Real Decreto-ley 26/2020, de 7 de julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda

I

El pasado 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional a la situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19. La rápida propagación, tanto a nivel nacional como internacional, ha motivado la necesidad de reaccionar de forma rápida y de adoptar medidas urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de esta crisis sin precedentes no solo en el ámbito sanitario sino también en los ámbitos económico y social.

El Consejo de Ministros, reunido en sesión extraordinaria el jueves 12 de marzo, adoptó las primeras medidas urgentes para hacer frente a la propagación de la pandemia, en particular el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19.

A partir de ese momento, la articulación jurídica de la respuesta a la pandemia se estructuró en torno a dos instrumentos constitucionales, de un lado la declaración del estado de alarma, y las medidas adoptadas en su virtud; y de otro la adopción de sucesivos reales decretos-leyes, fundamentalmente dirigidos a paliar las consecuencias y efectos negativos que en el ámbito socioeconómico está suponiendo la pandemia y las medidas de contención para contenerla.

La situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y su evolución ha puesto de relieve el desafío de proteger la salud de la población a la vez que se tratan de mitigar y minimizar las consecuencias socioeconómicas mediante la adopción de medidas dirigidas a abordar y atenuar las perturbaciones que afectan a la economía por distintas vías.

La Comisión Europea ha reconocido en sus diversas comunicaciones y directrices, el gran impacto y repercusiones que el brote de COVID-19 está teniendo en nuestros sistemas de transportes y en la conectividad. En su Comunicación, publicada el 13 de marzo, la Comisión exponía su respuesta inmediata destinada a mitigar el impacto económico y la necesidad de coordinar la actuación de los distintos Estados miembros para garantizar la continuidad económica, al mismo tiempo que reconocía el sector del transporte como uno de los sectores gravemente afectados, proponiendo un conjunto de medidas dirigidas a asegurar el flujo de mercancías y la cadena de suministro, posibilitar los desplazamientos y velar por el funcionamiento del mercado interior y la seguridad del transporte.

Las medidas tomadas para hacer frente a la pandemia han tenido como resultado una reducción drástica de la actividad del sector, especialmente de viajeros. Los flujos de mercancías se han visto menos afectados en parte gracias a los esfuerzos colectivos por mantener el tráfico de mercancías, aunque se ha registrado una reducción debido al descenso en la actividad económica y a la perturbación de las cadenas de suministros.

En este contexto, las medidas adoptadas en el ámbito del transporte de acuerdo con las directrices aprobadas por la Comisión se han articulado en torno a tres ejes fundamentales: proteger la salud de los trabajadores y viajeros, garantizando la disponibilidad de los bienes y los servicios esenciales; proporcionar liquidez a las empresas del sector para hacer frente a las perturbaciones financieras a corto plazo vinculadas a la crisis del coronavirus, recurriendo a distintos instrumentos financieros, incluidos los fiscales, a fin de preservar su viabilidad así como la continuidad de la actividad económica durante y después del brote COVID-19; y, el tercero, reducir las cargas administrativas, simplificando y acelerando determinados procedimientos administrativos, velando por la seguridad jurídica y teniendo en cuenta la capacidad administrativa de las instituciones para dar respuesta inmediata en la agilización de los trámites preceptivos para la reactivación y desarrollo de las actividades.

Los tres ejes citados han orientado la adopción de distintas medidas en el sector de los transportes en este período, desde el inicio de la crisis hasta el momento actual, a través de los distintos instrumentos jurídicos habilitados. Dichas medidas han sido proporcionadas a las necesidades de cada momento, pertinentes y específicas para los diferentes modos de transporte, esto es, adaptadas a las características singulares de cada uno de ellos.

Así, en virtud de la habilitación Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, otorga al Gobierno y de los supuestos de hecho previstos en su artículo cuarto, apartado b) («crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves») y d) («situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad»), fue aprobado el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Según su preámbulo, las medidas previstas en esta disposición se encuadran en la acción decidida del Gobierno para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública.

Esta norma incluía además de medidas limitativas de la libertad de circulación, que como dispone la ley quedaba condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos, una variedad de medidas de contención en distintos ámbitos, en ellos, en el ámbito de transportes. Las habilitaciones que el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sucesivas prórrogas, contienen en favor de los Ministros designados como autoridades competentes delegadas y, en particular, en favor del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en su área de competencias, esto es, en el sector de transportes, fundamentaron la normativa aprobada, adoptando medidas adicionales dirigidas a garantizar las condiciones de prestaciones de los servicios de transportes, de mercancías y viajeros, asegurando el abastecimiento y la entrega de productos adquiridos en el comercio por internet, telefónico o correspondencia, así como la adecuada protección de personas, bienes y lugares, y todo ello, en función de la evolución de la crisis sanitaria, a la luz de los principales indicadores disponibles, la experiencia adquirida a nivel nacional, el análisis comparado con otros países, así como las recomendaciones y directrices de la Unión Europea y las orientaciones de la Organización Mundial de la Salud.

Una vez expirada la vigencia de la última prórroga del estado de alarma, ante los posibles riesgos que pudieran derivarse de la pérdida de vigencia automática de dichas medidas por la aparición de nuevos brotes epidemiológicos y nuevas cadenas de transmisión que comprometieran la garantía de la salud de las personas, desde la óptica del deber constitucional de los poderes públicos de organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas, se fundamenta la aprobación del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que entre sus disposiciones recoge distintas medidas dirigidas a proteger la salud de los trabajadores y viajeros en los distintos modos de transportes que se han visto complementadas con la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía u en otros ámbitos para la reactivación económica.

Respecto del segundo de los ejes indicados en el que se agrupan el segundo tipo de medidas dirigidas a mitigar los perjuicios que en el ámbito económico ha generado la crisis sanitaria, desde un primer momento se han venido adoptando medidas económicas y sociales dirigidas a garantizar la protección de trabajadores y sostener el tejido productivo de los distintos sectores de la economía mediante la adopción de un conjunto de disposiciones articuladas en distintos reales decretos-leyes orientados a movilizar los recursos nacionales para la protección frente a esos efectos adversos.

Entre ellos cabe destacar el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19; el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, o el Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo.

Sin embargo, la distinta naturaleza jurídica de las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, que operan en cada uno de los modos de transporte, con estructuras y regímenes jurídicos diferentes ha condicionado la posibilidad de cada uno de ellos a la hora de poder acceder a diferentes fuentes de financiación y liquidez desde el sector financiero, así como a los instrumentos que se han ido aprobando por el Gobierno con el fin de movilizar recursos públicos dirigidos a apoyar la reactivación económica.

Por lo que respecta al tercero de los ejes sobre los que se articulan un conjunto de reformas, tienen en cuenta las directrices de la Unión Europea adoptadas desde el inicio de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, dirigidas a simplificar y acelerar los distintos procedimientos administrativos a fin mitigar la ralentización de la actividad económica y maximizar los efectos positivos de las medidas adoptadas por los Estados, en línea con algunas de las disposiciones y directrices aprobadas a nivel comunitario, que han tenido por objeto, de una parte, el aplazamiento de las fechas de aplicación de determinadas medidas en el contexto de la pandemia de COVID-19, por los efectos negativos que el confinamiento y los cambios en las condiciones de trabajo y en la disponibilidad de personal, junto con la carga de trabajo adicional necesaria para gestionar las importantes consecuencias negativas de la pandemia, han tenido para continuar con los procedimientos administrativos ordinarios; y de otra parte, una vez levantadas las restricciones, abordar la reanudación de los procedimientos atendiendo a las capacidades del sistema junto con la necesidad de acelerar la reanudación de las actividades de forma ágil.

En coherencia con este contexto, teniendo en cuenta las medidas adoptadas hasta el momento, la evolución de la situación epidemiológica y los criterios expresados por las distintas organizaciones internacionales, así como las instituciones europeas, y en línea con otros países de nuestro entorno, se aprueba este real decreto-ley como complemento necesario de las medidas ya adoptadas a fin de cubrir aquellos ámbitos que estas últimas no pueden cubrir por las especiales características que concurren en los mismos, consolidando así los tres ejes sobre los que se asentará la reactivación económica del sector de los transportes.

Adicionalmente, el presente real decreto-ley recoge un conjunto de medidas económicas y sociales en el ámbito de la vivienda, que permiten garantizar la protección de las familias y de colectivos vulnerables.

II

El real decreto-ley se estructura en siete capítulos, 34 artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, 16 disposiciones finales y dos anexos.

El capítulo I recoge como disposición general su objeto.

El capítulo II, relativo al sector del transporte aéreo e integrado por los artículos 2 a 7, incorpora al ordenamiento jurídico interno las directrices operativas para la gestión de pasajeros aéreos y personal de aviación en relación a la pandemia COVID-19, adoptadas por la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad de la Aviación (EASA) y el Centro para la Prevención y el Control de Enfermedades (ECDC por sus siglas en inglés, European Centre for Disease Prevention and Control) y establece su obligado cumplimiento para los gestores de los aeropuertos abiertos al tráfico civil situados en todo el territorio nacional, las compañías aéreas que realicen operaciones en ellos, incluidas las operaciones de aerotaxis y las de aviación general, así como para las empresas que desarrollen los servicios auxiliares en los aeropuertos. No obstante, atendiendo a las competencias de las comunidades autónomas en materia de aeropuertos no calificados de interés general, en la actualidad los aeropuertos de Lleida-Alguire; Andorra-La Seu de Urgell y Teruel, para la implementación de estas Directrices en los aeropuertos de competencia autonómica se está a lo que establezcan las respectivas Comunidades en el ejercicio de dichas competencias.

La naturaleza eminentemente técnica y operativa de estas directrices, así como la prevista adaptación de las recomendaciones europeas contenidas en dichas directrices en función de la evolución que experimente la COVID-19, el conocimiento científico sobre ella y los recursos técnicos y médicos disponibles para detectarla y combatirla, aconsejan que en su aplicación sea el Comité Español de Facilitación del Transporte Aéreo, en adelante Comité de Facilitación, el que establezca, en castellano, las vigentes en cada momento. Se permite así una rápida adaptación a la evolución de la pandemia, al tiempo que se asegura la proporcionalidad y eficacia de las medidas adoptadas para mitigar, en el ámbito del transporte aéreo, los riesgos de transmisión del coronavirus SARS-Cov-2.

El Comité de Facilitación, regulado en la Orden PRE/248/2003, de 6 de febrero, por la que se crea el Comité Español de Facilitación del Transporte Aéreo y se determinan su composición y funciones, es un órgano colegiado de la Administración General del Estado en el que están representados los principales actores involucrados en el aseguramiento de un flujo ordenado, seguro y eficiente de los pasajeros por las instalaciones aeroportuarias, entre otros, los Ministerios de Sanidad, Interior, Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, Hacienda, y el gestor de la red de aeropuertos de interés general, AENA S.M.E. S.A. Su composición, la prevista participación en sus actuaciones de, entre otros, las compañías aéreas y las entidades, asociaciones o agrupaciones privadas cuyos intereses pudieran verse afectados, así como su naturaleza eminentemente técnica de las recomendaciones a implementar, determinan su idoneidad para la labor que se le encomienda.

Conforme a lo previsto en este real decreto-ley, el Comité de Facilitación podrá declarar que otras recomendaciones internacionales para la gestión de pasajeros aéreos y personal de aviación en relación a la pandemia COVID-19, ofrecen niveles de eficacia equivalentes a las Directrices EASA/ECDC publicadas en orden a minimizar el riesgo de contagio del SARS-Cov-2 en el transporte aéreo. Con sujeción al principio de reciprocidad, el cumplimiento por las compañías aéreas extracomunitarias de las recomendaciones internacionales equivalentes equivale al cumplimiento por dichas compañías de las Directrices EASA/ECDC. De este modo, sujeto al principio de reciprocidad, se evita la imposición de restricciones indebidas el transporte aéreo extracomunitario realizado con niveles equivalentes de mitigación del riesgo de contagio de la COVID-19.

Asimismo, se establece la obligación de los gestores aeroportuarios y compañías aéreas que operen en dichas infraestructuras de implantar los procedimientos que aseguren el cumplimento de las citadas directrices, así como de prestar información a los pasajeros sobre las medidas preventivas que estos deben adoptar en su aplicación.

Igualmente, se establece el deber de los pasajeros de abstenerse de acudir al aeropuerto en los supuestos en que deban guardar aislamiento por riesgo de padecer la COVID-19 o que presenten síntomas evidentes de padecerla.

En orden a la protección de los pasajeros y el personal que presta servicios en las infraestructuras aeroportuarias se limita el acceso a la terminal del aeropuerto a los pasajeros con billete o tarjeta de embarque, salvo las excepciones correspondientes a las personas que deban acudir acompañadas, y al personal autorizado que debe realizar funciones en el aeropuerto.

Completa el contenido del capítulo II, la atribución al Comité de Facilitación de la facultad de realizar las funciones de coordinación que le son propias en el ámbito de la definición y aplicación de las Directrices EASA/ECDC publicadas y editar material guía que facilite su aplicación; y la asignación a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea de las funciones de supervisión del cumplimiento de las Directrices EASA/ECDC publicadas por los sujetos obligados, en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación, supervisión e inspección de la seguridad del transporte aéreo y de los sistemas de navegación aérea y de seguridad aeroportuaria, y, en particular en materia de facilitación en el transporte aéreo, conforme a lo previsto en el artículo 9.1, letra i), de sus Estatutos, aprobados por Real Decreto 184/2008, de 8 de febrero.

El capítulo III introduce en los artículos 8 a 14, en relación con el sector del transporte marítimo, una reforma en las medidas previstas inicialmente en los artículos 16 a 20 del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, que implican una mejora en las mismas y su adaptación al Reglamento (UE) 2020/697, de 25 de mayo, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2017/352, con el fin de permitir a organismos gestores de puertos o autoridades competentes flexibilidad en el cobro de tasas por infraestructuras portuarias en el contexto del brote COVID-19.

Así, el artículo 8 respecto de su antecedente el artículo 16 del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, implica la supresión del apartado 3 al ser redundante con el punto 2, ya que las autoridades portuarias rebajarán los tráficos mínimos para que no haya penalización como efecto del COVID-19. Mantener el punto 3 supondría eliminar penalizaciones cuando la bajada de tráficos no fuese imputable a la crisis sanitaria y si hubiera algún caso de esos no parece razonable eliminarla.

Con las modificaciones introducidas en el artículo 9 relativo a las medidas respecto de la tasa de ocupación contempladas en su antecedente, el artículo 17 del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo: se mejora en la determinación del presupuesto de hecho para acceder a la reducción; se amplía, temporalmente, a todas las liquidaciones con devengo en el ejercicio 2020, dado que hay liquidaciones semestrales que se devengan por adelantado y quedaban excluidas con la redacción anterior; se precisa el concepto de «impacto significativamente negativo»; se recoge una cuantificación más precisa del importe de la reducción mediante la fijación de porcentajes en función de la disminución de actividad, del tipo de actividad que se desarrolle en el espacio de dominio público concedido o autorizado de que se trate y de la situación económico-financiera de cada autoridad portuaria; se aclara que la reducción resulta aplicable tanto a la cuota de la tasa como a los importes adicionales ofrecidos en los concursos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante; se da cobertura legal, de manera expresa, a la concesión provisional de las reducciones y su comprobación posterior; se prevé que las liquidaciones definitivas que, eventualmente, se dicten, se realizarán con arreglo a la nueva redacción del precepto, sin devengo de intereses de demora, ya sea a favor de la Administración o de los sujetos pasivos; y se suprime la referencia al artículo 178 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que no añade nada e induce a confusión, estando debidamente cuantificado el beneficio fiscal en la propia norma de rango legal.