Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica

I

A raíz de la declaración por la Organización Mundial de la Salud de la pandemia internacional provocada por el COVID-19, el pasado 11 de marzo, numerosos países, y entre ellos España, han tenido que reaccionar de manera urgente ante la rápida propagación de la citada pandemia, impulsando diversas medidas que amortigüen su impacto económico en todos los sectores productivos del país, así como en su ámbito social, especialmente en la protección del empleo, el mantenimiento de las rentas en la unidad familiar y la atención de los ciudadanos en situación más vulnerable.

A su vez, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que incluye, entre otras cuestiones, importantes limitaciones a la libertad de circulación, con los efectos inherentes que conlleva en los trabajadores, tanto autónomos como por cuenta ajena, sector empresarial y ciudadanos.

En estas circunstancias excepcionales, la política energética debe estar orientada, teniendo en cuenta su objeto y ámbito de aplicación en la actual Transición Energética, a impulsar una serie de medidas que favorezcan la recuperación económica, la movilización de recursos financieros tanto nacionales como de la Unión Europea, la creación de empleo sostenible, y la necesaria colaboración entre las políticas presupuestarias, monetarias, financieras y estructurales.

En el contexto de la emergencia sanitaria y su determinante impacto económico, debemos analizar la situación climática actual, que pretende impulsar el proceso de transición del sistema energético español hacia uno climáticamente neutro, descarbonizado, con un impacto social que sea justo y beneficie a los ciudadanos más vulnerables. En este sentido, se ha presentado recientemente en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 2019 (Cumbre del Clima COP 25) el Pacto Verde Europeo «Green Deal», que se configura como la hoja de ruta climática en la Unión Europea para los próximos años, y comprenderá todos los sectores de la economía, especialmente los del transporte, la energía, la agricultura, los edificios y las industrias, como las de la siderurgia, el cemento, las TIC, los textiles y los productos químicos.

Los efectos del COVID-19 sobre la economía y sobre el sistema energético, lejos de suponer una amenaza para la necesaria descarbonización de las economías, representan una oportunidad para acelerar dicha transición energética, de manera que las inversiones en renovables, eficiencia energética y nuevos procesos productivos, con la actividad económica y el empleo que estas llevarán asociadas, actúen a modo de palanca verde para la recuperación de la economía española.

La necesidad de impulsar la agenda de descarbonización y sostenibilidad como respuesta a la crisis es compartida en el ámbito europeo y, en este contexto, España está en condiciones de liderar este proceso, aprovechando las ventajas competitivas de nuestro país en ámbitos como la cadena de valor industrial de las energías renovables, la eficiencia energética o la digitalización.

A su vez, debido al papel fundamental de la electricidad en el proceso de descarbonización de la economía, es condición indispensable garantizar el equilibrio y la liquidez del sistema eléctrico, que se han visto amenazados en los últimos tiempos por factores coyunturales, como la caída brusca de la demanda y los precios como consecuencia de la crisis del COVID-19.

Es por ello necesario adoptar con carácter urgente las medidas regulatorias que permitan superar las barreras advertidas en el proceso de transición energética y dotar de un marco atractivo y cierto para las inversiones, impulsando el proceso de reactivación económica y su electrificación y la implantación masiva de energías renovables, al tiempo que se respeta el principio de sostenibilidad del sistema eléctrico.

Las medidas contenidas en esta norma se configuran con la finalidad de garantizar una transición energética, limpia, justa, fiable, y económicamente competitiva, especialmente importante en el escenario que se plantea una vez superado el estado de alarma. Por lo tanto, es ineludible abordar con carácter inmediato diversas medidas que se exponen a continuación, y para una adecuada explicación sistemática, las materias reguladas en este real decreto ley se dividen en cuatro grandes bloques, que comprenden los títulos I a III, junto con las disposiciones de la parte final que completan este marco.

Por otra parte, el título IV comprende una serie de medidas para la reactivación de la actividad económica y el empleo en diferentes ámbitos.

II

El presente real decreto-ley consta de un preámbulo y una parte dispositiva estructurada en cuatro títulos que comprenden doce artículos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, nueve disposiciones finales y un anexo.

El primer bloque se refiere a diversas medidas para el desarrollo ordenado e impulso de las energías renovables, que incluye la regulación del acceso y conexión, para ordenar una cantidad muy elevada de solicitudes de acceso a la red eléctrica por instalaciones de energías renovables, que están absorbiendo la capacidad de evacuación de la red, con los riesgos inherentes a esta situación. En concreto, se ha convertido en el recurso escaso que limita y condiciona el despliegue de la nueva generación renovable.

De este modo, el artículo 1 regula las condiciones para mantener el acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de electricidad, atendiendo a la viabilidad técnica y a la solidez de los proyectos, en función del cumplimiento de los sucesivos hitos administrativos que son necesarios para la autorización y ejecución de los mismos.

A estos efectos, los plazos máximos que se establecen para el cumplimiento de los distintos hitos tienen en cuenta, por un lado, la antigüedad del permiso y, por otro, la naturaleza del trámite administrativo de que se trate. Así, se distinguen cuatro cohortes de permisos de acceso: los concedidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, los concedidos desde la entrada en vigor de esta y hasta el 31 de diciembre de 2017, los concedidos desde el 1 de enero de 2018 y hasta la entrada en vigor de este real decreto-ley y, por último, los que se concedan tras la entrada en vigor de esta norma.

Para el primer bloque de permisos se ha optado por no establecer ningún hito administrativo ya que la disposición transitoria octava de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, ya regula su caducidad.

Para el segundo conjunto, que constituyen los permisos de mayor antigüedad carentes en la actualidad de una regulación expresa y clara sobre su caducidad, se establecen unos hitos con un primer plazo más exigente, que permitirá liberar casi inmediatamente aquella capacidad que no esté vinculada a un proyecto mínimamente maduro, pero no impedirá continuar con la tramitación de aquellos proyectos firmes y viables. A estos efectos, la norma establece para estos permisos una vigencia total máxima de cinco años a partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley, en coherencia con lo anticipado en el artículo 33.8 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre.

Para el tercer y cuarto bloque de permisos se establecen los mismos hitos y plazos, si bien estos plazos computarán desde momentos distintos: para los permisos obtenidos antes de la entrada en vigor del real decreto-ley, lo harán desde esta fecha; para los que se concedan después, los plazos computarán desde la fecha de obtención del permiso.

El incumplimiento de los hitos supondrá la caducidad automática de los permisos y la ejecución inmediata de las garantías económicas presentadas para la tramitación de la solicitud de acceso a las redes de transporte y distribución, si bien se exceptúan de lo anterior aquellos casos en los que, por causas no imputables al promotor, no se produjese una declaración de impacto ambiental favorable.

Se trata de una regulación proporcional y ponderada al fin perseguido y que tiene en cuenta las circunstancias distintas de las distintas cohortes de permisos, lo que justifica que los plazos que se exigen no sean los mismos para un permiso otorgado a finales de 2013 –por el que ya han transcurrido más de 6 años desde su concesión– que para un permiso concedido apenas unos días antes de la entrada en vigor de esta norma.

No obstante, en todos los casos se da la opción a los titulares de los permisos de renunciar a los mismos en un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma, procediéndose a la devolución de las garantías económicas presentadas.

Con esta regulación se evitará retrasar o paralizar un elevado número de proyectos solventes, y en particular, impedir el acompañamiento de las nuevas inversiones a los procesos de cierre de centrales.

En este bloque también se aborda un nuevo mecanismo de concurrencia competitiva para proyectos de energía renovable, que permitirá dotar a estas tecnologías de un marco retributivo predecible y estable. De este modo, las futuras subastas cumplirán un triple objetivo, ya que permitirán avanzar hacia la descarbonización de la economía, impulsando las inversiones y reduciendo el coste de la energía eléctrica, objetivos estos últimos, de especial interés en la situación económica generada por el COVID-19.

Se habilita al Gobierno a establecer otro marco retributivo, alternativo al régimen retributivo específico, al objeto de favorecer la previsibilidad y estabilidad en los ingresos y financiación de las nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable que se construyan, lo que es imprescindible para impulsar el desarrollo de nuevos proyectos renovables con la urgencia, que resulta necesaria para alcanzar los compromisos comunitarios e internacionales asumidos por España en esta materia.

Adicionalmente, este nuevo marco retributivo se constituye como el mejor mecanismo para dar traslado a los consumidores, de forma directa, de los ahorros asociados a la incorporación al sistema eléctrico de nueva potencia renovable con bajos costes de generación. Para ello, el referido marco retributivo se otorgará mediante un mecanismo de concurrencia competitiva en el que la variable sobre la que se ofertará será el precio de retribución de la energía.

En aras de mantener un parque de generación equilibrado, que maximice la penetración de tecnologías renovables no gestionables sin riesgo para la estabilidad del sistema eléctrico, así como una correcta programación en la senda de penetración de renovables, los procedimientos de concurrencia competitiva que se convoquen, que deberán estar orientados a la eficiencia en costes, podrán distinguir entre distintas tecnologías de generación en función de sus características técnicas, tamaño, niveles de gestionabilidad, criterios de localización, madurez tecnológica y aquellos otros que garanticen la transición hacia una economía descarbonizada. Igualmente, se podrán establecer mecanismos al objeto de considerar las particularidades de las comunidades de energías renovables y de las instalaciones de pequeña magnitud y proyectos de demostración a efectos del otorgamiento del nuevo marco retributivo.

En la Unión Europea se han fijado objetivos en materia de energías renovables como parte de su política de Acción Climática en dos horizontes temporales, 2020 y 2030. Estos horizontes han sido desarrollados con objetivos específicos en distintos marcos:

– El Paquete Clima y Energía 2020 que contiene legislación vinculante que garantizará el cumplimiento de los objetivos climáticos y de energía asumidos por la UE para 2020. En materia de energías renovables el objetivo vinculante es del 20 % en 2020.

– El Marco Energía y Clima 2030, que contempla una serie de metas y objetivos políticos para toda la UE durante el periodo 2021-2030. Cada Estado miembro debe presentar su Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, donde también es necesario incluir objetivos en materia de energías renovables en hitos intermedios 2022, 2025, 2027 y 2030.

El próximo PNIEC 2021-2030 establece como objetivo para el año 2030 que las energías renovables representen un 42 % del consumo de energía final en España. De forma congruente con dicho objetivo, el plan define una serie de objetivos intermedios para la cuota de participación de las energías renovables, situándola en un 24 % para el año 2022 y un 30 % para el año 2025. Esto supone que la generación renovable eléctrica deberá aumentar, según los datos recogidos en el plan, en unas 2.200 ktep en el periodo 2020–2022 y en aproximadamente en 3.300 ktep en el periodo 2022-2025, para lo que será necesario un rápido aumento de la potencia del parque de generación a partir de fuentes de energía renovable. En el periodo 2020-2022 el parque renovable deberá aumentar en aproximadamente 12.000 MW y para el periodo 2020-2025 en el entorno de 29.000 MW, de los que aproximadamente 25.000 MW corresponden a tecnología eólica y fotovoltaica.

Por otra parte, en los últimos tiempos se han implementado en países de nuestro entorno mecanismos de concurrencia competitiva similares a los planteados en este real decreto-ley, con resultados satisfactorios, que reflejan un precio por unidad de energía generada notablemente inferior a los precios registrados en el mercado eléctrico. La traslación de estos ahorros económicos al consumidor en general y a la industria en particular, resulta urgente a efectos de no poner obstáculos en la competitividad de la economía española.

El artículo 14 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, establece que, excepcionalmente, el Gobierno podrá establecer un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables mediante una retribución adicional a los ingresos por la venta de la energía en el mercado. Este régimen retributivo se apoya en la premisa de que el coste de generación de las instalaciones renovables es superior a los ingresos que obtienen por la venta de la energía que generan. Sin embargo, el desarrollo tecnológico ha permitido que ciertas tecnologías generen energía eléctrica con costes inferiores al precio de mercado. En estos casos, el régimen retributivo específico existente no permite trasladar a los consumidores la reducción de los costes de generación.

Por lo anterior, es necesaria una norma con rango legal, que habilite expresamente al Gobierno a establecer nuevos sistemas de apoyo para las tecnologías renovables, coherente con la evolución tecnológica y económica de estas tecnologías y que traslade directamente los ahorros al consumidor de electricidad.

A la vista de los objetivos definidos en el PNIEC 2021-2030 y teniendo en cuenta el largo periodo de maduración de los proyectos de tecnologías renovables, así como la reducción de costes experimentada por estas tecnologías, se evidencia la urgente necesidad de establecer nuevos mecanismos de impulso que permitan dotar a las instalaciones renovables de un marco retributivo predecible y estable, de forma que se favorezca su desarrollo.

Entre las medidas incluidas en el primer bloque también se encuentran varias disposiciones que tienen como finalidad la mejora y simplificación en la tramitación de los procedimientos de autorización de la construcción, ampliación, modificación y explotación de las instalaciones eléctricas de producción, transporte y distribución, según lo previsto en el título VII del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.

Las medidas referidas en los ámbitos de la regulación del acceso y conexión y del marco retributivo para las renovables van a permitir, como se ha explicado, impulsar la inversión en nuevas instalaciones, generando actividad económica y empleo en la cadena de valor industrial.

En esta reforma también se incluye el concepto de modificación no sustancial de instalaciones de generación que hayan obtenido autorización administrativa, conforme al artículo 53.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, debiendo únicamente obtener la autorización de explotación, previa acreditación del cumplimiento de las condiciones de seguridad de las instalaciones y del equipo asociado, las que cumplan las características previstas en el real decreto ley. A su vez, y también con el fin de dotar firmeza a los permisos de acceso solicitados y concedidos, se incorporan los criterios para la consideración de una misma instalación de generación a efectos de los permisos de acceso y conexión.

III

El segundo bloque contiene una serie de medidas para el impulso de nuevos modelos de negocio que van a ser muy relevantes en la transición energética, a la vez que permitirán el desarrollo y la ejecución de inversiones y la creación de empleo sostenible y de calidad.

Las medidas citadas implican la modificación de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, con la finalidad de eliminar barreras administrativas, implementado al mismo tiempo un nuevo marco jurídico que permita impulsar la actividad económica, la competitividad del sector, el empleo, la digitalización, la descarbonización y neutralidad climática en el contexto de la Transición Energética. De este modo, se incorporan disposiciones relativas al almacenamiento, agregadores independientes, comunidades de energías renovables, hibridación, infraestructuras de recarga de alta capacidad >250kW, autorización simplificada de proyectos de I+D+i, bancos de prueba regulatorios, autorización simplificada de instalaciones de red móviles, así como la optimización del uso de la capacidad de acceso concedida.

De este modo, la implantación masiva de generación renovable no gestionable y el cierre de las centrales térmicas están provocando una pérdida de gestionabilidad del sistema, lo que puede poner en riesgo la seguridad del suministro. Por ello, debe introducirse urgentemente en la legislación la figura del almacenamiento, en línea con lo previsto en la Directiva 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de junio de 2019 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE y en el Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad. Mediante el apartado Uno del artículo 4, se introduce una modificación a la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, para incluir la definición de instalaciones de almacenamiento, las cuales podrán ser titularidad de distintos sujetos del sistema eléctrico. Esta definición se realiza sin perjuicio de la titularidad de los bombeos de dichos sistemas previsto en la Ley 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares.

Por otra parte, y en relación al uso de los permisos de acceso y conexión y con el objetivo de incrementar la utilización y gestión de energía renovable que conduzca al cumplimiento de los objetivos del próximo Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC 2021-2030), se hace necesario con carácter urgente maximizar la utilización de las redes ya existentes y minimizar los impactos ambientales.