LegalizeOrden HAC/669/2021, de 25 de junio, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2022
Norma derogada, con efectos de 14 de junio de 2022, por la disposición derogatoria única de la Orden HFP/535/2022, de 9 de junio. Ref. BOE-A-2022-9632#dd
Al igual que ha ocurrido en todos los países de nuestro entorno, la evolución reciente de la economía española ha estado fuertemente marcada por la irrupción a principios de 2020 de la pandemia de la COVID-19, lo que ha obligado a afrontar un escenario excepcional dirigido a contener la emergencia sanitaria y a mitigar el impacto económico y social de la crisis.
En España, el Gobierno desplegó desde el primer momento una eficaz política económica y social que ha permitido superar los momentos más duros de la crisis, a través de un amplio paquete de medidas dirigidas a sostener, de un lado, el tejido productivo, el empleo y la renta de las familias. Y de otro, a reforzar la red de protección de los colectivos más vulnerables de la sociedad y el Estado del Bienestar, a través del apoyo directo a las entidades territoriales que ejercen competencias en los servicios públicos esenciales y a la Seguridad Social para asegurar la continuidad de las prestaciones sociales.
A medida que la actividad se ha ido reanudando en el transcurso del año 2021, la política del Gobierno se está centrando en recuperar los niveles de producción y crecimiento potencial previos a la pandemia y, con ello, volver a la senda de progreso y prosperidad de nuestra sociedad. No obstante, se mantienen las ayudas a los sectores más afectados por la crisis y al tejido productivo, como es ejemplo las sucesivas prórrogas de los ERTES o el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19.
La estrategia de la política económica y fiscal del Gobierno es, por tanto, clara. A corto plazo, seguir apoyando la recuperación, que se irá consolidando a medida que se acelere el proceso de vacunación y la situación sanitaria se vaya normalizando. A medio y largo plazo, impulsar el proceso de transformación y modernización de la economía española que lleve a un desarrollo más sostenible y resiliente desde el punto de vista económico, social, territorial y medioambiental.
Un elemento clave que apoya esta estrategia es la acción coordinada de política fiscal y monetaria que se está articulando a nivel europeo. En particular, a nivel fiscal debe mencionarse, en primer lugar, la activación de la cláusula de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en marzo de 2020. Más recientemente, el pasado 2 de junio de 2021, la Comisión Europea comunicó la decisión de seguir aplicando la cláusula de salvaguardia en 2022.
En segundo lugar, en julio de 2020 los líderes de la Unión Europea alcanzaron un acuerdo histórico con la aprobación de un plan de recuperación encauzado a través del paquete de instrumentos comunitarios de financiación denominado Next Generation EU, dotado con 750.000 millones de euros, de los que España recibirá 140.000 millones.
En el marco de este programa europeo, el Gobierno español presentó a finales de abril de 2021 el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) que, además de ser el instrumento para canalizar los fondos europeos, constituye una oportunidad extraordinaria para sentar las bases de la transformación de la economía española, haciéndola más competitiva y sostenible.
El PRTR presenta un ambicioso conjunto de reformas e inversiones en torno a cuatro ejes transversales de transformación: transición ecológica, transformación digital, cohesión social y territorial, e igualdad de género. Estos cuatro ejes orientan las políticas, reformas e inversiones que van a determinar la evolución futura de nuestro país.
Este contexto económico es el que delimita el marco de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2022. Conforme a las orientaciones de política presupuestaria presentadas por la Comisión Europea en el paquete de primavera del Semestre Europeo presentado a principios de junio de 2021 la política presupuestaria tiene que seguir apoyando la recuperación, evitando una retirada prematura de los estímulos, haciendo pleno uso de la financiación europea del PRTR. A medida que las condiciones lo permitan, la política presupuestaria se reorientará para asegurar posiciones fiscales más prudentes que permitan reafirmar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. Por ello, la estrategia fiscal contenida en el Programa de Estabilidad para el período 2021-2024 tiene como objetivo reducir el déficit público hasta el 8,4 por ciento en 2021 y el 5 por ciento en 2022, acelerándose la reducción en los años siguientes.
El compromiso con la sostenibilidad presupuestaria se ve especialmente reforzado por el objetivo de aumentar la eficacia y calidad del gasto público, tal como recoge el componente 29 del PRTR. Por un lado, los Presupuestos Generales del Estado para 2022 incorporarán los resultados de los procesos de revisión y evaluación del gasto público al proceso de toma de decisiones ligado al ciclo presupuestario. Y, por otro, se refuerza la incorporación de los análisis transversales del Presupuesto y, especialmente, el análisis de alineamiento de los Presupuestos Generales del Estado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, junto con los informes de impacto de género y del impacto en la infancia, en la adolescencia y en las familias.
El marco normativo de referencia en materia presupuestaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado lo configuran esencialmente la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y la normativa europea en materia presupuestaria que resulte de aplicación.
De conformidad con el artículo 36.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el procedimiento por el que se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden de la titular del Ministerio de Hacienda.
La presente Orden ministerial dicta las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2022. En la misma se regulan los criterios generales de presupuestación, el ámbito institucional de los presupuestos, el proceso de elaboración y tramitación del anteproyecto de presupuestos, estableciendo la composición de los órganos participantes en su proceso de elaboración, los plazos y documentación para la elaboración, y se detalla el contenido de las estructuras presupuestarias.
En virtud de lo expuesto, dispongo:
Artículo 1. Criterios generales de presupuestación.
En la determinación de los criterios de presupuestación de los Presupuestos Generales del Estado para 2022 adquieren especial significación las orientaciones de política presupuestaria señaladas en el marco del Semestre Europeo para 2021 y 2022, cuyo itinerario tiene su origen en el Paquete de Primavera del Semestre Europeo de mayo de 2020. El fomento de la sostenibilidad competitiva constituye la base para construir una economía al servicio de las personas.
Los Presupuestos Generales del Estado para 2022 se orientarán a la consecución de los objetivos de la política económica, social y medioambiental del Gobierno y adecuarán sus gastos al límite de gasto no financiero establecido por el Gobierno de forma coherente con las previsiones fiscales y las recomendaciones formuladas en el marco del Semestre europeo.
Asimismo, los Presupuestos Generales del Estado para 2022 incorporaran los créditos necesarios para recoger el conjunto de actuaciones que, formando parte del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, están destinadas para este ejercicio.
En la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 se priorizarán los siguientes criterios de asignación de los recursos que permitirán apoyar a la recuperación tras la crisis sanitaria, impulsar un proceso de transformación estructural y conseguir un desarrollo más sostenible y resiliente desde el punto de vista económico y financiero, consiguiendo avanzar hacia un país más verde, más digital, más cohesionado desde el punto de visto social y territorial y más igualitario:
Fomentar la transición verde, justa y ecológica mediante el apoyo a inversiones de gran escala que contribuyan a cumplir con los objetivos establecidos en materia de cambio climático y a la transición energética de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, permitiendo una España próspera y resiliente ante el cambio climático, siendo referente en la protección y conservación de la riqueza de sus bienes naturales, a partir de un modelo de crecimiento sostenible y de economía circular para la agricultura y la pesca, la industria y los servicios.
Transformar digitalmente la sociedad a través de inversiones y reformas que potencien las infraestructuras, competencias y tecnologías necesarias para una economía y una sociedad digital, mejorando la conectividad digital, garantizando el acceso a las infraestructuras digitales, apostando de manera clara a favor de la ciencia y la I+D+i, a la vez que favoreciendo la inclusión social.
Modernizar nuestro tejido productivo, para que actúe como tractor de los cambios tecnológicos e innovaciones, y apoyar proactivamente a los sectores estratégicos de nuestra economía más afectados por la pandemia, como el turismo, el transporte, el comercio minorista o la hostelería, acelerando la transformación digital de la economía y la sociedad, y aumentando la productividad y la competitividad de nuestra economía con tecnologías digitales disruptivas.
Trabajar por la cohesión social y territorial de España, reforzando el Estado del bienestar, nuestro sistema educativo, impulsando el empleo de calidad y el desarrollo de la formación profesional, garantizando la excelencia de la sanidad pública española, potenciando un sistema fiscal justo, así como el establecimiento de medidas que permitan abordar el reto demográfico, articulando medidas específicas para la España despoblada y el medio rural.
Garantizar la igualdad de género, a través de medidas transversales orientadas a elevar la tasa de empleo femenino, mejorando, fortaleciendo y reorganizando el sistema de cuidados de larga duración, elevando el potencial educativo, la igualdad de oportunidades y reduciendo la brecha digital, la Violencia de Género y la lucha decidida contra este tipo de violencia, impulsando la participación paritaria de las mujeres en la economía y en la sociedad.
Reforzar la protección del capital humano y de las políticas de empleo, fomentando la digitalización y modernización del Sistema Español de Empleo, priorizando el desarrollo de oportunidades profesionales para las generaciones futuras, impulsando la actividad, la formación y el empleo en los sectores del futuro, protegiendo los ecosistemas y proporcionando un entorno sano y sostenible, proporcionando la conectividad y el apoyo, prestando oportunidades de desarrollo de sus proyectos en todo el territorio nacional. Impulsar, asimismo, la economía de los cuidados, tanto a la atención de las personas dependientes o vulnerables como al cuidado de nuestros mayores, abordando un plan específico que sitúe a las personas en el centro de la economía, asegurando que nadie queda atrás ni al margen de la sociedad.
Artículo 2. Ámbito institucional.
De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Conforme a lo anterior, para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, cada uno de dichos órganos y entidades presentarán sus presupuestos que tendrán, con arreglo a su normativa, carácter limitativo o estimativo.
De conformidad con lo dispuesto en el apartado anterior, los Presupuestos Generales del Estado comprenderán:
Los presupuestos con carácter limitativo de las siguientes entidades:
1.º Del Estado.
2.º De los organismos autónomos.
3.º De las integrantes del Sistema de la Seguridad Social.
4.º Del resto de entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.
Los presupuestos con carácter estimativo de las siguientes entidades:
1.º De las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal y del resto de entidades del sector público estatal que aplican los principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan.
2.º De los consorcios, las universidades públicas no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y de las restantes entidades de derecho público del sector público administrativo estatal con presupuesto estimativo.
Artículo 3. Unidad de presupuestación.
Los Presupuestos Generales del Estado se elaborarán expresados en miles de euros, con dos decimales.
Artículo 4. Comisiones participantes en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
Comisión de Políticas de Gasto.
De conformidad con el artículo 36 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por la titular del Ministerio de Hacienda con arreglo a los criterios establecidos en el artículo 1 de la presente Orden.
Con este fin se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto que estará presidida por la titular del Ministerio de Hacienda y, en su ausencia, por la titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, y estará integrada por los titulares de los departamentos ministeriales, o, en su ausencia, por los titulares de las subsecretarías de los departamentos.
Actuará como Secretario no miembro, el titular de la Subdirección General de Política Presupuestaria.
La presidencia de la Comisión de Políticas de Gasto podrá convocar a otros gestores de gasto, así como al personal asesor que estime necesario.
Comisiones de Análisis de Programas.
Las Comisiones de Análisis de Programas son reuniones bilaterales entre el Ministerio de Hacienda y los distintos departamentos ministeriales en cuyo seno tiene lugar el estudio de la adecuación y validez de los programas de gasto respecto de los objetivos perseguidos por los mismos, y sus necesidades financieras, conforme a las prioridades de las políticas de gasto y dentro de las disponibilidades financieras establecidas, e incorporando en el mismo los resultados de los procesos de revisión y evaluación del gasto público realizados en el ámbito de la Administración General del Estado y de la Seguridad Social por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Además, todas las partidas del Presupuesto serán objeto de una revisión exhaustiva y sistemática con el objeto de actuar sobre aquellas medidas e incrementos inerciales que no estén justificados en el contexto actual de recuperación y transformación económica y social.
Se constituirá, en su caso, una Comisión de Análisis de Programas para cada uno de los departamentos ministeriales, con la siguiente composición:
La titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.
El titular de la Dirección General de Presupuestos.
El titular de la Subsecretaría del departamento ministerial.
El Jefe de la Oficina Presupuestaria del departamento ministerial.
Actuará como presidente de las Comisiones de Análisis de Programas la titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos y, en su ausencia, el titular de la Dirección General de Presupuestos.
El Presidente de las Comisiones de Análisis de Programas podrá convocar a otros gestores del gasto, así como al personal asesor que estime necesario.
Artículo 5. Proceso de elaboración y tramitación del anteproyecto.
La Dirección General de Presupuestos elaborará los estados de gastos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2022 teniendo en cuenta las orientaciones de política económica, el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado, las prioridades formuladas por la Comisión de Políticas de Gasto, las conclusiones resultantes, en su caso, de las Comisiones de Análisis de Programas y las propuestas remitidas por los distintos centros gestores.
La Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos coordinará las propuestas de los centros directivos del Ministerio de Hacienda y de aquellos centros directivos de otros Departamentos Ministeriales con competencias en materia de ingresos para la realización de previsiones y estimaciones que han de ser tenidas en cuenta por la Dirección General de Presupuestos en la elaboración de los estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2022.
Una vez elaborados los estados de gastos e ingresos, éstos se elevarán a la titular del Ministerio de Hacienda, quien someterá al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022.
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