Decreto-ley 9/2020, de 25 de mayo, de medidas urgentes de protección del territorio de las Illes Balears

I

El preámbulo del Estatuto de autonomía de las Illes Balears dice expresamente que para avanzar hacia una sociedad moderna es imprescindible profundizar y continuar apostando en los valores de cohesión social, paz y justicia, desarrollo sostenible, protección del territorio y la igualdad de derechos, especialmente la igualdad entre hombres y mujeres.

En cuanto al desarrollo sostenible y la protección del territorio, el Estatuto de autonomía recoge, en su articulado, el derecho de las personas a disfrutar de una vida y un medio ambiente seguro y sano, por lo que contiene varias obligaciones de protección territoriales y medioambientales. En este sentido, el artículo 23 del Estatuto de autonomía contiene un mandato expreso a las administraciones públicas de las Illes Balears que, en el ámbito de sus competencias, protejan el medio ambiente e impulsen un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible.

El mencionado artículo 23 añade, en el apartado 2, que los poderes públicos de la Comunidad Autónoma deben velar por la defensa y la protección de la naturaleza, del territorio, del medio ambiente y del paisaje. Deben establecer políticas de gestión, ordenación y mejora de su calidad armonizándolas con las transformaciones que se producen por la evolución social, económica y ambiental. Asimismo, la Comunidad Autónoma ha de cooperar con las instancias estatales e internacionales en la evaluación y en las iniciativas relacionadas con el medio ambiente y el clima. Y finalmente, el apartado 3 de este mismo artículo, encomienda a las administraciones públicas de las Illes Balears la promoción de políticas de equilibrio territorial entre las zonas costeras y las del interior.

Por su parte, el apartado 1 del artículo 24 del Estatuto, que reconoce la actividad turística como elemento económico estratégico de las Illes Balears, nos recuerda que el fomento y la ordenación de la actividad turística se deben llevar a cabo con el objetivo de hacerla compatible con el respeto al medio ambiente, al patrimonio cultural y al territorio. Y también desde el reconocimiento social y cultural del sector primario de las Illes Balears y de su importante labor en la actividad productiva, en el mantenimiento del paisaje, del territorio, del medio ambiente, de la cultura, de las tradiciones y las costumbres más definitorias de la identidad balear, a lo que se refiere el apartado 2 del mismo artículo 24, encomienda a las administraciones públicas de las Illes Balears a adoptar las medidas políticas, jurídicas y legislativas que garanticen los derechos de este sector y de sus agricultores y ganaderos en su desarrollo y protección.

Actualmente, la lucha contra los efectos de la crisis sanitaria pone de relieve una intensa actividad de los poderes públicos para contener y mitigar sus efectos, y las medidas adoptadas han hecho aún más patentes los efectos de la actividad humana sobre el medio ambiente, de manera que se ha evidenciado la necesidad de adoptar también medidas de contención, de protección territorial y de lucha contra el cambio climático. Es por ello que, en paralelo a las medidas relativas a la protección de la salud pública, que son prioritarias, y en las medidas de reactivación de impulso a la actividad económica, de simplificación administrativa y de protección social adoptadas por el Gobierno de las Illes Balears, resulta imprescindible también adoptar medidas que profundicen en la protección del territorio y en la defensa del medio ambiente, con el fin de avanzar hacia un modelo socioeconómico sostenible y respetuoso con nuestro entorno.

Por todo ello, este decreto ley tiene por objeto establecer determinadas medidas de rango legal, en cumplimiento de los mandatos contenidos en el Estatuto de autonomía y que pretenden incrementar la protección del suelo rústico de las Illes Balears, contener el desarrollo urbanístico del suelo no adaptado a las limitaciones establecidas en los instrumentos de ordenación territoriales vigentes, introducir medidas de integración paisajística y ambiental relativas a la recuperación y conservación de las fincas rústicas, así como establecer medidas de ahorro de agua.

Estas medidas deben acometerse sin dilaciones, por lo que se debe hacer uso de la figura del decreto ley.

II

Los conflictos urbanos y ambientales, agudizados en las últimas décadas, se manifiestan tanto a escala global, regional como local y, al mismo tiempo, las tres escalas interactúan y se influyen entre sí. La resolución de tales conflictos, por lo tanto, se debe implementar desde todas las escalas teniendo en cuenta que, sin embargo, las políticas urbanísticas y ambientales que se activan desde cada uno de los niveles de decisión influyen directa o indirectamente en los otros.

A escala global, ya hace tiempo que se han hecho hueco en la agenda de los organismos internacionales una serie de temas que sólo hace unas décadas eran desconocidos o, cuando menos, muy minoritarios. Una gran cantidad de convenciones, tratados, convenios, protocolos y acuerdos de alcance interestatal han proliferado los últimos decenios demostrando la consolidación de la llamada conciencia global. Una conciencia global que en los últimos años ha puesto en primera línea la emergencia climática —declarada oficialmente por el Consejo de Gobierno el 08/11/2019 y por el Consejo de Ministros del Estado el 21/01/2020— y la sostenibilidad, como demuestra la adopción, el año 2015, de la Agenda 2030 por parte de la Asamblea General de la ONU.

La Comunidad Autónoma de las Illes Balears, desde su constitución en 1983, ha adoptado diversas iniciativas proteccionistas pioneras en el Estado en muchos de estos campos y ha sido objeto de declaraciones internacionales expresas de reconocimiento y protección por parte de la UNESCO: la de Menorca como Reserva de la Biosfera (1993); el conjunto formado por la de Dalt Vila, las praderas de posidonia oceánica de las Pitiusas y la necrópolis fenicio-púnica del Puig des Molins y el asentamiento de sa Caleta como Patrimonio de la Humanidad (1999); y la de la sierra de Tramuntana de Mallorca como Patrimonio de la Humanidad en su versión de paisaje cultural (2011).

Y, sin embargo, las Illes Balears se han visto profundamente transformadas por la urbanización y la edificación de sus costas e interior, incrementando la presión sobre unos territorios y recursos limitados. A causa de los excesos producidos, el crecimiento cuantitativo de la nueva urbanización se ha cuestionado y se ha generado un cierto consenso en la idea de que hay que enfocar la actividad urbanística y territorial hacia la conservación, recuperación y rehabilitación de todo el patrimonio ambiental y urbano de la comunidad, un patrimonio que va más allá de las áreas naturales y los centros históricos de las poblaciones y que abarca todo el mundo rural, los ensanches, las urbanizaciones residenciales y las zonas turísticas.

Con el objetivo de consolidar esta política de fondo este decreto ley quiere contener el crecimiento expansivo de la nueva urbanización y asegurar la protección del suelo rústico, evitando la consolidación de situaciones que puedan ir en la línea contraria a la que diseñen la revisión de las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales Insulares.

Conforme con el objetivo general que se acaba de exponer, el decreto ley establece un conjunto de determinaciones específicas que afectan a las diversas clases de suelo, esto es, tanto a aquellas que están asociadas a la idea de desarrollo urbano como a aquella otra que, contrariamente, responde al propósito de preservar el suelo de los procesos de transformación urbanística.

Así, a la vista de que ha transcurrido el plazo previsto en el apartado 4 de la disposición transitoria undécima de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, sin que todos los municipios afectados hayan iniciado la adaptación a dicha disposición, se considera urgente y necesario establecer una serie de medidas dirigidas a garantizar esta adaptación respecto de los suelos urbanos sin urbanización consolidada, destinados a uso residencial, turístico o mixto, en los que concurran determinadas circunstancias, como son que el planeamiento general municipal donde se han previsto no esté adaptado íntegramente al correspondiente plan territorial insular, que no dispongan de todos los servicios urbanísticos básicos y que requieran de una actuación de transformación urbanística, a estos efectos, habiendo sido incluidos en la delimitación del correspondiente ámbito o unidad de actuación, entre otros requisitos.

En este sentido, se prevé una doble subrogación, primero de los consejos insulares y después del Gobierno de las Illes Balears, respecto de las potestades de alteración del planeamiento previstas en dicha disposición transitoria. En coherencia con esta necesidad de adaptación de los desarrollos previstos en estos terrenos al ordenamiento territorial vigente, se suspenden las tramitaciones y aprobaciones de planes de desarrollo y de instrumentos de gestión, así como el otorgamiento de toda clase de autorizaciones y licencias urbanísticas en estas áreas, hasta el 31 de diciembre de 2022, o hasta la aprobación definitiva de las adaptaciones a que se refiere este artículo, si es anterior.

En segundo lugar, el decreto ley actúa sobre el suelo urbanizable con la intención de disponer su reclasificación como suelo rústico. La razón que explica esta operación se puede entender a la vista de los criterios que determinan la identificación de los terrenos afectados por dicha reclasificación. Se trata siempre de terrenos que se encuentran en situación básica de suelo rural porque ni siquiera han iniciado el proceso de transformación urbanística. Y todo ello con la circunstancia añadida de haberse ya agotado los plazos previstos, o razonablemente previsibles, para ejecutar la correspondiente actuación urbanística. En este sentido, pues, se puede decir que se trata de suelos cuya clasificación, otorgada por el planeamiento urbanístico en un momento pretérito, hoy ya no es expresión cierta de las necesidades actuales de ordenación del espacio urbano. Y tampoco está en conexión, puede decirse igualmente, con el diseño que hacen los planes territoriales insulares en cuanto a las condiciones estratégicas de organización de dicho espacio urbano.

Sin embargo, la reclasificación que establece el decreto ley no es obstáculo para que las administraciones competentes puedan ejercer con total plenitud su potestad de planeamiento, redefiniendo la ordenación de los terrenos afectados conforme a la clasificación y calificación que, en su caso, resulte adecuada y oportuna. Y haciendo posible así, con esta eventual nueva operación, conseguir una ordenación del espacio urbano que satisfaga las necesidades locales a la vez que se adecue al marco supralocal.

En cuanto a la necesidad y la urgencia de este decreto ley, respecto a la reclasificación de suelo urbanizable del artículo 3, se trata de terrenos que hace años que están clasificados como urbanizables y que no se han desarrollado a pesar de haber transcurrido los plazos para hacerlo. Pues bien, conviene en la actualidad dar a estos terrenos la clasificación que corresponde a su estado fáctico real, lo que requiere cuanto antes una norma de rápida aprobación, promulgación y entrada en vigor como es el caso de un decreto ley, a fin de ahorrar posibles intentos de transformar los terrenos si se tramitara una ley por el Parlamento mediante el procedimiento legislativo ordinario, dando lugar con ello a situaciones fácticas irreversibles.

Por otra parte, el decreto ley, en el artículo 4, amplía las prohibiciones de edificar viviendas unifamiliares en las zonas de suelo rústico en el que parece claramente justificada la prohibición, como son las Áreas de Prevención de Riesgos (SRP-APR), porque estas áreas presentan por definición un manifiesto riesgo de inundación, de incendio, de erosión o de desprendimiento, según dice el artículo 19.1 de las Directrices de Ordenación Territorial. No sería lógico admitir la posibilidad de edificar viviendas unifamiliares en terrenos que tienen un gran peligro de ser inundados, de ser objeto de incendios, sufrir deslizamientos, etc.: la seguridad de las personas y bienes propugna esta regla prohibitiva. En cuanto a los terrenos afectados parcialmente por estas áreas, se prevé un régimen específico.

Al margen de lo anterior, el decreto ley, artículo 5, revisa los parámetros urbanísticos aplicables a las edificaciones destinadas al uso de vivienda unifamiliar en el suelo rústico, ajustándolos respecto de los que se aplicaban anteriormente. La enorme presión edificatoria que existe sobre el suelo rústico de las Illes Balears, motivada en gran parte por la expansión en los últimos años del llamado alquiler turístico sobre este tipo de suelo, está conduciendo al reiterado intento de construir viviendas unifamiliares de dimensiones claramente desproporcionadas para las necesidades de una familia, por lo que resulta conveniente reducir los parámetros aplicables. Esta es la razón por la que el decreto ley revisa a la baja y ajusta los parámetros urbanísticos aplicables al caso, fijándolos en unas cifras que parecen proporcionadas y razonables.

Finalmente, los artículos 6 y 7 del decreto ley introducen medidas de integración paisajística y de sostenibilidad ambiental. Estas medidas derivan en parte del deber de conservación de los bienes inmuebles que establece en general la legislación urbanística, como es el caso de la obligación de recuperar y mantener en buen estado la totalidad de los terrenos y los elementos de valor etnográfico o cultural. Otras medidas derivan del deber de respetar al máximo el perfil y las características del paisaje rural en cuanto a cierres, muros, sistemas y elementos constructivos, impacto de la edificación en el paisaje, etc. Y en el artículo 7 se establecen algunas medidas de ahorro de agua, en defensa de la sostenibilidad ambiental, dada la falta de agua que hay tradicionalmente en la mayor parte de la superficie de nuestras Islas.

En el caso de las determinaciones relativas al suelo rústico de los artículos 4 a 7, la necesidad y urgencia de la nueva regulación proviene de que, como ya se ha dicho antes, es necesario poner límites lo antes posible a la gran presión edificatoria que existe sobre el suelo rústico de las Islas, motivada en gran parte por la expansión en los últimos años del llamado alquiler turístico sobre este tipo de suelo, lo que ha provocado reiterados intentos de construir viviendas unifamiliares de dimensiones claramente desproporcionadas para las necesidades de una familia, invirtiendo de esta manera el sentido original y excepcional que tiene la posibilidad de edificar viviendas unifamiliares en suelo rústico. Una política que sea respetuosa con el desarrollo sostenible y armónico del suelo rústico exige introducir algunas limitaciones a esta posibilidad mencionada, de tal manera que la construcción de viviendas unifamiliares en rústico se mantenga como tal, es decir, como una posibilidad excepcional. Pues bien, esto requiere cuanto antes una norma de rápida aprobación, promulgación y entrada en vigor como es el caso de un decreto ley, a fin de ahorrar posibles intentos de transformar los terrenos si se tramitara una ley por el Parlamento mediante el procedimiento legislativo ordinario, dando lugar posiblemente a situaciones fácticas irreversibles.

El decreto ley contiene una disposición adicional que establece que no serán de aplicación las previsiones de los artículos 4 a 7 en el caso de que los consejos insulares, en ejercicio de sus competencias, hayan aprobado definitivamente por el Pleno una modificación o revisión del Plan Territorial Insular, en los últimos dos años. En este caso se aplicará lo que hayan establecido en las determinaciones de su Plan Territorial Insular.

La regulación de este decreto ley contiene también dos disposiciones transitorias que determinan en síntesis que el decreto ley no se aplica a los suelos urbanos, urbanizables o aptos para la urbanización así clasificados por instrumentos de planeamiento general que en el momento de la entrada en vigor de este decreto ley estén tramitando su adaptación al Plan Territorial Insular y en las limitaciones de crecimiento establecidas por las Directrices de Ordenación Territorial, como tampoco a las solicitudes de licencia urbanística de edificación en suelo rústico que cuenten con la documentación completa que debe contener legalmente la solicitud y que hayan sido presentadas al Ayuntamiento respectivo antes de la entrada en vigor del decreto ley.

Finalmente, el decreto incluye tres disposiciones finales, las dos primeras para modificar puntualmente dos normas de rango legal y la tercera para determinar su vigencia.

III

Ante una crisis sanitaria, económica y social sin precedentes en las últimas décadas, se necesitan actuaciones rápidas y eficaces de los poderes públicos por medio de los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a su alcance.

El artículo 49 del Estatuto de autonomía permite al Gobierno de las Illes Balears dictar medidas legislativas en forma de decreto ley, en casos de necesidad extraordinaria y urgente, siempre que no afecten a los derechos establecidos en el Estatuto de autonomía, las materias objeto de leyes de desarrollo básico de este, los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, la reforma del Estatuto, el régimen electoral ni al ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Se trata de una figura inspirada en la prevista en el artículo 86 de la Constitución española, el uso de la cual ha producido una jurisprudencia extensa del Tribunal Constitucional. El alto tribunal ha insistido en que la definición, por parte de los órganos políticos, de una situación de extraordinaria y urgente necesidad debe ser explícita y razonada, y que debe haber una «conexión de sentido», o relación de adecuación, entre la situación excepcional y las medidas que se pretendan adoptar, que deben ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata. Es exponente de esta doctrina constitucional la reciente Sentencia 12/2015, de 5 de febrero, en la que se recogen los pronunciamientos reiterados del alto tribunal sobre la utilización de este instrumento normativo.

Desde la Sentencia 137/2011, de 14 de septiembre, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la valoración de la necesidad extraordinaria y urgente puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, puede tener origen en la inactividad previa de la Administración competente, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación. Asimismo, el Tribunal Constitucional, en la misma línea que la anterior Sentencia 29/1986, de 20 de febrero, en la Sentencia 237/2012, de 13 de diciembre, razona que no se debe confundir la eficacia inmediata de la norma con su ejecución instantánea y, por tanto, se debe permitir que las medidas adoptadas con carácter de urgencia incluyan un posterior desarrollo normativo y de actuaciones administrativas de ejecución de aquellas.

Por lo tanto, la necesidad y la importancia de alcanzar los objetivos explicitados en este preámbulo determina la urgencia de las medidas que se deben adoptar, que exigen un plazo más breve que el que requiere la tramitación parlamentaria de las leyes, tanto por el procedimiento ordinario como por el de urgencia, y, en consecuencia, justifica la utilización del instrumento del decreto ley que prevé el artículo 49 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears.