Real Decreto 737/2020, de 4 de agosto, por el que se regula el programa de ayudas para actuaciones de rehabilitación energética en edificios existentes y se regula la concesión directa de las ayudas de este programa a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla

La Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, crea un marco común para fomentar la eficiencia energética dentro de la Unión Europea y establece acciones concretas a fin de materializar el considerable potencial de ahorro de energía no realizado.

En su artículo 7.1 señala que cada Estado miembro establecerá un sistema de obligaciones de eficiencia energética que velará por que los distribuidores de energía o las empresas minoristas de venta de energía, que estén determinados como partes obligadas y que operen en el territorio de cada Estado miembro, alcancen un objetivo de ahorro de energía acumulado, antes del 31 de diciembre de 2020. El Plan Nacional de Acción de Eficiencia Energética 2014-2020, que fue remitido a la Comisión Europea el 30 de abril de 2014, desarrollaba las diferentes líneas de actuación dirigidas a todos los sectores consumidores de energía final, que permitirían a España cumplir este objetivo de ahorro fijado en 15.979 ktep para todo el periodo.

La Directiva anterior fue objeto de transposición a través de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, por el que se creó el Sistema Nacional de Obligaciones de eficiencia energética, modificado recientemente por el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, entre otros aspectos, para extender la vigencia de este sistema hasta el año 2030, ampliando su alcance a un nuevo período de obligación, del 1 de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2030, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 2 de la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, para que la Unión Europea logre sus objetivos de eficiencia energética para 2030. Y también creó el Fondo Nacional de Eficiencia Energética que se dedica a desarrollar mecanismos de apoyo económico, financiero, asistencia técnica, formación e información u otras medidas con el fin de aumentar la eficiencia energética en los diferentes sectores consumidores de energía de forma que contribuyan a alcanzar el objetivo de ahorro energético nacional. El citado Fondo está constituido, entre otras, por las aportaciones anuales de las empresas privadas comercializadoras de gas y electricidad y por las de los operadores de productos petrolíferos y gases licuados del petróleo.

En su artículo 73, la citada ley adscribe el Fondo Nacional de Eficiencia Energética al extinto Ministerio de Industria, Energía y Turismo a través de la Secretaría de Estado de Energía, actualmente adscrita al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y atribuye su supervisión y control a un Comité de Seguimiento y Control. El Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (en adelante, IDAE), organismo adscrito a este Ministerio, a través de la Secretaría de Estado de Energía, actúa como gestor del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, función que le es atribuida en el apartado 2 del artículo 73 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre.

El parque de edificios existentes consume en torno al 30 % de la energía final, por lo que la rehabilitación energética del mismo figura como medida prioritaria en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, en el que se ha fijado como objetivo rehabilitar energéticamente 1.200.000 viviendas en 2030. Este objetivo, asimismo, ha sido recogido en la estrategia a largo plazo para la rehabilitación energética en el sector de la edificación en España.

Por otra parte, tras el impacto económico de la crisis generada por el COVID-19, es necesario impulsar la reactivación económica en un conjunto de sectores empresariales que la orienten hacia la transición energética que necesita nuestro país, entre los que se encuentra el sector de la edificación.

En este contexto, y como una de las medidas dirigidas a reducir el consumo final de energía y contribuir al cumplimiento de los objetivos de energía y clima y a la reactivación económica, se propone la realización de este programa de ayudas para realizar actuaciones de rehabilitación energética en los edificios existentes. De esta forma se contribuye a cumplir el objetivo de ahorro energético fijado en el artículo 7 de la Directiva y también a poner en práctica la estrategia a largo plazo para movilizar inversiones en la renovación exhaustiva y rentable de los edificios residenciales y comerciales, con el fin de mejorar el rendimiento energético del parque inmobiliario y reducir su consumo de energía, a la que se refiere el artículo 4 de la citada Directiva, y cuya última revisión ha sido recientemente presentada a la Comisión Europea.

Este programa de ayudas contiene elementos comunes con los programas de ayudas de rehabilitación energética PAREER-CRECE y PAREER II, vigentes entre octubre de 2013 y diciembre de 2018, que contaron con un presupuesto total de 404 millones de euros y permitieron rehabilitar energéticamente unas 80.000 viviendas, el 90 % promovidos por comunidades de propietarios, dinamizando la actividad, eminentemente local, de las empresas de rehabilitación energética. Se espera, con esta nueva convocatoria, un efecto incentivador de la actividad aún mayor, al incrementarse los porcentajes de ayuda respecto de sus anteriores ediciones; lo que dota al programa de un carácter singular y justifica el interés público, social y económico del mismo, dada la gran importancia de su impacto socio-económico.

El presupuesto de este programa proviene del Fondo Nacional de Eficiencia Energética y fue aprobado en el Comité de Seguimiento y Control del Fondo Nacional de Eficiencia Energética en su sesión de 28 de octubre de 2019.

El criterio que sirve de base para la distribución de los correspondientes créditos, que es el número de viviendas principales u hogares según Censo INE 2011, así como su entrega, ha sido consensuado con las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla en la Conferencia Sectorial de Energía de 17 de febrero de 2020.

La concesión de las ayudas establecidas por este real decreto permite a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla beneficiarias no sólo destinar los créditos correspondientes a los destinatarios últimos previstos en el mismo, según lo que se determine en sus respectivas convocatorias, sino también que sean éstas quienes ejecuten las propias actividades objeto de las ayudas, a través de las inversiones directas que pudieran efectuar con cargo a tales créditos, y de acuerdo con la previa reserva de presupuesto que pudieran establecer.

Tras la publicación en «Boletín Oficial del Estado» de este real decreto, cada comunidad autónoma y ciudades de Ceuta y Melilla deberá aprobar y publicar su convocatoria de ayudas designando el órgano competente para instruir y resolver el procedimiento de concesión de las mismas y, en su caso, establecer la reserva de presupuesto correspondiente para la realización por su parte de inversiones directas para la ejecución de las actividades subvencionadas.

La coordinación y el seguimiento de este programa serán realizada por el IDAE. Estas labores se desarrollarán a través de la Comisión Consultiva de Ahorro y Eficiencia Energética, regulada en el artículo 12 del Estatuto del IDAE, aprobado por Real Decreto 18/2014, de 17 de enero, y en el que están representadas todas las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla.

Cuando el tipo de actuaciones así lo permita, las ayudas serán cofinanciadas con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en el marco del Programa Operativo Plurirregional de España 2014-2020 (POPE 2014-2020). Por ello, y siempre que sea posible, serán plenamente de aplicación los mecanismos de gestión y control aplicables a dichos Fondos. En este sentido, el Reglamento (UE) n.º 1301/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, y sobre disposiciones específicas relativas al objetivo de inversión en crecimiento y empleo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1080/2006, establece en su artículo 5, entre sus prioridades de inversión, la de las inversiones destinadas a favorecer el paso a una economía de bajo nivel de emisión de carbono en todos los sectores. Este programa, considerado globalmente, contribuirá activamente a la sostenibilidad ambiental mediante la reducción del nivel de emisiones de dióxido de carbono (CO2), la cohesión social, el reto demográfico y a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos en los espacios urbanos.

Por otra parte, la Unión Europea está poniendo en marcha un conjunto de instrumentos dirigidos a impulsar la recuperación económica, como respuesta a la crisis económica desencadenada por la COVID-19. Algunos de ellos se materializan a través de instrumentos de la política de cohesión, entre ellos el FEDER, y se concretarán en nuevos ejes prioritarios dentro del Programa Operativo Plurirregional de España 2014-2020 (POPE 2014-2020), o bien en nuevos programas operativos orientados a la recuperación.

Entre los objetivos fundamentales de los citados instrumentos de recuperación económica se halla el acelerar la doble transición ecológica y digital. Por ello, dichos instrumentos, en cuanto estén disponibles, podrán constituirse asimismo en fuente de financiación de las ayudas que se concedan conforme a las presentes bases.

En la selección y verificación de las actuaciones objeto de cofinanciación con fondos europeos se seguirán los criterios de selección y de verificación de las operaciones que pueda aprobar el Comité de Seguimiento para la aplicación del POPE 2014-2020, o en su caso, los que se establezcan para los otros instrumentos y programas de la Unión Europea dirigidos a apoyar la recuperación económica a los que se puedan acoger las actuaciones. A estos efectos, serán de aplicación las normas específicas relativas a la información y publicidad, cuya aplicación sea de obligado cumplimiento. Los órganos responsables de la gestión de las ayudas de cada comunidad autónoma o ciudades de Ceuta y Melilla velarán por el cumplimiento de dichas normas correspondiendo la responsabilidad de la selección y de la verificación de las operaciones al IDAE como organismo intermedio designado responsable de la gestión del Objetivo Temático 4 «Economía baja en carbono» dentro del POPE 2014-2020.

La tipología de actuaciones a las que van dirigidas estas ayudas no permiten su comparación entre sí, pero contribuyen a progresar en los objetivos perseguidos de mejora medioambiental, disminución de emisiones de CO2 y eficiencia energética, dado que se trata de incentivar la realización de actuaciones que cumplan con unos requisitos predeterminados en el ámbito de la mejora de la eficiencia energética y mejoras medioambientales, con un efecto significativo en la disminución de emisiones de CO2, resultando de capital importancia establecer un procedimiento de concesión directa en tanto es preciso agilizar el cumplimiento de los objetivos de ahorro y de las políticas de mejora medioambiental y de mejora de la eficiencia energética a las que está obligado el Estado español en el marco de la Directiva 2012/27/UE, de 25 de octubre de 2012.

El procedimiento de concesión de las ayudas será mediante concesión directa, dado que, de acuerdo con el artículo 22.2.c) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, concurren razones de interés social y económico que justifican la dificultad de su convocatoria pública en concurrencia competitiva, debido a lo razonado anteriormente, concediéndose a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla por ser las administraciones más idóneas para dar cumplimiento a lo anterior, en su ámbito territorial, y conforme a sus competencias de ejecución en materia de política energética, según lo que determinen en sus respectivas convocatorias y, en su caso, conforme a las inversiones directas que pudieran llevar a cabo.

Asimismo, las ayudas reguladas por este real decreto tienen carácter singular, como ya se ha apuntado, derivado de la necesidad de implementar diversos instrumentos que incentiven la movilización de las inversiones necesarias para la renovación exhaustiva y rentable de edificios residenciales y comerciales, con el fin de mejorar el rendimiento energético del parque inmobiliario y reducir su consumo de energía final, contribuyendo activamente a la sostenibilidad ambiental, mediante la reducción del nivel de emisiones de dióxido de carbono (CO2), la cohesión social y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos en los espacios urbanos.

Con el objeto de mantener el carácter incentivador de las ayudas, solo se admitirán actuaciones por parte de los destinatarios últimos de las ayudas realizadas con posterioridad a la fecha de registro de la solicitud de ayuda y, en su caso, a la fecha de publicación de los pliegos de licitación de las inversiones directas correspondientes.

De acuerdo con lo anterior, este real decreto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22.2.c) y 28, apartados 2 y 3, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en el artículo 67 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, tiene por objeto establecer las normas especiales, con el carácter de bases reguladoras, para la concesión de ayudas, en forma de subvenciones así como la distribución y entrega de las mismas, disponiendo su concesión directa a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla. Por otra parte, su finalidad no es otra que contribuir a alcanzar los objetivos medioambientales establecidos en la normativa europea, relativos a la reducción del consumo de energía final y del nivel de emisiones de CO2, mediante la promoción de la realización de actuaciones de renovación del parque inmobiliario existente, para mejorar su eficiencia energética y reducir su consumo de energía.

El marco regulador de estas ayudas resulta conforme con la jurisprudencia constitucional consolidada en materia de ayudas y subvenciones que comenzó a articularse con la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febrero, y que, recientemente, se ha perfilado con las sentencias 9/2017, de 19 de enero, y 62 y 64/2018, de 7 de junio.

En cumplimiento de dicha jurisprudencia, este real decreto establece un modelo para la concesión de ayudas basado en mecanismos de cooperación y colaboración consustanciales a la estructura del Estado de las Autonomías que articula la Constitución Española. Se ha diseñado por ello un modelo para la concesión de las ayudas basado en la colaboración de las comunidades autónomas que pueden desarrollar su tramitación y efectuar la gestión de los fondos, con arreglo a criterios ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.

Este real decreto se ha elaborado conforme a los principios de buena regulación que establece el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se ha sometido a consulta de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, a través de la Conferencia Sectorial de Energía de 17 de febrero de 2020 y la Comisión Consultiva de Ahorro y Eficiencia Energética de IDAE de 27 de febrero de 2020, así como sectores afectados.

Por ello, cumple con los principios de necesidad y eficacia, en el sentido enunciado en los párrafos anteriores, donde se explican la necesidad y fines perseguidos con su aprobación, que son la reducción del consumo de energía final mediante la mejora de la eficiencia energética en el sector de los edificios existentes, con objeto de cumplir con los objetivos asignados a España en las correspondientes Directivas. El dictado de esta norma es el instrumento más adecuado para garantizar la consecución de estos objetivos.

Es conforme también con el principio de proporcionalidad dado que no contiene restricciones de derechos ni impone obligaciones a sus destinatarios, estableciendo la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir, sin que existan otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

Se adecua, igualmente, al principio de seguridad jurídica en la medida en que la norma contribuye a reforzar dicho principio pues es coherente con los planes y normativa vigente en materia de eficiencia energética y establece estímulos económicos que facilitarán su mejor cumplimiento.

La norma cumple con el principio de transparencia ya que han participado en la elaboración de la misma sus potenciales destinatarios. Además, define claramente sus objetivos, reflejados en su preámbulo y en la memoria que la acompaña.

Finalmente, se encuentra acreditado el principio de eficiencia porque la iniciativa normativa no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionaliza, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1. 13.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, en materia de legislación básica sobre protección del medioambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección y sobre las bases del régimen minero y energético, respectivamente.

Se ha recabado informe de la Oficina Presupuestaria, en relación con la naturaleza del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, y de la Abogacía del Estado. Asimismo, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos ha sido informada de este real decreto en su reunión del día 17 de julio de 2020.

En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, con el informe del Ministerio de Hacienda, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 4 de agosto de 2020,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y finalidad.