Real Decreto 703/2020, de 28 de julio, por el que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas a la paralización temporal de la actividad pesquera para poder hacer frente al impacto económico y social derivado de la pandemia de COVID-19, se convocan dichas ayudas para el primer tramo del ejercicio 2020 y se modifican distintos reales decretos relativos a la regulación de las organizaciones profesionales en el sector de la pesca y la acuicultura y para el ejercicio de la pesca recreativa

El pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional la situación de emergencia de salud pública provocada por el COVID-19. La rápida propagación, tanto nacional como internacional, ha motivado la necesidad de adoptar medidas urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de esta crisis sanitaria sin precedentes.

El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, permitió la continuidad de las actividades pesqueras como parte de la cadena de suministro alimentario, pero, a su vez, estableció el cierre provisional de una gran parte de los principales compradores de productos pesqueros como son la hostelería y restauración (canal HORECA), lo que ha provocado una drástica reducción de la actividad habitual de los buques españoles, así como de los establecimientos dedicados a la actividad de la acuicultura. Por otro lado, se constata una pérdida de liquidez en las empresas pesqueras que pone en riesgo su continuidad y viabilidad.

Asimismo, y como consecuencia de la declaración de esta pandemia, la Unión Europea ha aprobado un conjunto de medidas a través del Reglamento (UE) n.º 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 508/2014, en lo relativo a medidas específicas para movilizar inversiones en los sistemas de atención sanitaria de los Estados miembros y en otros sectores de sus economías, en respuesta al brote de COVID-19 (Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus) y por el Reglamento (UE) 2020/560 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 508/2014 y (UE) n.º 1379/2013, en relación con medidas específicas para atenuar el impacto del brote de COVID-19 en el sector de la pesca y la acuicultura.

El apoyo urgente de las administraciones públicas al sector pesquero derivado de los efectos del COVID-19, hace necesario adaptar sin demora la regulación nacional a la antedicha modificación del Reglamento (UE) n.º 508/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativo al Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), con el fin de dar una respuesta adecuada y rápida a esta situación. Estas ayudas vienen a complementar las ayudas que se han publicado durante abril de 2020, mediante los Reales Decretos-leyes 7/2020, de 12 de marzo, 8/2020, de 17 de marzo, y 11/2020, de 31 de marzo, estableciendo un nuevo marco normativo en materia de gestión de las ayudas, adaptándolo a las circunstancias del sector pesquero y a la distribución competencial existente en España.

Este real decreto establece una línea de ayuda destinada a la financiación de las paralizaciones extraordinarias que ha llevado a cabo la flota pesquera, derivada de la pandemia, siendo cofinanciada por el FEMP conforme a lo previsto en la nueva redacción dada a su artículo 33 «Paralización temporal de actividades pesqueras», cuyos destinatarios son armadores y pescadores conforme a lo dispuesto en este real decreto.

En concreto, se establece la posibilidad de obtener ayudas en el caso de los armadores y los pescadores que no se encuentren incluidos en ningún procedimiento de suspensión de los contratos o reducción de jornada regulados en el artículo 47 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre. Estas ayudas se gestionarán por la Secretaría General de Pesca de este Ministerio, a través de la Subdirección General de Acuicultura, Comercialización Pesquera y Acciones Estructurales. La ayuda correspondiente al armador y pescadores, se otorgará al armador, que, a su vez, deberá repartirla entre cada uno de los pescadores enrolados.

Asimismo, con el objeto de hacer llegar de manera urgente liquidez a los distintos operadores afectados, también se establecen las convocatorias de esta línea de ayudas de armadores y pescadores en unidad de acto con este real decreto, de modo que se acorten los plazos al máximo para asegurar la plena eficacia y efectividad de la medida dada la urgencia en su tramitación.

Considerando que los potenciales beneficiarios presentan unas características derivadas de su dedicación profesional que permiten el empleo de esa habilitación, teniendo en cuenta, además, que por la normativa de control la mayoría de los buques han de emplear medios electrónicos para cumplir con sus obligaciones de información y cuentan con equipación habitual que permite las relaciones electrónicas, se establece la obligatoriedad de que la tramitación de estas ayudas se lleve a cabo por medios electrónicos de conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Asimismo, en la disposición final segunda se considera necesario modificar el Real Decreto 1173/2015, de 29 de diciembre, en lo referente al título competencial, introduciendo la regla 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española para los casos en que deban arbitrarse mecanismos de paradas temporales y definitivas. La norma proyectada si bien resulta de aplicación autónoma e independiente respecto de la otra, no puede negarse que la antecede y es modelo de referencia jurídica para su aplicación. Por ello, resulta necesario homogeneizar y dar coherencia interna del tratamiento competencial de las ayudas en el sentido indicado.

La disposición adicional segunda y las disposiciones finales tercera y cuarta, por su parte, modifican el marco regulador de las ayudas a las organizaciones de productores, como mejora técnica derivada de la modificación del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca, disponiendo la reactivación de la medida de almacenamiento –que había cesado en 2018– y estableciendo en su lugar, con el fin de asegurar la plena seguridad jurídica y sin perjuicio de la eficacia directa de los reglamentos europeos (por todas, Sentencia del TJUE van Gend and Loos) la actualización de los reales decretos que regulan los planes de producción y comercialización de las organizaciones de productores de la pesca y de la acuicultura.

Así, se procede, por un lado, a la modificación del Real Decreto 277/2016, de 24 de junio, por el que se regulan las organizaciones profesionales en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura, actualizando los nuevos elementos introducidos por la modificación de dicho Fondo. Por otro lado, se actualiza el Real Decreto 956/2017, de 3 de noviembre, por el que se establece el marco regulador de ayudas a las organizaciones profesionales del sector de la pesca y de la acuicultura, de manera que se ajuste a los nuevos porcentajes y requerimientos de la modificación del citado Reglamento (UE) n.º 508/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014.

Por último, la disposición final primera modifica el Real Decreto 347/2011, de 11 de marzo, por el que se regula la pesca marítima de recreo en aguas exteriores con el fin de incluir nuevas provisiones referentes a las tallas mínimas de referencia para la conservación, para la pesca recreativa que se han negociado en el marco de los grupos regionales en base al Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º1967/2006 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo y los Reglamentos (UE) n.º 1380/2013, (UE) 2016/1139, (UE) 2018/973, (UE) 2019/472 y (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 894/97, (CE) n.º 850/98, (CE) n.º 2549/2000, (CE) n.º 254/2002, (CE) n.º 812/2004 y (CE) n.º 2187/2005 del Consejo. El citado reglamento insta a avanzar por regionalización en la aplicación de las normas que regulan la actividad profesional a la actividad recreativa como así se está haciendo en el marco de la regionalización europea.

Con el objeto de asegurar que la medida responde de forma eficaz a las especiales circunstancias que pretende paliar, y considerando que dicha eficacia únicamente es posible si la medida se pone en marcha con carácter urgente, se establece la gestión centralizada de las ayudas y se acompaña de las correspondientes convocatorias.

Este real decreto se dicta al amparo de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, prevista en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, de la competencia exclusiva en materia de pesca marítima y ordenación del sector pesquero, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.19.ª de la Constitución.

La gestión centralizada se perfila como la única forma de gestión que garantiza idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, mediante el establecimiento de unos criterios uniformes para el acceso a las ayudas, fundamentales en este supuesto en el que las ayudas no se encuentran compartimentadas, sino que se extienden al conjunto de España, con una flota que faena en el mar territorial, el cual no está compartimentado en función de los territorios regionales. Procede destacar en este sentido que el tipo de necesidades que generan las situaciones que se pretenden afrontar con esta medida responden a un patrón común en todas las zonas y tipo de buques y actividades afectadas, independientemente de la comunidad autónoma donde se ubique el respectivo puerto base, que por lo demás no impiden ni salir a faenar ni descargar en cualquier otro, o el cambio definitivo del mismo, lo que refuerza la necesidad de esta gestión centralizada.

La flota española se caracteriza por su amplitud y la variedad de orientaciones extractivas, desde buques de gran porte dedicados a amplias mareas hasta pequeñas embarcaciones artesanales de bajura. Asimismo, en varios casos las embarcaciones se encuentran en manos de un mismo propietario o armador, sin perjuicio de que sus artes, caladero, puerto habitual, puerto base o lugar preferente de primera venta sea diverso y cambiante a lo largo del año. A unas necesidades tan específicas la administración debe responder de forma que los plazos y criterios sean idénticos en todo el territorio nacional, lo cual únicamente se garantiza con una gestión centralizada. La gestión centralizada también contribuye a garantizar que no se sobrepasan los importes máximos de ayudas establecidos por la normativa europea, a los que están sujetas las subvenciones establecidas en el presente real decreto.

Así, con palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, «el artículo 149.1.13.ª CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (STC 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4 y jurisprudencia en ella citada)». En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (STC 117/1992, de 16 de septiembre). Ello se debe a su carácter transversal ya que aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como «exclusiva» en su Estatuto, esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica» (Sentencia del Tribunal Constitucional 74/2014, de 8 de mayo). Igualmente, la STC 11/2015, FJ 4, por remisión a la STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2, ha recordado que «el sector de la agricultura y la ganadería es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, destacando que “… en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia específica de las comunidades autónomas... el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía”».

El artículo 149.1.13.ª CE puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma.

Otro tanto se puede decir en relación con la competencia del Estado en la materia de ordenación pesquera de la regla 19.ª, el Tribunal Constitucional ha dictado, entre otras, las Sentencias 56/1989 y 147/1991, señalando que el concepto de ordenación del sector pesquero incluye a «(…) quienes pueden ejercer la actividad pesquera, ya sea la directamente extractiva o alguna otra relacionada con ella, las condiciones que deben reunir tales sujetos integrantes del sector y su forma de organización.» Y que, en este ámbito, el Estado tiene la competencia para dictar la legislación básica correspondiendo a las comunidades autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución de las normas.

El Estado dicta estas bases desde una perspectiva nacional y articulada que, de otro modo, no aseguraría la igualdad en la percepción por parte de los posibles destinatarios de estas ayudas. Así, no solamente se atiende al número de comunidades autónomas en que se desarrollen las actividades de atención a los posibles puertos base que se hayan empleado en el tiempo que se toma como elemento de cómputo para su cálculo, sino que se cumple con esta norma con el mandato constitucional de eficacia. Se trata asimismo de un mecanismo de igualación frente a las diferentes perspectivas de afección por la epidemia, en cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad formal y material y de las competencias exclusivas del Estado que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ejerce en esta materia. Por otro lado, estas subvenciones no impiden a las comunidades autónomas aprobar sus correspondientes bases reguladoras.

De acuerdo con la doctrina del Alto Tribunal, la necesidad de la gestión de estas ayudas a través del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se fundamenta en la estructura y naturaleza de las ayudas, asegurando además una visión de conjunto que solamente el ente supraordenado puede ofrecer, al requerir un grado de homogeneidad en su tratamiento que exclusivamente puede garantizarse mediante su gestión por un único titular, que forzosamente tiene que ser el Estado, a través de la Administración General del Estado. De esta forma se ofrecen idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios que radican en distintas comunidades autónomas desde la superpuesta aplicación potencial de criterios como el puerto base, la sede social del armador o propietario o el domicilio de los pescadores pero que se integran en un único sistema de protección excepcional de ámbito supraterritorial, aspecto que no se conseguiría desde una gestión autonómica.

Pero además de estas consideraciones, deben tenerse en cuenta la concurrencia indiferenciada en el ámbito de este real decreto de competencias exclusivas, que fundamentan la aprobación de las bases y su gestión centralizada por parte del Estado de modo conjunto con los títulos anteriores. En efecto, la íntima conexión de estas ayudas con la pesca extractiva queda reflejada en la propia definición que el Tribunal Constitucional realiza de esta actividad. Así, la doctrina del Tribunal Constitucional (esencialmente, las SSTC 56/1989, 9/2001, 38/2002 y 166/2013) parte del principio, resumido en el FJ 6 de la última de ellas, que establece que «por pesca marítima hay que entender la regulación de la actividad extractiva. De manera más detallada, la pesca marítima incluye la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los períodos en que puede pescarse (vedas, horas) y a la forma y medios de realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca). Del mismo modo, como presupuesto de la señalada actividad extractiva, la pesca marítima incluye también el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros. Ahora bien, la materia “pesca marítima” es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.19.ª CE) cuando su regulación se proyecta sobre el mar territorial, la zona económica y las aguas internacionales. Por el contrario, en el caso de que la disciplina de dichas cuestiones se ciña a las aguas interiores de una Comunidad Autónoma, esta resultará competente para establecerla (así en STC 9/2001, de 18 de enero, FJ 6)».

Por lo tanto, la concurrencia sobre un mismo objeto de títulos competenciales exclusivos del Estado en materia de pesca marítima, por un lado, y de títulos básicos en materia de ordenación pesquera y bases y coordinación general de la actividad económica, concurriendo en este caso los requisitos fijados por el Tribunal Constitucional para optar por la centralización, por otro lado, justifican la opción normativa de unificar bases y convocatoria al amparo de lo determinado por el artículo 23 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y también de concentrar su normación y gestión en sede estatal.

Por otro lado, la doctrina del Tribunal Constitucional exige el establecimiento de las bases reguladoras de subvenciones por real decreto en los casos en que se invoque, como aquí ocurre –aunque de modo conjunto con competencias exclusivas–, una competencia básica (STC 175/2003, de 30 de septiembre, o STC 156/2011, de 18 de octubre). Así, la STC 156/2011, de 20 de octubre, afirma que «este Tribunal ha insistido en que la regulación de subvenciones mediante orden ministerial, por su rango normativo, no se aviene con las exigencias formales de la normativa básica» (SSTC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 9; 98/2001, de 5 de abril, FJ 7; 188/2001» y prosigue: «Este criterio respecto a la cobertura formal de la normativa básica ha de ser exigido, incluso con mayor rigor, en los supuestos de subvenciones estatales centralizadas en los ámbitos materiales en los que la Constitución reserva al Estado la normativa básica, toda vez que esa gestión centralizada se erige en excepción que limita el ejercicio ordinario por las Comunidades Autónomas de sus competencias».