Decreto-ley 12/2020, de 19 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la reactivación de la actividad económica y social en la Comunidad Autónoma de Extremadura en el proceso hacia la "Nueva Normalidad"

Incluye las correcciones de errores publicadas en el DOE núm. 124, de 29 de junio de 2020. Ref. BOE-A-2020-8757 y núm. 128, de 3 de julio de 2020. Ref. BOE-A-2020-8852

I

La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional, ya que su propagación internacional supone un riesgo para la salud pública de los países y exige una respuesta internacional coordinada.

En el ámbito nacional, el Consejo de Ministros en su sesión celebrada el 14 de marzo de 2020 aprobó el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, haciendo uso de la habilitación otorgada el artículo 116 de la Constitución Española, que prevé la declaración del estado de alarma bajo determinadas circunstancias reguladas en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Esta norma incluía además de medidas limitativas de la libertad de circulación, que como dispone la ley quedaba condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos, una variedad de medidas de contención en distintos ámbitos, desde el ámbito educativo y de la formación, al de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, o los lugares de culto y las ceremonias civiles y religiosas.

A esta medida, le han seguido una cascada de iniciativas adoptadas por las distintas Administraciones Públicas. Así, en Extremadura se han adoptado multitud de actos y disposiciones normativas, fundamentalmente dirigidas a paliar las consecuencias y efectos negativos que está suponiendo la pandemia y las medidas de contención adoptadas para contenerla. En este sentido, y tratándose de una situación excepcional, se han aprobado y publicado en el Diario Oficial de Extremadura hasta el momento once decretos-leyes, en los ámbitos comercial, sanitario, tributario, educativo, de los servicios sociales, de la función pública, en materia de subvenciones, de apoyo a las empresas y para el mantenimiento y recuperación del empleo frente a la crisis ocasionada por el COVID-19.

Ante la rápida y devastadora evolución de la pandemia, a fin de garantizar la eficaz gestión de dicha emergencia sanitaria, contener la propagación de la enfermedad y preservar y garantizar la respuesta del Sistema Nacional de Salud, el Gobierno de la nación ha solicitado del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar hasta en seis ocasiones el estado de alarma, así como la vigencia de las medidas en él contenidas. El Pleno del Congreso de los Diputados acordó conceder las mencionadas autorizaciones para prorrogar el estado de alarma de manera sucesiva hasta las 00:00 horas del 21 de junio de 2020.

Por otra parte, tras la publicación de la Comunicación «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19», presentada el pasado 15 de abril de 2020 por la Presidenta de la Comisión Europea y el Presidente del Consejo Europeo, los distintos Estados miembros de la Unión Europea comenzaron a planificar las distintas fases que permitan reanudar las actividades económicas y sociales, de modo que se minimice cualquier repercusión sobre la salud de las personas y no se sobrecarguen los sistemas sanitarios, atendiendo a las orientaciones de la Organización Mundial de la Salud.

Así, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, se aprobó el Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad, que concibe el levantamiento de las medidas de contención de modo gradual, asimétrico, coordinado con las comunidades autónomas y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. El objetivo fundamental es conseguir que, manteniéndose como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar.

En aplicación de dicho Plan, se habilitó al Ministro de Sanidad, para poder acordar, en el ámbito de su competencia y a propuesta, en su caso, de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla la progresión de las medidas aplicables en un determinado ámbito territorial, a la vista de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad establecidos en el Plan. En su virtud, y en aplicación de la normativa dictada al respecto por el Ministro de Sanidad, los distintos territorios han venido progresando de fase, de manera asimétrica y gradual, con el consiguiente levantamiento y modulación de las distintas medidas inicialmente establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, hasta el momento actual.

Por su parte, el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, establecía, en su artículo 5, que «la superación de todas las fases previstas en el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, determinará que queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en las correspondientes provincias, islas o unidades territoriales».

En el momento actual, el vigente Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, dispone que la autoridad competente delegada para la adopción, supresión, modulación y ejecución de medidas correspondientes a la fase III del Plan de desescalada será, en ejercicio de sus competencias, exclusivamente quien ostente la Presidencia de la comunidad autónoma, salvo para las medidas vinculadas a la libertad de circulación que excedan el ámbito de la unidad territorial determinada para cada comunidad autónoma. Además, se prevé que serán las comunidades autónomas las que puedan decidir, con arreglo a criterios sanitarios y epidemiológicos, la superación de la fase III en las diferentes provincias, islas o unidades territoriales de su comunidad y que, en consecuencia, queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en sus respectivos territorios.

A la vista de los distintos indicadores y parámetros examinados en relación con las capacidades estratégicas de asistencia sanitaria, vigilancia epidemiológica, contención de las fuentes de contagio y protección colectiva, el avance favorable en la contención de la pandemia y de las cadenas de transmisión permite en el momento actual que, una vez expirada la vigencia de la última prórroga, y superadas todas las fases del proceso de desescalada, queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en todo el territorio nacional.

Finalmente, por Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, se adoptan medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

II

En la Comunidad Autónoma de Extremadura se han adoptado a través de la figura del decreto-ley las medidas extraordinarias y urgentes que, necesitadas de rango legal, eran necesarias y complementarias a las del Estado para hacer frente a la actual crisis sanitaria durante el estado de alarma. Todo ello, con independencia de aquellas otras medidas que han sido implantadas por los órganos y autoridades autonómicas competentes al no exigirse rango legal. No obstante, se hace necesario acudir de nuevo a esta figura permitida estatutariamente para realizar una serie de medidas que conduzcan a la Comunidad Autónoma de Extremadura hacia la «nueva normalidad» de una forma más efectiva.

Así, en primer lugar cabe poner de manifiesto que las necesarias medidas de contención adoptadas han tenido un impacto económico y social muy relevante, ya que han supuesto reducir la actividad económica y social de forma temporal, restringiendo la movilidad y paralizando la actividad en numerosos ámbitos; con las consiguientes pérdidas de rentas para trabajadores y hogares, así como para las diferentes empresas y sectores de la economía española, lo que supondrá inevitablemente un impacto negativo en nuestra economía. Por ello, resulta esencial procurar minimizar en lo posible el impacto social y facilitar una rápida reactivación económica. El objetivo es que estos efectos negativos sean transitorios y evitar, en última instancia, que se produzca un impacto más permanente o estructural.

El impacto económico de la crisis sanitaria en Extremadura obliga a la adopción de medidas urgentes que impulsen la actividad económica y, con ello, la generación de empleo. Y tales medidas se dictan al amparo de las competencias determinadas por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, que, en su artículo 9.1.7 establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de fomento del desarrollo económico y social de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional.

En el ámbito económico se introducen dos tipos de medidas en este decreto-ley, dentro del marco competencial referido.

Por una parte, en el Capítulo I se recogen medidas de impulso para facilitar la actividad empresarial. A lo largo de sus 6 artículos se regulan los Proyectos Empresariales de Interés Autonómico (PREMIA), llamados a desempeñar un papel capital en este momento en el que se pretende la reactivación económica de nuestra comunidad autónoma, ya que suponen la realización de proyectos de inversión para la implantación o ampliación de instalaciones empresariales en Extremadura generando un impacto significativo en el empleo y en el tejido productivo.

En el artículo 1 se lleva a cabo la definición de tales proyectos, estableciéndose las características que ha de reunir para obtener la calificación como PREMIA por parte del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. Tal calificación conllevará los efectos establecidos en los artículos 2 y siguientes: se consideran prioritarios y urgentes para toda la administración autonómica, conlleva la declaración de utilidad pública e interés social a efectos de expropiaciones; da lugar a la concesión de forma directa de subvenciones a efectos de empleo, etc.

De la gran relevancia que están llamados a representar los PREMIA da cuenta la creación de la unidad de proyectos empresariales de interés autonómico y del comité de seguimiento de inversiones, con fines de captación, seguimiento técnico, impulso de la tramitación administrativa y del cumplimiento de los plazos y efectos que conlleva la calificación de un proyecto como PREMIA.

Por lo tanto, resulta necesario incluir la regulación de los Proyectos Empresariales de Interés Autonómico en un decreto-ley, a fin de que pueda aplicarse con la mayor prontitud posible y contribuya así a la reactivación económica y a la generación de empleo en un momento de tanta trascendencia. La tramitación de un proceso legislativo conllevaría un considerable retraso en la puesta en funcionamiento de tales proyectos y su impacto quedaría muy relativizado. Es en este momento cuando resulta más necesario impulsar la actividad empresarial e incentivar el empleo.

También dentro del marco competencial establecido en el artículo 7.1.16 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero se encuadra el capítulo II, compuesto por un único artículo. El artículo 7 otorga a los establecimientos comerciales radicados en nuestra comunidad la posibilidad de permanecer abiertos al público durante los días no hábiles a efectos comerciales. Se trata de una medida transitoria, cuya duración está prevista en 3 meses a partir de la publicación del decreto-ley.

El fin perseguido con esta flexibilización de días de apertura es evitar, en la medida de lo posible, que se produzcan aglomeraciones, dado que con la finalización del estado de alarma dejan de estar vigentes las restricciones de aforo establecidas normativamente en este período, sin perjuicio de que se procure respetar la distancia de seguridad interpersonal y se generalice el uso de mascarilla. Por ello, resulta conveniente posibilitar que el consumidor tenga un amplio margen para elegir el momento en el que acudir con comodidad a adquirir los productos que considere oportuno. Así, por un lado, se contribuye al cuidado de la salud de consumidores y trabajadores y, por otro, se pretende evitar en cierta medida el efecto disuasorio que se produce en ocasiones cuando el consumidor se ve en la necesidad de guardar largos ratos de espera para abastecerse de un producto, lo que le invita, en cierta medida a acudir al comercio electrónico, con perjuicio del comercio de proximidad.

Por ello resulta urgente la introducción de esta modificación normativa, a fin de que se halle vigente en el momento de finalización del estado de alarma, que es cuando tendría sentido tal medida, ya que lo lógico es que en tal momento se produzca un incremento de la actividad comercial y de la presencia de consumidores en comercios y áreas comerciales, tras el largo período de confinamiento y restricciones al tránsito y movilidad que ha supuesto la declaración del estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria.

III

El artículo 33 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, reformado por de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero faculta a la Junta de Extremadura en caso de extraordinaria y urgente necesidad, para dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decreto-ley.

El presente decreto-ley, por una parte, no afecta a las materias vedadas a este instrumento normativo y, por otra, responde al presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad que justifica la utilización de este tipo de norma

En relación al primer aspecto, ha de recordarse que el artículo 33.2 del Estatuto de Autonomía establece que no pueden ser objeto de Decreto-ley la reforma del Estatuto, las leyes de presupuestos o las materias objeto de leyes para las que se requiera una mayoría cualificada. Por lo tanto, en este decreto-ley se respetan tales límites.

Por lo que respecta al segundo aspecto, es decir, a la concurrencia del presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad, la STC 61/2018, de 7 de junio (FJ 4), exige, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

Así, por una parte, como señala el Tribunal Constitucional, el real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 368/2007, FJ 10; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8). Y todo ello concurre en el presente caso.

Atendiendo a la especial situación en la que nos encontramos, nadie duda de la extraordinaria necesidad de recurrir a la adopción de medidas de todo tipo que vengan a paliar los perjuicios económicos producidos en todos los órdenes y adaptar las normas ante la finalización del estado de alarma. En esta situación, además, es necesaria una rápida actuación. En el ámbito legislativo, el instrumento constitucionalmente lícito que permite una actuación de urgencia es el decreto-ley, figura a la que se recurre, en cuanto las circunstancias en las que se adoptan y que han sido enunciadas anteriormente vienen a justificar la extraordinaria y urgente necesidad de que las medidas aquí previstas entren en vigor con la mayor celeridad posible, sin que pudieran esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre la ciudadanía serían demasiado gravosos y perdería su esperada eficacia en el fin último de las mismas.

El presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad que justifica la utilización de este tipo de norma viene determinado en cuanto al capítulo I en cuanto resulta imprescindible establecer medidas de impulso a la actividad empresarial ante las consecuencias económicas derivadas de la crisis sanitaria, y más aún si contribuyen a la implantación y ampliación de proyectos industriales que generan empleo. Resulta, pues, urgente y necesario implantar tales medidas a fin de contribuir de forma decisiva a la reactivación económica.

En cuanto al Capítulo II, la extraordinaria y urgente necesidad queda justificada por la conveniencia de flexibilizar los días de apertura comercial, a fin de evitar aglomeraciones una vez eliminadas las restricciones de aforo, contribuyendo con ello a seguir preservando la salud de consumidores y trabajadores y también a conseguir una mayor comodidad de los consumidores, que les facilite efectuar sus compras cuando consideren oportuno sin la obligación de guardar un importante tiempo de espera. Ello también redunda en interés de los comerciantes, al evitarse, en cierta medida, que los consumidores opten por el comercio electrónico ante la perspectiva de realizar una compra física en condiciones de incomodidad.

En el Capítulo III se adoptan medidas en materia de denominaciones de origen, agraria y de espectáculos públicos.

La crisis sanitaria originada por el COVID-19 ha puesto en evidencia la labor esencial para la sociedad que supone tanto la producción agraria como la industria agroalimentaria. Las estructuras organizativas del sector productivo, entre otras, las cooperativas, organizaciones de productores, denominaciones de origen, han sido fundamentales para poder garantizar el suministro de alimentos.

Esta situación, ha puesto de manifiesto la necesidad de reforzar para el futuro inmediato sus estructuras, ante la eventualidad de que se produzcan nuevas situaciones similares a la acontecida, a fin de garantizar la eficiencia de sus estructuras dado que ello redundará en mayores garantías para el óptimo funcionamiento de la cadena alimentaria.

Por otra parte, dicha crisis ha puesto en evidencia los problemas de adaptación a los mercados y a una nueva realidad del e-commerce dirigida directamente a los consumidores. Para adaptarse a esta nueva realidad, es imprescindible facilitar de forma urgente la posibilidad de cambios en las direcciones de los consejos reguladores con mayor agilidad, de modo que puedan aprobar, en base a sus estatutos, las elecciones de dichos órganos para procurar su adaptabilitad con garantías de éxito, a la nueva normalidad que ahora se inicia.