Decreto-ley 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto

Norma derogada, con efectos de 1 de junio de 2025, por la disposición derogatoria única.f) de la Ley 5/2025, de 30 de mayo. Ref. BOE-A-2025-11959

I

La situación actual de la vivienda en la Comunitat Valenciana, sobre todo para aquellas personas que se encuentran en una situación económica más desfavorecida, ha sufrido un deterioro significativo a pesar de los esfuerzos que se han ido realizando en los últimos años para solucionar un problema que se arrastra desde la crisis económica e inmobiliaria sufrida en nuestro país.

Dentro del marco de políticas de vivienda, con el objeto de llevar a término las actuaciones necesarias para asegurar el acceso a la vivienda en la Comunitat Valenciana a las familias y personas con recursos limitados, la Generalitat ha implementado diversas iniciativas entre las que destaca la promoción de vivienda pública o los programas de ayudas al alquiler destinados a una pluralidad de colectivos y situaciones. Así mismo, recientemente se ha intentado dar un impulso adicional a las políticas públicas en esta materia a través del concurso convocado para la adquisición de viviendas en municipios de la Comunitat Valenciana para su incorporación al patrimonio público de vivienda de la Generalitat.

No obstante, el reciente incremento del precio de la vivienda, tanto en régimen de propiedad como de arrendamiento, unido a la repentina y masiva extinción de los contratos de arrendamiento que venían ofreciéndose a un precio inferior al de mercado, ha puesto de manifiesto que las medidas anteriores resultan insuficientes para hacer frente al problema actual.

El incremento del precio de venta de la vivienda ha derivado en un notable incremento de la demanda del mercado del alquiler. Sin embargo, dicho incremento encuentra un obstáculo insoslayable en la oferta limitada, debido al auge de figuras como los pisos turísticos, y en particular, a la reducida oferta de alquiler público. Hasta hoy, los efectos de la tendencia alcista de la demanda en el mercado del alquiler venían siendo contrarrestados por los denominados alquileres sociales, pero el proceso de venta masiva de viviendas que se ha iniciado recientemente ha derivado en la ausencia de renovación de dicho tipo de contratos de arrendamientos cuya titularidad, por otra parte, suele corresponder a las personas y familias en situación más desfavorecida.

En este sentido, el reciente estudio sobre el mercado de la vivienda en España entre 2014 y 2019 publicado por el Banco de España advierte de que los precios en el mercado del alquiler han aumentado de forma significativa durante los últimos años, incluso a un ritmo muy superior al observado en el mercado de compraventa. Esta evolución de los precios en el mercado del alquiler ha venido condicionada en gran medida por el fuerte repunte de la demanda de vivienda de alquiler, el cual, según el análisis realizado por el Banco de España, responde a un conjunto de factores. De un lado, el endurecimiento de los criterios y condiciones crediticias de las entidades financieras, lo que impide el acceso a una vivienda en propiedad a las personas jóvenes o en situación económica más desfavorecida al carecer de ahorros suficientes. De otro, se apunta también como causante de esta tendencia a las compras de inmuebles por parte de personas extranjeras, cuya concentración en las provincias insulares y en las de la costa mediterránea ha supuesto un incremento desorbitado de los precios de venta y que las personas residentes en comunidades autónomas como la valenciana deban acudir al mercado del alquiler ante el aumento de los precios de venta.

Adicionalmente, no se debe olvidar que el conjunto de personas y familias que en su día fueron desposeídas de sus viviendas como consecuencia de cualquiera de los procedimientos de ejecución hipotecaria, dación en pago o venta extrajudicial, encuentran en el mercado del alquiler la única alternativa posible para procurarse una vivienda, dado que, en la práctica totalidad de los casos, tienen cerrado el acceso al crédito como consecuencia de la deuda crediticia que arrastran.

No obstante, el desorbitado y reciente repunte de los precios en el mercado del alquiler no se debe exclusivamente al aumento de la demanda, sino que, como precisa el referido informe, también habría venido motivado por algunos factores recientes vinculados con la oferta. Por una parte, el mercado español de alquiler se caracteriza por su relativo escaso tamaño, en un contexto en el que el peso del régimen de propiedad de la vivienda ha sido tradicionalmente muy elevado en comparación con otros países de nuestro entorno. Y, por otra parte, el progreso tecnológico y el uso extensivo de Internet han facilitado la aparición de plataformas digitales que han abierto el mercado tradicional de los apartamentos turísticos a otras viviendas cuyo uso era residencial.

Esta situación dramática que describe con precisión el informe del Banco de España en referencia a la evolución reciente del mercado inmobiliario y, en particular, del mercado del alquiler, hasta la fecha venía siendo contrarrestada con la oferta de viviendas en alquiler a un precio inferior al de mercado. Esto es, la oferta de los denominados alquileres sociales, de los cuales se venían beneficiando personas y familias en una situación económica más desfavorecida. Ahora bien, en los últimos meses se ha constado una tendencia consistente en la ausencia de renovación de dichos contratos.

Según el Instituto Nacional de Estadística, en el año 2018 el número contratos de arrendamientos por debajo del precio de mercado, como los alquileres sociales, se redujo a menos de la mitad en la Comunitat Valenciana. Así, en ese mismo año 2018, la conflictividad en materia de arrendamientos urbanos por denegación de prórroga del contrato de arrendamiento, inexistente en 2017, se ha situado como la segunda causa de litigiosidad en materia de arrendamientos urbanos, sólo por detrás de la falta de pago de la renta.

Como advierte el mencionado informe de Banco de España, durante los últimos años se ha observado un cierto incremento del peso de los inversores institucionales y los fondos de inversión especializados. Sin embargo, la concentración de la propiedad inmobiliaria, también de la residencial, en un número más reducido de agentes económicos no ayuda a corregir esta situación, sino que la empeora. En efecto, atendida la escasez de oferta disponible, la cuota de mercado que alcanzan estos fondos es suficiente para asegurarles una posición dominante en el mercado, así como un considerable control de precios.

El Banco de España, a la vista del exhaustivo análisis realizado, concluye su estudio sentenciando que: «durante los últimos años han aumentado las dificultades para el acceso a la vivienda para determinados colectivos, como los jóvenes, los hogares con rentas más bajas y los que residen en áreas metropolitanas». Es decir, para aquellas personas que se encuentran en una situación más desfavorecida y a las que les resulta imposible subvertir los efectos adversos del mercado inmobiliario. Con el objeto de hacer frente a estos retos sociales, el Banco de España concluye que: «la intervención pública en el mercado del alquiler puede contribuir a aliviar estos problemas». Y, así mismo, añade que: «de entre las distintas medidas, las que parecen más efectivas para este fin son aquellas que se centran en incrementar de manera estable la oferta de vivienda en arrendamiento a disposición de los colectivos más vulnerables».

A este deterioro sufrido en el último año, se suma, de forma imprevista y muy perjudicial, las consecuencias que la pandemia generada por la COVID-19 está causando y, probablemente, causará, en la actividad económica. Como es previsible, repercutirá de manera más acusada en las personas cuya situación económica es más precaria, especialmente, en lo que respecta a las necesidades de vivienda. Las situaciones de desempleo y de pérdidas de ingreso que ha originado o puede originar en el futuro, influyen también en la posibilidad de afrontar las necesidades básicas como son el pago de hipotecas o el pago del alquiler, y en la experiencia adquirida en anteriores crisis, ello puede desembocar en que una parte de la ciudadanía no pueda hacer efectivo su derecho a una vivienda.

La previsión de medidas en materia de vivienda mediante decreto ley para dar una respuesta inmediata a las miles de familias que pueden encontrarse en riesgo de exclusión residencial es inaplazable y su adopción ha sido avalada por el Tribunal Constitucional siempre que concurra una motivación explícita y razonada de la necesidad, entendiendo por tal que la coyuntura económica exige una rápida respuesta; y la urgencia, asumiendo como tal que la dilación en el tiempo de la adopción de la medida de que se trate mediante una tramitación por el cauce normativo ordinario podría generar algún perjuicio.

Analizados los datos de la evolución del mercado laboral en la Comunitat Valenciana relativos a los últimos tres meses, podemos afirmar que nos encontramos ante una situación imprevisible y de extrema gravedad que se agudiza mes a mes y que requiere de una actuación inmediata de los poderes públicos para garantizar el acceso a la vivienda. Según la Encuesta de Población Activa del mes de abril de 2020, cerca de medio millón de personas (439.942 personas) se encuentran en situación de desempleo. Por su parte, de la información ofrecida por la Dirección General de Empleo referida al número de personas afectadas por un Expediente de Regulación Temporal de Empleo (ERTE), se evidencia que las cifras vienen incrementándose por cientos de miles cada mes desde los últimos tres meses. Así, de las 214.448 personas sujetas a un ERTE el pasado 31 de marzo, se pasó a las 292.685 personas el pasado 30 de abril, alcanzando las 411.216 personas el pasado 29 de mayo. De las cifras anteriores podemos concluir que el 35,02 % de la población activa de la Comunitat Valenciana se encuentra en situación de desempleo o afectada por un ERTE.

De este modo, el impacto económico y social que la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 está ejerciendo sobre las personas en situación de vulnerabilidad es incuestionable, así como también lo es el aumento del riesgo de exclusión residencial si no se adoptan medidas con carácter inmediato. Todo ello evidencia la concurrencia de los motivos que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de implementar los mecanismos para ampliar la red pública de vivienda sin dilación.

Aunque todavía es muy pronto para disponer de datos específicos sobre el impacto de la COVID-19 en las tasas de pobreza de nuestro país, diversos estudios e informes emitidos por algunas instituciones ponen de manifiesto que la pérdida de ingresos motivada por la emergencia sanitaria ha afectado más intensamente a los hogares que antes de la crisis ya tenían ingresos muy bajos y serios problemas para el acceso a la vivienda.

En este sentido, el estudio sobre el mercado de la vivienda en España entre 2014 y 2019 realizado por el Banco de España, advierte de que la crisis de la COVID-19, en la medida en que va a generar un profundo efecto contractivo sobre las rentas y la actividad económica, al menos en el corto plazo, previsiblemente impactará en la situación del mercado inmobiliario. Así mismo, entiende que, sin perjuicio de que las medidas temporales aprobadas por el Gobierno para aliviar la presión financiera de los segmentos más vulnerables, como la moratoria de las hipotecas o el aplazamiento del pago de los alquileres, contribuirán a mitigar los efectos adversos en el corto plazo, éstas no dan respuesta a la gran incertidumbre que existe sobre los efectos a medio plazo sobre el mercado inmobiliario.

A mayor abundamiento, cabe recordar que la contención de la mayor crisis sanitaria conocida en décadas, sólo ha sido posible mediante el confinamiento de toda la población en viviendas. Organismos como la OMS, han insistido en la necesidad de atacar una pandemia que trasciende a cualquier frontera geográfica, mediante el encierro en los hogares, y observando estrictas medidas de seguridad cuando haya que cubrir las necesidades vitales básicas, como la adquisición de los alimentos o medicamentos. En consecuencia, la vivienda se ha constituido como el eje central de refugio, seguridad y protección de la ciudadanía y ahora, más que nunca, es responsabilidad de los poderes públicos garantizar el debido acceso a la misma.

En este contexto, la posibilidad de proporcionar una vivienda a las personas más vulnerables transciende el derecho a la vivienda, cuya importancia no obstante se halla reconocida en múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos así como en nuestra Constitución y nuestro Estatuto de Autonomía, para incidir directamente en el derecho a la salud de toda la comunidad.

En esta línea de razonamiento, y siguiendo la doctrina constitucional (STC 61/2018), cabe argumentar que el recurso al decreto ley para la ampliación de la vivienda pública en la Comunitat Valenciana tiene una doble motivación cada una de las cuales, por sí sola, serviría para justificar la iniciativa. Por un lado, nos recuerda la citada sentencia que el uso del decreto ley se ha venido aceptando en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas». Y parece evidente que la magnitud de la tragedia por la pérdida de vidas humanas y las devastadoras consecuencias sociales y económicas derivadas de la necesaria adopción de medidas para la contención de la pandemia justifican suficientemente la actuación normativa de urgencia. Pero también ha admitido, por otro lado, «… que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad».

En consecuencia, resulta urgente y necesario atajar el actual escenario de vulnerabilidad y riesgo residencial desencadenado por la COVID-19 adoptando las medidas que faciliten la inmediata ampliación de la red de viviendas públicas en la Comunitat para su puesta a disposición de la ciudadanía valenciana, y en particular, de los colectivos vulnerables como medio para afrontar las graves consecuencias y proteger la salud pública.

Con la finalidad de abordar este nuevo problema de forma eficaz, y para evitar que nuestra ciudadanía quede privada de este derecho en un contexto económico desfavorable, la Generalitat necesita dotarse de instrumentos más eficaces que los previstos hasta el momento, a fin de crear una verdadera red de vivienda pública que permita, con la mayor urgencia posible, dar alternativas a quienes no pueden acceder al mercado libre de vivienda, tanto de compra, como de alquiler, así como dar cobertura a quienes padecen una situación de emergencia en el ámbito de la vivienda.

La Comunitat Valenciana posee competencia exclusiva en materia de vivienda, tal y como se recoge en el artículo 49.1.9.ª del Estatuto de Autonomía, y de acuerdo con el marco de distribución de competencias diseñado por la Constitución, en su artículo 148.1.3.ª Asimismo, el derecho a la vivienda no sólo se halla plasmado en la Constitución, en su artículo 47, como un mandato a los poderes públicos, sino que el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en su artículo 16, también establece el derecho a la vivienda digna como un derecho de la ciudadanía valenciana. Y, en consecuencia, es la Generalitat, como poder público con competencia exclusiva en la materia, quien debe afrontar de forma decidida la garantía de este derecho.

El presente decreto ley pretende dar respuesta a estas nuevas situaciones con carácter urgente e inmediato imprimiendo un nuevo impulso al derecho de adquisición preferente de la Administración, de forma que con el ejercicio del mismo se convierta en una realidad la existencia de un parque público de vivienda que, del mismo modo que ocurre en otros países, contribuya de forma eficaz a garantizar el derecho a la vivienda en nuestra tierra.

II

El Título I regula los derechos de adquisición preferente de la Generalitat sobre las viviendas de protección pública, clarificando algunos aspectos procedimentales de la legislación anterior.

Con el objeto de dotar a la ciudadanía de una red de viviendas públicas con vocación de permanencia, se introduce por primera vez la calificación permanente de las viviendas adquiridas mediante el ejercicio de los derechos de tanto y retracto, lo que supone la incorporación de estas viviendas al régimen de protección pública a todos los efectos y sin límite temporal. De este modo, se pretenden corregir las ineficiencias derivadas de los regímenes de protección temporal o de los diversos instrumentos de ayudas públicas para la adquisición de viviendas en el mercado libre, dado que no han resultado adecuados para la construcción de un parque público de viviendas. Huelga decir que, pese a la cantidad de recursos públicos invertidos a lo largo de los años en nuestra Comunitat en materia de vivienda, el número de viviendas de protección pública es insuficiente para atender las necesidades básicas de la ciudadanía valenciana, por lo que, en el actual contexto de emergencia, resulta inaplazable la adopción de nuevas soluciones que corrijan la situación diagnosticada.

Por otra parte, en la línea iniciada por la Ley 2/2017, de 3 de febrero, de la función social de la vivienda de la Comunitat Valenciana, se apuesta por la descentralización de las políticas públicas en materia de vivienda, invitando a los municipios a establecer un sistema de colaboración y apoyo mutuo a fin de llevar a término las actuaciones necesarias para asegurar el acceso a una vivienda a las familias y personas con recursos limitados respetando, en todo caso, la autonomía municipal.

De un lado, se prevén diversos mecanismos para crear o ampliar el parque público municipal de viviendas de aquellos municipios que así lo deseen mediante el ejercicio de los derechos de adquisición preferente a su favor o la cesión de los citados derechos. En el primer caso, la Generalitat ejercitará los derechos a favor de los municipios que no tengan la posibilidad de llevar a cabo la tramitación administrativa. En el segundo, los municipios a cuyo favor se cedan los derechos de adquisición preferente mediante la firma del correspondiente convenio podrán ejercitar de manera autónoma los citados derechos de acuerdo con el procedimiento regulado en la ley.

De otro, en el marco de una acción conjunta en políticas de vivienda y con el propósito de garantizar la participación activa de todos aquellos municipios que lo deseen, aun cuando no les resulte posible la adquisición de viviendas, se prevé la cesión temporal del uso de las viviendas de la Generalitat a los municipios donde radiquen para su gestión. Con ello, se persigue una gestión más eficiente del parque público de viviendas y una mayor proximidad a la ciudadanía, lo que reportará un beneficio directo en el servicio público que se preste.

Por último, en este título se sistematizan los necesarios deberes de colaboración de organismos y funcionarias y funcionarios públicos, con la finalidad de asegurar el cumplimiento y control de las obligaciones derivadas de los derechos de adquisición preferente de la Generalitat.

III

El título II regula los derechos de adquisición preferente a favor de la Generalitat en las transmisiones de viviendas adquiridas mediante procesos de realización patrimonial para el pago de deudas hipotecarias o en las transmisiones relativas a grandes operaciones inmobiliarias.