, la norma cumple los requerimientos fijados tanto por el citado artículo 33 del Estatuto de Autonomía, la Constitución Española y la numerosa jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia (por todas, STC 61/2018, de 7 de junio de 2018, FJ 4, en lo que se refiere a la extraordinaria y urgente necesidad, y las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, en lo relativo a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes»).

Este decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De lo expuesto en los párrafos anteriores se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, al establecerse una identificación clara de los fines perseguidos y, por ello, ser el instrumento más adecuado el decreto-ley para garantizar la consecución de estos. Asimismo, preside la norma el principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica, al establecer claramente el marco normativo de actuación y garantizar su coherencia con el resto del ordenamiento jurídico. Por último, con respecto al principio de eficiencia, queda garantizado porque no se imponen cargas administrativas.

III

El Estatuto de Autonomía de Extremadura, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, en su artículo 10.1.4 atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo normativo y ejecución en materia de educación, en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades.

Mediante el Real Decreto 1801/1999, de 26 de noviembre, se efectuó el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de enseñanza no universitaria.

Las competencias en materias de admisión de alumnos y régimen de conciertos educativos vienen establecidas por lo previsto en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que en su artículo 84 otorga a las Administraciones educativas la competencia para regular la admisión del alumnado en centros sostenidos con fondos públicos que impartan enseñanzas reguladas en la citada ley. El régimen jurídico de los conciertos educativos se encuentra regulado en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación y en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, ambas modificadas parcialmente por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.

La normativa básica estatal, de carácter reglamentario, se encuentra determinada en el Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos.

El Decreto 42/2007, de 6 de marzo, por el que se regula la admisión del alumnado en centros docentes públicos y privados concertados en la Comunidad Autónoma de Extremadura y mediante el Decreto 67/2017, de 23 de mayo, se establecen normas para la aplicación del régimen de conciertos educativos a partir del curso académico 2017/2018.

El decreto-ley consta de seis artículos, una disposición adicional, una derogatoria y cinco finales, y aglutina una serie de medidas en el ámbito de ejecución de nuestras competencias educativas, imprescindibles de adoptar de cara a que la situación de crisis sanitaria mundial que nos afecta, no altere en modo alguno al correcto desarrollo y gestión de nuestro sistema educativo, y nace fundamentado en un doble objetivo: por un lado, en la tarea de poder abordar la tramitación de los procedimientos administrativos que en el ámbito de la educación, permitan la correcta puesta en marcha del próximo curso escolar 2020/2021, salvando la suspensión acordada por el Real decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, por otro lado, articulando mecanismos de gestión administrativa que posibiliten la tramitación electrónica de los procedimientos y simplifiquen y agilicen su tramitación ordinaria, sin menoscabo, de ningún tipo, de su rigor técnico y de legalidad, sin perjuicio de ulteriores comprobaciones del cumplimiento de las obligaciones legalmente establecidas.

El artículo 1, regula las actuaciones indispensables para el funcionamiento básico de los servicios en el ámbito educativo y la protección del interés general, para ello determina la habilitación a la Consejera de Educación y Empleo, para que por resolución pueda determinar los procedimientos que necesariamente esta Administración Educativa habrá de promover para que la preparación del curso escolar 2020/2021, pueda ejecutarse de forma adecuada, así como aquellos que hayan de realizarse de forma electrónica, dada la situación de limitaciones a la movilidad de la ciudadanía como consecuencia del estado de alarma derivado del COVID-19. Así también, se le habilita para que por orden determine la continuación de aquellos procedimientos administrativos que sean indispensables para la protección del interés general, y que como consecuencia de la situación excepcional de estado de alarma y las limitaciones a la movilidad que tiene la ciudadanía, hayan de realizarse de forma electrónica, realizando las modificaciones y adaptaciones en los mismos de forma exclusiva para las actuaciones necesarias de cara al inicio del curso escolar 2020/2021.

Los artículos 2 y 3, incluyen las medidas normativas necesarias para garantizar la tramitación del proceso de admisión y la preparación del inicio del curso escolar 2020/2021, en las circunstancias extraordinarias derivadas de la emergencia sanitaria, que dificultan entre otras, la tramitación de procedimientos, la realización de trámites presenciales y la participación de la comunidad educativa,. En el sentido apuntado, se incluyen las disposiciones normativas necesarias para simplificar el procedimiento de admisión. Así, se adapta la participación de los órganos colegiados de escolarización, garantizando en todo caso el ejercicio de las competencias que les reserva el artículo 86.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación y se prevé la tramitación electrónica de la admisión, que permite simplificar y avanzar el procedimiento, y evita trámites presenciales, sin perjuicio de las medidas que se adoptan, una vez superadas las medidas de confinamiento, para garantizar la asistencia y el acceso de todas las familias en condiciones de igualdad, en el marco que disponen los artículos 12.2 y 14.1 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

El artículo 4, establece medidas específicas referidas a la tramitación del procedimiento administrativo para la suscripción y modificación de los Conciertos Educativos para el curso escolar 2020/2021, toda vez que la nueva convocatoria mediante orden de la persona titular de la Consejería de Educación y Empleo y las disposiciones que de ella se deriven deberán adecuarse y resolverse necesariamente dentro del marco del calendario fijado por la normativa relativa a la escolarización y, en todo caso, con suficiente anterioridad al inicio del curso 2020/2021.

El artículo 5 establece medidas excepcionales en relación a determinadas subvenciones que han de ser convocadas de forma urgente por la Consejería de Educación y Empleo. Así, en primer lugar, con el objetivo de seguir garantizando, conforme a lo establecido la Ley 4/2011, de 7 de marzo, de Educación de Extremadura, el derecho a una educación temprana y facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y profesional, es preciso convocar con inmediatez las subvenciones destinadas a financiar el correcto funcionamiento a lo largo del ejercicio 2020 de las Escuelas Infantiles de las que son titulares los Ayuntamientos. El precepto contempla también la convocatoria de las ayudas a centros privados concertados para la adquisición de libros de texto y material escolar y la convocatoria para el desarrollo de actividades formativas complementarias, ambas imprescindibles para la adecuada puesta en marcha del próximo curso 2020/2021.

En todos estos casos, al modo de como se hizo en el artículo 1 del Decreto-ley 5/2020, de 3 de abril, por el que se aprueban medidas urgentes y extraordinarias en materia de política social y sanitaria, se remite a la aplicación a tales convocatorias, aún pendientes de efectuar, de lo dispuesto en el artículo 5.1 del Decreto-ley 3/2020, de 25 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes y extraordinarias en el ámbito administrativo para responder al impacto de la crisis ocasionada por el COVID-19, con el objetivo de que mediante una orden, con una tramitación simplificada y aprobada antes de efectuar tales convocatorias, se habiliten las concretas adaptaciones que sea preciso realizar en las mismas, respecto a lo previsto en las respectivas bases reguladoras vigentes, en materia de plazos, requisitos y cumplimiento de obligaciones o condiciones que pudieran resultar afectados o dificultados a consecuencia de las limitaciones derivadas de la actual emergencia sanitaria y del estado de alarma declarado.

Por análogas razones de urgencia y de eficacia para la puesta en marcha del próximo curso escolar 2020/2021 a las expuestas respecto al artículo 5, en el siguiente artículo 6 se habilita que en la Orden que anualmente se dicta por la Consejería competente en materia de educación para regular el libramiento de fondos a los centros educativos públicos de Segundo Ciclo de Educación Infantil, de Educación Primaria, de Educación Secundaria Obligatoria y Educación Especial para la dotación a los mismos de libros de texto y de material escolar y didáctico, puedan acometerse las modificaciones que resulten precisas, respecto a lo previsto en el Decreto 92/2008, de 9 de mayo, por el que se establecen medidas de apoyo socioeducativo a las familias extremeñas –que regula en el capítulo I de su título II dichos libramientos, que no tienen la naturaleza de subvenciones pues sus destinatarios son los propios centros educativos públicos de titularidad de la Junta de Extremadura–, en los plazos y la forma de presentación de las solicitudes, en el régimen de cumplimiento y de acreditación de los requisitos por parte de los centros educativos públicos solicitantes y de las familias del alumnado usuario, y, en definitiva, en las condiciones de ejecución y justificación de esta medida de apoyo socioeducativo durante el próximo curso escolar, por cuanto que todo ello va a verse afectado sin duda por la actual emergencia sanitaria causada por la COVID-19 y el estado de alarma declarado para luchar frente a la misma.