Decreto-ley 10/2020, de 22 de mayo, de medidas urgentes para la reactivación económica en materia de edificación y ordenación del territorio destinadas a dinamizar el tejido económico y social de Extremadura, para afrontar los efectos negativos de la COVID-19

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional, ya que su propagación internacional supone un riesgo para la salud pública de los países y exige una respuesta internacional coordinada.

En el ámbito nacional, el Consejo de Ministros en su sesión celebrada el 14 de marzo de 2020 aprobó el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionado por el COVID-19. El citado Real Decreto 463/2020 establece en su artículo 4 que la autoridad competente a efectos del estado de alarma será el Gobierno y, en sus respectivas áreas de responsabilidad, las personas titulares de los Ministerios de Sanidad, Defensa, Interior, Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. No obstante, de conformidad con el artículo 6 del citado Real Decreto cada Administración conserva las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estime necesarias, en el marco de las órdenes directas de la autoridad. A esta medida, le han seguido una cascada de iniciativas adoptadas por las distintas Administraciones, que intentan actuar en todos los ámbitos en los que se ha producido una importante afectación por razón de las circunstancias tanto sociales como económicas que ha generado la situación.

Así, en Extremadura se han dictado ya medidas en los ámbitos sanitario, educativo, comercial, de los servicios sociales, de subvenciones, de la función pública, de los servicios públicos básicos y para el mantenimiento y recuperación del empleo frente a la crisis ocasionada por el COVID-19.

La disciplina urbanística surgió como tal en el siglo XIX para reducir o controlar las enfermedades infecciosas que asolaban a la población durante la Revolución Industrial. Las primeras leyes urbanísticas fueron las higiénicas o sanitarias. Se legisló para aumentar el tamaño de las viviendas, aspectos como la ventilación o que tuviesen la necesaria iluminación, surgieron gracias al miedo a la pandemia, a la tuberculosis y a otras enfermedades similares. Las enfermedades y los avances en el diseño de las ciudades han ido históricamente de la mano. A inicios del siglo XX, las arquitectas y los arquitectos tomaron más ideas de personal médico y de enfermería que de la teoría de la arquitectura.

El personal experto a nivel internacional señala que los efectos económicos de la pandemia del COVID-19 pueden provocar la mayor caída del PIB mundial desde la 2a Guerra Mundial. Por tanto, el escenario nos sitúa de nuevo como víctimas de una crisis global que nos afecta muy especialmente como país castigando de nuevo nuestro sistema económico y productivo.

El parón en la actividad provocado por las medidas tomadas para frenar los efectos de la pandemia tendrán un impacto sin precedentes en el tejido económico de Extremadura, incidiendo en mayor o menor grado en sectores tan importantes para esta región como la agricultura y ganadería, la agroindustria y mayormente la construcción, el turismo y el comercio entre otros, y que nos sitúan en una casilla de salida desconocida en la historia reciente y nos obliga a reiniciar una actividad que estaba dejando atrás, no sin esfuerzos, la gran crisis del 2008.

Nuestro sistema democrático debe salir reforzado en esta situación de absoluta excepcionalidad. El sólido ordenamiento jurídico e institucional que nos hemos dado los españoles nos ofrece herramientas legales eficaces, capaces de dar una respuesta urgente y necesaria a la crisis causada por el coronavirus. Es, por tanto, una obligación ética y política de las Administraciones Públicas adoptar con eficacia todas las decisiones que la situación exige. Ante este panorama de crisis social y económica, debemos reaccionar con una contundencia similar a la magnitud de los retos a los que nos enfrentamos. Una coyuntura tan desfavorable como la que se avecina requiere el empleo de todas las herramientas disponibles que permitan a la Administración combatir con la máxima eficacia el enorme reto de reactivar una red económica súbitamente interrumpida, de restablecer las conexiones perdidas o crear unas nuevas, de estimular los canales para que los flujos económicos vuelvan a circular sin resistencias.

Es importante reseñar que, en este caso, el tiempo es un factor clave. Cuanto más tiempo se encuentre paralizada la economía, mayores serán los daños infringidos al tejido productivo, mayor será la magnitud de la caída, más estructurales serán los problemas y más difícil será la recuperación, causando más sufrimiento a la ciudadanía. Por ello, la Administración Pública está obligada a adoptar medidas para que la reactivación sea lo más rápida posible. En situaciones excepcionales, los cambios normativos deben hacer uso de todos los instrumentos de los que se nos dota en nuestro ordenamiento jurídico para otorgar la máxima celeridad en la implantación efectiva de las medidas. La necesaria y urgente necesidad de articular las medidas que se proponen mediante un Decreto-Ley está completamente justificada en este sentido.

Los costes de oportunidad derivados de la dilación de las medidas pueden ser enormes, por lo cual se debe procurar evitar toda la burocracia innecesaria y generar un cambio del paradigma de control: descentralización de trámites, eliminar controles innecesarios, flexibilizando los controles ex-ante. La rápida aplicación de las medidas es uno de los principales elementos para el logro de la eficacia de las mismas.

El artículo 148.1 regla 3.ª de la Constitución establece que las comunidades autónomas pueden asumir competencias en materias como la ordenación del territorio y el urbanismo. En ejecución de dicha habilitación el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura en su artículo 9.1, regla 31, declara que es competencia exclusiva el «Urbanismo y vivienda. Normas de calidad e innovación tecnológica en la edificación y de conservación del patrimonio urbano tradicional».

Este es el ámbito jurídico-material en el que se desenvuelve la presente Ley, además, del marco normativo que, invocando diversos títulos competenciales, ha emanado de la legislación estatal. Entre estas leyes merecen especial mención el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del suelo y Rehabilitación Urbana, o disposiciones como la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público en los que lo rural constituye la mayor parte de nuestro territorio.

Y se lleva a cabo con base en las competencias determinadas por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, que, en su artículo 9.1.7 establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de fomento del desarrollo económico y social de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional.

En el año 2018 se aprobó LEY 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, la LOTUS, por la mayoría de los grupos parlamentarios de la Asamblea de Extremadura y sin oposición de ninguno de ellos. Una ley que dibujaba una estrategia de desarrollo sostenible para esta región. Esta ley se aprobó con el objetivo claro de dinamizar nuestro tejido económico sin dejar atrás los valores ambientales y patrimoniales que nos hacen una región única, sostenible y ejemplo de la cohesión social.

Como consecuencia de lo anterior es por lo que este texto que ahora se aborda no se aparta de esta proyección consensuada de futuro, sino todo lo contrario, acelera sus previsiones para que sean materializadas y puestas en práctica de forma inmediata y con el menor coste posible, atendiendo a la falta de medios de los ayuntamientos para innovar sus planes adaptados a la ley. Es por ello que lo que se pretende no será tanto un decreto ley con nuevas medidas, sino con modificaciones en el articulado de la LOTUS que propicien la aplicación directa de los preceptos que se proyectaban diferidos en el tiempo a la adaptación del planeamiento por parte de los municipios. Con esta finalidad, también, se revisa el régimen transitorio de la propia Ley, propiciándose, además, la inmediata aplicación de algunas de las importantes medidas de reactivación que se incorporan en el presente Decreto-ley a los procedimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la LOTUS, como es el supuesto de la consideración como autorizables de los usos hasta ahora no prohibidos expresamente por el planeamiento en suelo no urbanizable.

De este modo, los Planes Territoriales y sus modificaciones en tramitación, en el momento de entrada en vigor de la LOTUS, dispondrán un plazo de dos años para adaptarse a la misma.

Así mismo, se modifica de la disposición transitoria segunda, que establece el régimen urbanístico del suelo de los municipios con planes e instrumentos de ordenación urbanística vigentes en el momento de entrada en vigor de esta ley.

En Extremadura llevamos años trabajando en la mitigación de los efectos del cambio climático y la adaptación de las infraestructuras de las ciudades y pueblos para hacer frente a estos cambios y a la lucha contra la despoblación que tanto afecta a nuestra región. La aparición de la COVID-19 ha puesto de manifiesto una vez más la necesidad de acelerar estas medidas y adaptar y diseñar las ciudades y pueblos, los espacios donde habitamos con el objetivo prioritario de asegurar la salud y la calidad de vida de la población para los escenarios futuros, en este sentido Extremadura se presenta como una región que ofrece oportunidades para el asentamiento en el medio rural donde se ha visto menor incidencia del virus y con las adecuadas condiciones para el retorno de los que se fueron y que ahora con el teletrabajo pueden volver y así luchar contra la despoblación que planeaba sobre nuestra comunidad.

La aprobación y entrada en vigor de la LOTUS, ha supuesto un cambio sin precedentes en el sistema urbanístico propio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, ya que en dicho texto legal por una parte se abordan cuestiones novedosas, pero también el régimen de transitoriedad previsto legalmente obliga a practicar con carácter inmediato ciertas reglas que convienen sean desarrolladas reglamentariamente con carácter urgente.

Por todo ello, y con el objetivo de dinamizar al máximo la economía regional posibilitando la implantación ágil de los distintos usos de suelo, sin perder la seguridad jurídica y el imprescindible orden que ha de establecer el urbanismo, se plantean las modificaciones de este texto. Es indispensable disponer de las herramientas jurídicas y urbanísticas adecuadas para acelerar la inversión económica, el desarrollo de nuevos proyectos, los preceptivos permisos de las diferentes administraciones y que sean capaces de aprovechar los recursos naturales. En resumen, instrumentos ágiles que sean capaces de dar respuesta a las especiales necesidades que surgen de la crisis que nos ha sobrevenido. Tales medidas no tienen espera.

Extremadura cuenta con una superficie territorial de 41.634 km2, de los cuales tan sólo el 2 % se encuentra antropizado por la urbanización. Es decir, tenemos gran cantidad de superficie disponible para su uso racional y equilibrado logrando el equilibrio entre lo urbano y lo rural y a su vez una región sostenible. Es por ello que las medidas irán encaminadas a agilizar y acelerar los permisos para la implantación de actividades, sobre todo en el suelo rural y para la reactivación económica. Estas medidas consisten, esquemáticamente, en:

– Mediante una modificación de carácter técnico, se permite flexibilizar la implantación de usos en edificios, facilitando el ejercicio en ellos de todo tipo de actividades y profesiones. Modificando el artículo 5.

– Eliminar, para los nuevos desarrollos de usos industriales o terciarios en el suelo urbanizable, los condicionantes establecidos en cuanto a estándares mínimos de los que debe gozar el núcleo de población para poder clasificar nuevo suelo como urbanizable, facilitando con ello nuevos desarrollos industriales o terciarios en el suelo urbanizable. Modificación del artículo 12.

– Considerar a las Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización y a las Normas Técnicas de Planeamiento como instrumentos no ya de desarrollo del planeamiento, sino como instrumentos que contribuyen a la ordenación urbanística o les sirven de complemento, trascendiendo así de innecesarios aspectos formales que dificultan la gestión. Modificación del artículo 44.

– Aclarar el ámbito de las competencias entre municipios y la comunidad autónoma en el caso de las autorizaciones en suelo rústico, para así agilizar y acortar los trámites y plazos, con unas reglas claras para su correcta aplicación, modificando los artículos 67, 68 y 69 de la LOTUS.

Al tiempo que se eximen las actividades agropecuarias, cinegéticas, forestales, piscícolas o análogas, todas ellas vinculadas a la naturaleza del terreno, del requisito de obtener calificación rústica, en todo caso y circunstancia. Esta medida contribuirá a facilitar, especialmente, el tejido productivo y económico del medio rural.

– Se flexibiliza la exigencia de parcela mínima para el uso terciario de estaciones de servicio y del uso agropecuario que podrán autorizarse con una menor superficie de suelo vinculada, en coherencia con la que suelen precisar este tipo de actividades. Modificación del artículo 70.3.

– Evitando esta limitación, se otorga mayor flexibilidad de actuación a los municipios, al tiempo que se evita la obligatoria sucesión de trámites y se logra un ahorro en los plazos requeridos.

– Esta flexibilidad permitirá rescatar ágilmente del régimen de actuaciones disconformes a numerosos asentamientos irregulares, principalmente en torno a los grandes núcleos de población, incorporando los edificios que lo constituyen al mercado normal de transacciones inmobiliarias y permitiendo, una vez regularizados, las obras de mantenimiento y, en su caso ampliación, que requiere habitualmente cualquier edificación, con la consiguiente activación del sector de la construcción. Modificación del artículo 71.3.

– Incentivar las actuaciones de dotación dotándolas del mismo aprovechamiento subjetivo que en el caso de la rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y en coherencia con los mínimos que establece la ley estatal. Modificación del artículo 77 de la LOTUS.

– Se propone reducir el plazo máximo para el procedimiento de otorgamiento de licencia de primera ocupación o utilización estableciendo un régimen de silencio positivo que, sin duda, incentivará a los ayuntamientos a agilizar la concesión de este tipo de licencias, permitiendo, en otro caso, que accedan sin trabas los inmuebles al mercado, pudiendo ser objeto de garantía hipotecaria, compraventa, etc. Modificación artículo 152.

– No recibirán el tratamiento de actuaciones disconformes y se considerarán con licencia a todos los efectos las actividades que, manteniendo su uso, se hubieran implantado con anterioridad al año 1975. Por lo que podrán cambiar su uso, ejecutar obras de consolidación, adaptación, etc, que les permitan continuar con su funcionamiento efectivo. Medida adoptada por su relevancia práctica, económica y social. Adición de una nueva disposición adicional undécima.

– Fomentar que los municipios adquieran una regulación eficiente del suelo, mediante la obligación de dotarse, en plazo, de un plan general municipal, que permita establecer las bases para los futuros desarrollos o para las actividades en suelo rústico. Adición de una nueva disposición adicional duodécima.

– Ampliar el plazo dado por la LOTUS para la aprobación definitiva de los planes territoriales y sus modificaciones en vigor, puesto que la propia tramitación tanto ambiental como sectorial hacen imposible la finalización del expediente en 1 año, se hace necesario la ampliación a 2 años de las modificaciones de los planes territoriales. Esta medida evita dilapidar el esfuerzo económico y administrativo empleado en su redacción y tramitación, permitiendo la aplicación de sus determinaciones en el menor plazo posible. Modificación de la disposición transitoria primera de la LOTUS.

– Por el mismo motivo que el anterior, se modifica la disposición transitoria cuarta para dar moratoria de 2 años más para la finalización de los planes generales y se introduce la obligación de que todos los planes se adapten a la ley en un periodo máximo de 6 años desde la entrada en vigor de la ley. Las circunstancias económicas para la contratación de equipos redactores, exposición pública y de participación pudieran hacer concluir el plazo para su adaptación.

– Establecer un precepto para la aplicación directa del régimen urbanístico de las distintas clases desuelo previsto en la Ley 11/2018 a los municipios con planes vigentes y no adaptados a la misma, de modo que se puedan desplegar en ellos, de manera inmediata, sus determinaciones, ya que introducen importantes novedades que deben contribuir al desarrollo de los municipios, en especial de aquellos de menor tamaño, donde la Ley puede aplicarse sin grandes contradicciones con los planes vigentes. Modificación de la disposición transitoria segunda.

También regula esta disposición transitoria el régimen de las modificaciones de los planes vigentes de modo que no se merme su operatividad hasta su adaptación a la Ley, evitando la parálisis de la actividad urbanística que conllevaría la tramitación de multitud de revisiones o adaptaciones, siempre excesivamente extensas en el tiempo.

– Aplicación directa e inmediata del régimen previsto en la Ley 11/2018 para la concesión de la calificación rústica en los municipios con planes vigentes antes de la entrada en vigor de la misma, dando unas reglas precisas para ello. Esto permite que la LOTUS despliegue todas sus novedades inmediatamente para este tipo de autorizaciones, básicas para el establecimiento de actividades en el suelo rústico de la comunidad autónoma, sin esperar a la adaptación de los planes a su régimen. Modificación de la disposición transitoria sexta de la LOTUS.

No parece baladí que la mayoría de las modificaciones se establecen en el contexto del suelo rústico, cabe recordar alguno de los principios generales que establecía la exposición de motivos de la LOTUS:

«En cuanto al suelo rústico, de modo tradicional la normativa urbanística reconoce al suelo rústico la naturaleza agropecuaria, forestal y cinegética, siendo esta afirmación una aproximación insuficiente centrada en los aprovechamientos monetizables que a corto o medio plazo generan altos rendimientos. Se obvian así otros aprovechamientos vinculados al territorio y compatibles con sus valores que generan riqueza colectiva a largo plazo: montes de utilidad pública, paisajes de interés, patrimonio cultural y etnográfico, arquitectura popular, entornos de alta calidad para el esparcimiento y la práctica deportiva, turismo vinculado al medio natural o la formación e investigación ligada a la naturaleza, la agroindustria o las energías renovables, todos ellos encuentran en suelo rústico un soporte idóneo.