Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo

I

La crisis sanitaria provocada por el COVID-19 ha cambiado por completo el escenario económico mundial. Las medidas de distanciamiento físico y limitaciones a la movilidad, necesarias y efectivas para controlar la transmisión del virus, tienen un enorme impacto en la actividad productiva y el bienestar de los ciudadanos. Estos efectos se han dejado notar tanto en la oferta, con severas dificultades para las cadenas de suministros y el cierre temporal de negocios, como en la demanda doméstica y externa, con una importante repercusión sobre algunos sectores como el turismo, esenciales para la economía española. El cierre temporal de negocios, las restricciones a la libre circulación o la suspensión de actos públicos tienen un inevitable impacto sobre las empresas, que desempeñan un papel central en la creación de empleo y riqueza para el conjunto del país. En tan críticas circunstancias, preservar el tejido productivo y atender a las dificultades transitorias de las empresas es una prioridad para superar las consecuencias de esta pandemia.

La magnitud del impacto de este shock exógeno sobre la economía no tiene precedentes en la historia reciente. La contracción económica afecta a un gran número de países, tanto en la zona euro como en el conjunto de la UE y el resto del mundo, con caídas de la actividad global que el Fondo Monetario Internacional, en sus previsiones económicas actualizadas para el mes de junio, estima en el –4,9 % en 2020. Todo apunta a una intensa caída del Producto Interior Bruto de España en la primera parte del año, especialmente en el mes de abril, en el contexto de fuertes medidas de limitación de la movilidad para lograr contener la expansión del virus.

Para hacer frente a esta situación, el Gobierno ha puesto en marcha una batería de medidas sin precedentes desde el mes de marzo para apoyar el tejido productivo y social, minimizar el impacto negativo y lograr sostener una base sobre la que impulsar al máximo la actividad económica una vez finalizada la alarma sanitaria. Mediante los Reales Decretos-ley 7/2020, de 12 de marzo, 8/2020, de 17 de marzo, 11/2020, de 31 de marzo, y 15/2020, de 21 de abril, se ha implementado un conjunto de medidas de apoyo a la liquidez, laborales y de sostenimiento de rentas, con especial atención a los autónomos. Entre otras actuaciones, cabe destacar el establecimiento de una línea de avales por cuenta del Estado por un importe total de 100.000 millones de euros, que se ha ido liberando en el periodo de abril a junio para cubrir las necesidades de liquidez de empresas y autónomos para hacer frente a la gestión de facturas, necesidad de circulante o vencimientos de obligaciones financieras o tributarias. Esta línea de avales se sumaba a la ampliación de la línea Thomas Cook a 400 millones de euros para el sector turismo y actividades conexas y a la creación de una línea de cobertura aseguradora de CESCE de hasta 2.000 millones de euros con cargo al Fondo de Reserva de los Riesgos de la Internacionalización.

Estas medidas de apoyo al tejido productivo, alineadas con las del resto de países europeos, están cumpliendo de manera eficiente su objetivo fundamental de permitir que las empresas sigan satisfaciendo sus pagos ordinarios, convirtiéndose así en la primera línea de defensa de nuestro sistema productivo. España está entre las grandes economías de la zona euro con mayor empleo de los avales públicos, lo que sin lugar a dudas ha permitido mitigar las consecuencias económicas negativas derivadas del confinamiento. De las operaciones concedidas hasta la fecha de aprobación de este real decreto-ley, en torno al 98 por ciento han ido destinadas a la cobertura de las necesidades de pequeñas y medianas empresas y autónomos.

Un segundo grupo de medidas se han dirigido a la protección del empleo, mediante el establecimiento de un mecanismo de ajuste interno alternativo a la destrucción de empleo a través de un nuevo régimen de Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE), con un fuerte apoyo público a las retribuciones de los trabajadores e importantes exoneraciones en las cotizaciones a la seguridad social. Más de 3 millones de trabajadores y 550.000 empresas se han beneficiado de este nuevo instrumento durante el estado de alarma, para reducir sus costes fijos ante la paralización derivada del COVID-19.

Estas medidas de liquidez y laborales se unen a casi un centenar de medidas destinadas a apoyar las rentas empresariales y familiares, con el fin de contar con una base sólida para la recuperación, entre las que cabe destacar el establecimiento de una prestación extraordinaria para los trabajadores autónomos por cierre de actividad o caída significativa de los ingresos. Más de 1 millón de personas han podido beneficiarse de esta renta compensatoria, dirigida a uno de los colectivos más vulnerables y más afectados por la emergencia sanitaria.

En conjunto, para hacer frente al impacto del confinamiento en la actividad económica se han adoptado medidas con impacto presupuestario por casi el 4 % del PIB y medidas de apoyo a la liquidez por cerca del 11 % del PIB.

En paralelo con las acciones nacionales, la Unión Europea ha desplegado un conjunto de instrumentos destinados a reforzar la red de seguridad para las empresas, los Estados y los trabajadores. A lo largo de mayo y junio, se han aprobado los correspondientes Reglamentos y cambios normativos para poner en marcha tres nuevos instrumentos de financiación a corto plazo, mediante el nuevo programa de garantías para inversión empresarial del Banco Europeo de Inversiones, el nuevo mecanismo comunitario de apoyo a los esquemas de protección temporal del empleo (SURE) y una nueva facilidad precautoria del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para financiar los gastos sanitarios directos e indirectos derivados de la lucha contra la pandemia.

Tras la finalización del estado de alarma y las consecuentes restricciones a la actividad y la movilidad, se ha puesto en marcha una segunda fase de medidas económicas y sociales para impulsar la reactivación. Una vez protegida la resistencia de la economía durante la fase de hibernación, es esencial adaptar y complementar los distintos instrumentos con el fin de consolidar lo logrado en términos de protección del tejido productivo y el empleo, orientando el apoyo público hacia el refuerzo de la solvencia empresarial y el impulso de la inversión necesaria para la reconstrucción de la economía. Hay que evitar que los problemas de liquidez provocados por el confinamiento se transformen en problemas de solvencia.

En esta línea, ha sido preciso abordar programas sectoriales que respondan a las especiales necesidades de aquellos sectores más afectados por la caída de actividad derivada de la pandemia, con carácter estratégico para nuestro país por su peso en el PIB y el empleo y su impacto tractor sobre el conjunto de la economía.

Así, los pasados 15 y 18 de junio se han presentado el Plan de Impulso de la cadena de valor de la industria de la automoción y el Plan de Impulso para el Sector Turístico. Parte de las medidas económicas y fiscales contempladas en estos planes ya han sido incorporadas al ordenamiento jurídico mediante el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.

Asimismo, mediante este real decreto-ley se han adoptado un conjunto de medidas para reactivar el mercado de las energías renovables, aprovechando todo su potencial en términos de generación de empleo, y mediante Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, de medidas sociales de reactivación del empleo y protección del trabajo autónomo y de competitividad del sector industrial se han reforzado las medidas de apoyo al sector industrial intensivo en el uso de la energía eléctrica, creando el Fondo Español de Reserva para Garantías Electrointensivas para apoyar la suscripción de contratos bilaterales de largo plazo de compra de energía con el fin de proporcionar un marco de costes estable a las empresas con un alto consumo eléctrico, en particular en el ámbito industrial.

Además de las medidas sectoriales, se han ido adaptando los diferentes instrumentos de apoyo de carácter horizontal a las necesidades de la fase de reactivación económica. Así, el régimen extraordinario de apoyo y facilitación a los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE) por causas de relacionadas con el COVID-19, aprobado por el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, fue prorrogado hasta el 30 de junio y adaptado al proceso de transición a la nueva normalidad, incentivando la reactivación de trabajadores, mediante el Real Decreto-ley 18/2020, de 12 de mayo, que recoge los términos del Acuerdo Social en Defensa del Empleo entre los agentes sociales y el Gobierno. Una vez alcanzada la nueva normalidad, con el fin de incentivar la reincorporación de los trabajadores y la reactivación empresarial, el Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, ha supuesto un paso más en el apoyo a los ERTE como instrumento de reactivación económica, prorrogando el régimen extraordinario hasta el 30 de septiembre y contando de nuevo con el consenso de los agentes sociales, a través del II Acuerdo en Defensa del Empleo. Este marco de apoyo sostenido a los ERTE ha permitido un importante ritmo de reincorporación de trabajadores a partir del fin de las medidas de hibernación de la economía, acompañando así la fase de reactivación, y facilitando la reincorporación de más de un millón y medio de los trabajadores afectados por ERTE. Asimismo, el Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, ha extendido hasta el 30 de septiembre el régimen de protección especial para los trabajadores autónomos.

Como complemento de estas medidas, es necesario extender los mecanismos de apoyo financiero al tejido productivo, con el fin de no solo garantizar la liquidez del sistema sino también impulsar la inversión productiva y la adaptación de las empresas, apoyando la solvencia de aquellas de carácter estratégico para evitar que las dificultades transitorias que padecen acaben teniendo un impacto social o económico contrario al interés general. El proceso debe garantizar que los recursos públicos de apoyo a la solvencia se destinan a actividades viables y estratégicas para el país y que se optimiza el retorno para el contribuyente y para el conjunto de la sociedad de las inversiones realizadas en este ámbito.

Para luchar contra la crisis, potenciar la reconstrucción económica y social y fomentar el crecimiento futuro, no basta con la conservación del tejido productivo, sino que es necesario adaptarlo a los cambios estructurales que se van a acelerar como consecuencia de la crisis sanitaria, para lo que serán necesarias inversiones tanto públicas como privadas. Por lo tanto, resulta primordial establecer las facilidades pertinentes para la realización de estas inversiones que se deberán centrar en sectores que fomenten el crecimiento potencial de la economía, así como su sostenibilidad en el largo plazo, en particular, en la transición digital y medioambiental.

En esta misma línea, la Comisión Europea ha propuesto la creación de un nuevo instrumento de apoyo a la solvencia (Solvency Support Mechanism), destinado a financiar a través del BEI la toma de participaciones en el capital de empresas solventes a medio plazo que puedan necesitar un refuerzo ante la caída extraordinaria de actividad.

En esta misma línea de incrementar la resiliencia de la economía española, es vital impulsar la internacionalización de las empresas, con el fin de amortiguar la caída de las exportaciones en un contexto de importante choque negativo sobre el comercio internacional y las cadenas de producción.

Las dificultades que atraviesan nuestra economía y el tejido empresarial exigen una concentración de esfuerzos, respaldando con fondos públicos la reactivación en el segundo semestre de 2020, para apoyar la creación de empleo y la inversión y lograr recuperar un crecimiento robusto y sostenible en el periodo 2021-2022. Con estos objetivos, el presente real decreto-ley aprueba un conjunto de medidas de apoyo al sector productivo, al empleo y a las rentas, que implican una destacada movilización de recursos públicos con efecto inmediato en 2020.

En concreto, en cuanto al apoyo a la solvencia y la inversión, se extienden y adaptan las medidas de apoyo financiero mediante la aprobación de una nueva línea de avales ICO de 40.000 millones de euros, orientada principalmente a financiar inversiones productivas. Además, se crea un nuevo fondo gestionado por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) de 10.000 millones de euros para dar apoyo financiero a las empresas no financieras estratégicas solventes que se hayan visto especialmente afectadas por el COVID-19 y que así lo soliciten. Por otra parte, con el fin de reforzar el apoyo a la internacionalización de las empresas, en un contexto internacional más complejo marcado por la caída de la actividad en nuestros mercados de exportación, se extiende a empresas cotizadas el acceso a la línea extraordinaria de garantías públicas de la Compañía Española de Seguro de Crédito a la Exportación (CESCE) aprobada mediante el Real Decreto-ley 8/2020. En la misma dirección se dirige el refuerzo del Fondo de Inversiones en el Exterior (FIEX), gestionado por COFIDES ampliando de 10 a 100 millones de euros la dotación de este Fondo.

El real decreto-ley incluye asimismo disposiciones necesarias para la puesta en marcha de los Planes de apoyo al sector turístico y de automoción. En primer lugar, prevé la adopción de una medida dirigida a asegurar la protección de los deudores hipotecarios cuyo inmueble se encuentre afecto a una actividad hotelera, de alojamientos turísticos y agencias de viajes, a través del otorgamiento de un periodo de moratoria de hasta doce meses para las operaciones financieras suscritas entre los referidos deudores hipotecarios y las entidades de crédito.

En segundo lugar, se prevé la creación de los planes de sostenibilidad turística en destinos, al objeto de fomentar la sostenibilidad de los mismos y se establecen disposiciones relativas a la transformación digital de las empresas turísticas que se hayan visto afectados por esta crisis sanitaria.

En tercer lugar, para los trabajadores fijos discontinuos del sector turístico, se dispone la extensión de bonificaciones y su compatibilidad con exoneraciones de cotizaciones a la Seguridad Social.

En cuarto lugar, se establecen bases precisas para la concesión de ayudas para la puesta en marcha del programa RENOVE de apoyo a la renovación del parque automovilístico, presentado el pasado 15 de junio por el Gobierno.

Por otro lado, con el objetivo de reforzar la solvencia de las empresas para afrontar la recuperación económica se extiende el plazo de suspensión del derecho de separación de los socios.

Asimismo, se incluye una disposición de refuerzo de los mecanismos de I+D+I, a través del establecimiento de unas reglas para arbitrar los mecanismos de colaboración público-privada de los proyectos sanitarios relacionados con el coronavirus SARS-coVID-2.

Por último, mediante otra disposición final se procede a modificar el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

Por un lado, se añade un nuevo apartado 4 al artículo 20, con el fin de dar la cobertura legal necesaria al Instituto Nacional de Seguridad Social para facilitar a comunidades autónomas y entidades locales la información necesaria para el reconocimiento y control de las prestaciones que son de su competencia, así como la comunicación a cualquiera de las administraciones de las resoluciones relativas a las prestaciones del ingreso mínimo vital para la gestión y el control de la citada prestación y a las instituciones y organismos públicos que lo soliciten para que puedan realizar, dentro del ámbito de sus competencias, actuaciones derivadas de la aplicación del ingreso mínimo vital. Por otro lado, con la adición de un nuevo párrafo en el apartado 3 de la disposición transitoria primera, se habilita la transmisión de información entre el Instituto Nacional de la Seguridad Social y las Haciendas Forales en idénticos términos que los previstos en relación con la Agencia Estatal de Administración Tributaria, lo que resulta necesario para la aplicación de la citada disposición transitoria en los territorios forales.

En definitiva, todas estas medidas implican la movilización de más de 51.000 millones de euros.

El presente real decreto-ley se estructura en una exposición de motivos, dos capítulos, 52 artículos, cinco disposiciones adicionales y nueve disposiciones finales.

II

En primer lugar, se aprueba una línea de avales que tiene por objetivo fomentar la financiación dirigida a la inversión, a diferencia de la anterior línea que se dirigía principalmente a hacer frente a las necesidades de liquidez provocadas por el confinamiento. Durante el confinamiento, la prioridad de los avales públicos se centró en atajar los problemas de liquidez derivados de la falta de actividad económica y que habrían acabado generando fuertes externalidades negativas y efectos en cadena sobre el conjunto de la cadena productiva, al repercutir sobre proveedores, trabajadores y clientes. Ahora que las empresas y los autónomos retornan a sus actividades cotidianas, podrán cubrir las necesidades de liquidez por sus propios medios sin que haya un apoyo público extraordinario. No obstante, para que la economía española pueda crecer, es fundamental que se impulse la actividad inversora, para lo que se crea esta nueva línea de avales. Al igual que la anterior línea de avales, esta permitirá la liberación de recursos del sector privado, facilitando cubrir la caída de la inversión estimada y fomentarla allá donde genere mayor valor añadido, especialmente en torno a dos ejes principales: la sostenibilidad medioambiental y la digitalización. La línea de avales tendrá un importe máximo de 40.000 millones de euros y se otorgará por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital para favorecer la financiación concedida por entidades financieras supervisadas a empresas y autónomos para la realización de inversiones. En la medida en que el funcionamiento de la línea de avales prevista en el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, ha sido muy satisfactorio, en este caso se prevé replicar la misma operativa, mediante la aprobación de sucesivos Acuerdos de Consejo de Ministros, que determinarán las condiciones exactas en las que se irán liberando los distintos tramos de avales.