Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero

I

La Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, fue la primera en establecer un marco regulatorio común en la Unión Europea para la gestión de residuos mediante depósito en vertedero. Su objetivo principal consistía en impedir o reducir los efectos negativos en el medio ambiente del vertido de residuos y, en consecuencia, fomentar la prevención, el reciclado y el aprovechamiento de los residuos, así como la utilización de los materiales y de la energía recuperados, con el fin de no malgastar los recursos naturales y de minimizar el uso de los suelos. En consecuencia, la directiva estableció un régimen concreto para la eliminación de los residuos mediante su depósito en vertederos, clasificando estas instalaciones en tres categorías y estableciendo los requisitos técnicos exigibles y los tipos de residuos admisibles en cada una de ellas. La directiva reguló también la obligación de gestionar los vertederos después de su clausura y una nueva estructura de imputación de los costes de las actividades de vertido de residuos.

Posteriormente, se aprobó la Decisión 2003/33/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por la que se establecen los criterios y procedimientos de admisión de residuos en los vertederos con arreglo al artículo 16 y al anexo II de la Directiva 1999/31/CE, de 26 de abril, al objeto de regular los criterios y procedimientos de admisión que debían realizarse antes de depositar un residuo en vertedero.

En 2015 se aprobó la Comunicación de la Comisión Europea, de 2 de diciembre, «Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular» que señalaba la gestión de los residuos como uno de los elementos centrales en el tránsito hacia una economía circular.

En el marco de ese plan de acción, la Comisión Europea presentó un paquete legislativo para revisar varias directivas de residuos, en concreto, la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008,sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas; la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999; y la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, entre otras.

Mediante estas modificaciones, la Unión Europea pretende fomentar las primeras opciones de la jerarquía de residuos y restringir el vertido de residuos, particularmente los de origen municipal. En lo que se refiere al vertido de residuos, se ha aprobado la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos.

La Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, enfatiza la necesidad de someter los residuos destinados a vertedero a un tratamiento previo adecuado, en línea con la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que considera que el tratamiento previo es requisito ineludible para asegurar que las operaciones de vertido se lleven a cabo sin poner en riesgo la salud humana y el medio ambiente. En su articulado, la directiva refuerza algunos aspectos ya contemplados en la anterior, entre los que destacan el planteamiento de objetivos más ambiciosos de reducción del vertido de los residuos municipales, y la prohibición de vertido de determinados tipos de residuos. Con un carácter transversal se propone la utilización de los instrumentos económicos para facilitar el cambio a una economía más circular señalados en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

Esta directiva ha sido complementada con la Decisión de ejecución (UE) 2019/1885 de la Comisión, de 6 de noviembre de 2019, por la que se establecen normas relativas al cálculo, la verificación y la comunicación de datos relativos al vertido de residuos municipales de acuerdo con la Directiva 1999/31/CE del Consejo, y se deroga la Decisión 2000/738/CE de la Comisión.

II

La Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, se transpuso al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero. Este real decreto supuso un avance significativo en materia de gestión de residuos en España al establecerse por primera vez un conjunto de reglas que habrían de aplicarse en las instalaciones y operaciones de vertido de residuos. Esta norma contenía elementos de carácter técnico y económico, así como unos objetivos de vertido para los residuos municipales biodegradables a cumplir en el periodo 2001-2016. Entre los aspectos técnicos a destacar se contemplan la especificación de los requisitos técnicos exigibles a cada clase de vertedero, la enumeración de la existencia de ciertos residuos para los que se prohibía su depósito en vertedero, el establecimiento, con carácter general, de someter a tratamiento previo los residuos antes de su vertido y, finalmente, el establecimiento de un procedimiento para la admisión de residuos para su depósito en vertedero junto con unos criterios a satisfacer por los residuos destinados a este fin. El objetivo de la norma estatal coincidía con el de la Unión Europea, es decir, establecer las condiciones necesarias para que el vertido de residuos se realizase asegurando la protección de la salud humana y la preservación de los recursos naturales.

El Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, se ha modificado puntualmente en varias ocasiones. En el año 2008, mediante el Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición, para incorporar que el análisis económico que se exigía en la solicitud de autorización del vertedero que admita residuos de construcción y demolición, deberá prever un sistema de tarifas que desincentive el depósito de residuos susceptibles de valorización o sometidos a un tratamiento previo al vertido limitado a su clasificación. En el 2009, mediante el Real Decreto 1304/2009, de 31 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, para subsanar algunas deficiencias en la transposición puestas de manifiesto por la Comisión Europea. En concreto, se incluye como requisito previo a la concesión de una autorización para un nuevo vertedero, o para la ampliación o modificación de uno existente, la comprobación, por parte de las autoridades competentes, de que el proyecto de vertedero cumple con todos los requisitos y obligaciones establecidas en el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, incluidos sus anexos. A continuación, en el 2010, a través del Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, de modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley de libre acceso a actividades de servicios y su ejercicio. La última modificación ha sido en el 2013 mediante la Orden AAA/661/2013, de 18 de abril, por la que se modifican los anexos I, II y III del Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre. Esta última modificación actualiza los anexos I, II y III para ajustar el real decreto a la Decisión 2003/33/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, y a la transposición de la Directiva 2011/97/UE del Consejo, de 5 de diciembre de 2011, que modifica la Directiva 1999/31/CE, por lo que respecta a los criterios específicos para el almacenamiento de mercurio metálico considerado residuo.

No obstante, a pesar de las modificaciones puntuales mencionadas, no se había acometido hasta la fecha una revisión profunda del régimen de gestión de los residuos mediante depósito en vertedero. Han transcurrido algo más de tres lustros desde que el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, vio la luz, tiempo más que suficiente para que se haya completado el régimen jurídico de los residuos en España con normas de calado como, entre otras, las siguientes: la Ley 22/2011, de 28 de julio, el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, el Real Decreto 553/2020, de 2 de junio, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado y la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.

Igualmente, durante este mismo periodo de tiempo, se ha hecho acopio de una notable experiencia en la aplicación de la legislación que regula el vertido de residuos, que abarca aspectos relativos a estadísticas, autorizaciones, aplicación de procedimientos y criterios de admisión de residuos en instalaciones de vertido o el control y vigilancia de las instalaciones de vertido, entre otros.

En consecuencia, este real decreto responde a la necesidad de recoger la experiencia jurídica y técnica acumulada sobre la gestión de los residuos mediante depósito en vertederos en nuestro país, además de desarrollar y aplicar la Ley 22/2011, de 28 de julio, y de transponer la Directiva (UE) 2018/850 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018.

III

La elaboración de este real decreto se fundamenta en la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que habilita al Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de la misma.

El real decreto consta de diecinueve artículos distribuidos en siete capítulos, dos disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cinco disposiciones finales. Se completa con siete anexos.

Sin perder de vista que la razón última de la legislación en materia de depósito de residuos en vertedero es la de asegurar que este tipo de operaciones se realice dando protección plena a la salud de las personas y a los recursos naturales, el real decreto refuerza la obligación de tratamiento previo de los residuos especificando el alcance de lo que debe entenderse por tratamiento previo para un grupo de residuos cuantitativamente relevante como es el de los residuos municipales y estableciendo criterios que permitan valorar la eficiencia del tratamiento de los mismos. En este sentido, se propone el desarrollo de una métrica basada en parámetros ampliamente aceptados por la comunidad científica e incorporados a las legislaciones de algunos países de la Unión Europea, quedando pospuesta la fijación de los valores límite para estos parámetros a un posterior desarrollo por orden ministerial.

Además, se incorporan los objetivos de reducción del vertido de residuos municipales establecidos en la Directiva (UE) 2018/850, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, en el contexto del impulso al tránsito a la economía circular, así como la metodología de cálculo establecida en la Decisión de ejecución (UE) 2019/1885 de la Comisión, de 6 de noviembre de 2019. Adicionalmente se ha estimado que, en este mismo contexto, existe margen suficiente para elaborar una relación de residuos cuya prohibición de vertido a futuro facilitaría esa transición, compromiso que se plasmará en una orden ministerial.

En el contexto de la economía circular es igualmente relevante el régimen de los costes de vertido. La adecuada fijación de los precios de vertido, tal y como se recoge en este real decreto, contabilizando la totalidad de los costes directos e indirectos e incluyendo aquellos que se pudieran producir durante un dilatado periodo de tiempo posterior a la clausura, es uno de los instrumentos más eficientes para la aplicación de la jerarquía de residuos, especialmente para la prevención de residuos y la promoción del reciclado. Entre los costes indirectos, se ha especificado la obligación de contabilizar aquellos ligados a la emisión de gases de efecto invernadero para los que ya existe un coste medioambiental aceptado por la Unión Europea a través de su mercado de carbono. El Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, ya establecía la obligación de actualizar periódicamente los costes de vertido dando publicidad de los mismos, pero ahora esta publicidad se va a realizar por medios telemáticos.

En este mismo contexto, en línea con las recomendaciones de la Comisión Europea para incrementar las tasas de reciclado, cabe mencionar la propuesta de utilización por parte de las administraciones competentes de los instrumentos económicos para el impulso a una economía más circular previstos en la Ley 22/2011, de 28 de julio; de modo que, cuando sea pertinente, las cantidades recaudadas se destinen a la promoción de las primeras opciones de la jerarquía de residuos de forma que se avance en un reciclado de calidad así como en la mejora de la gestión de residuos, incluyendo la restauración ambiental de espacios degradados por vertidos y la descontaminación de suelos.

Es de reseñar la importancia de que los vertederos se sometan a inspecciones periódicas. El Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, ya contemplaba un régimen de inspección por parte de las autoridades ambientales para la comprobación del cumplimiento de los procedimientos de admisión de residuos en vertedero. La inspección, entendida en un sentido más amplio, constituye un elemento clave para asegurar que las operaciones de vertido de residuos se realizan en estricto cumplimiento de las condiciones de autorización. De acuerdo con lo expuesto, este real decreto refuerza dicho aspecto mediante el establecimiento de la obligación de que las instalaciones de vertido sean sometidas a inspección periódica por las autoridades competentes, detallando en un anexo específico el alcance de estas inspecciones y la frecuencia de su realización.

Por último, la disposición adicional segunda prevé normas de gestión de residuos domésticos, tanto para su manejo domiciliario en hogares con pacientes, o en cuarentena por COVID-19 como para su gestión posterior, así como sobre la gestión de los residuos procedentes de hospitales, ambulancias, centros de salud, laboratorios, y establecimientos similares en contacto con COVID-19, completando en este último caso lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en lo que respecta a la eliminación de los residuos en los centros, servicios y establecimientos sanitarios.

Esta norma se adecúa a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, en particular, a los principios de necesidad y eficacia, ya que se pretende regular la gestión de los residuos mediante depósito en vertedero incentivando las primeras opciones de la jerarquía de residuos, con el fin de evitar daños a la salud pública y preservar el medio ambiente. Se considera que este es el instrumento más adecuado para su regulación ya que se fundamenta en la habilitación que al Gobierno otorga la Ley 22/2011, de 28 de julio, y viene a sustituir una norma anterior con el mismo rango.

Igualmente, se adecúa al principio de proporcionalidad, en la medida en que la norma contiene las medidas imprescindibles para el fin que se persigue, el control y la mejora de la gestión de los vertederos para que no resulten perjudiciales para el entorno.

De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, en tanto en cuanto transpone las directivas comunitarias que se han dictado en la materia y se adecúa a la Ley 22/2011, de 28 de julio, y demás normativa sobre protección del medio ambiente.

De acuerdo con el principio de transparencia, en la elaboración de la norma, se han seguido todos los trámites de participación y audiencia que establece la normativa aplicable. De conformidad con el principio de eficiencia, se reducen al máximo las cargas administrativas y se racionaliza la gestión de los recursos públicos.

En la elaboración de este real decreto han sido consultados los agentes económicos y sociales, las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, así como las entidades locales a través de la Comisión de coordinación en materia de residuos, y los sectores más representativos potencialmente afectados. Además, el proyecto se ha sometido a consulta del Consejo Asesor del Medio Ambiente y al trámite de participación pública, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, y con lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Asimismo, ha sido informado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.23ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección. Además, la disposición adicional segunda se dicta al amparo del artículo 149.1.16ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia de legislación básica en materia de bases y coordinación de la sanidad.

En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 7 de julio de 2020,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y finalidad.