Decreto-ley 5/2021, de 7 de mayo, por el que se modifican la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de Salud Pública de las Illes Balears, y el Decreto-ley 11/2020, de 10 de julio, por el que se establece un régimen sancionador específico para hacer frente a los incumplimientos de las disposiciones dictadas para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19

Norma derogada, con efectos de 9 de noviembre de 2021, por la disposición derogatoria única de la Ley 2/2021, de 8 de noviembre. Ref. BOE-A-2021-19806

I

Desde el inicio de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, las autoridades competentes de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears han podido intervenir en las actividades públicas y privadas, para proteger la salud de la población, garantizar el control de los brotes epidemiológicos y contener la propagación de las infecciones por el SARS-CoV-2, amparadas en los poderes que la legislación sanitaria otorga a las autoridades sanitarias para hacer frente a situaciones en las que la salud pública se encuentra gravemente comprometida y en la legislación de protección civil y lo han hecho tanto al amparo de la primera declaración de estado de alarma mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, como una vez finalizado este, durante el periodo comprendido entre el 21 de junio y el 25 de octubre y a partir de aquel momento, al amparo de la declaración del segundo estado de alarma, que finalizará el próximo día 9 de mayo.

En el ámbito estatal, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, en los artículos 1 y 3 contiene la habilitación para que las autoridades sanitarias competentes, con el fin de proteger la salud pública y prevenir su pérdida o deterioro, además de realizar acciones preventivas generales, puedan adoptar, cuando lo exijan razones sanitarias urgentes o necesarias, medidas que traten de controlar o evitar la transmisibilidad de enfermedades. El rango orgánico de esta cláusula general permite a la autoridad sanitaria, sea estatal o autonómica, adoptar en situaciones epidémicas graves todas las medidas necesarias para garantizar la salud pública, sometidas al control judicial en la medida en que limiten derechos fundamentales.

Este apoderamiento para adoptar las medidas que resulten necesarias para combatir una situación de pandemia como la actual se contiene también en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que en el artículo 26 permite que, en caso de que exista un riesgo inminente y extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias puedan adoptar las medidas preventivas que consideren sanitariamente justificadas, durante el espacio de tiempo estrictamente necesario para hacer frente a la situación extraordinaria, y con sujeción a los principios que establece el artículo 28, entre los que está la necesaria proporcionalidad entre la medida adoptada y la finalidad perseguida, y la utilización de las medidas que menos perjudiquen al principio de libre circulación de las personas y de los bienes, la libertad de empresa y cualesquier otros derechos afectados.

La adopción de medidas y limitaciones para contener la transmisión de enfermedades transmisibles tiene también apoyo en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que en el artículo 54 prevé que las administraciones competentes puedan adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la Ley y, con carácter excepcional, sin perjuicio de las medidas previstas en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, y de las medidas previstas en la Ley General de Sanidad, cuando lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia, medidas de inmovilización y, en su caso, el comiso de productos y sustancias, de intervención de medios materiales o personales, de cierre preventivo de instalaciones, establecimientos, servicios e industrias, de suspensión del ejercicio de actividades, entre otros, siempre y cuando se justifiquen y se ajusten a la finalidad de prevención, protección y control de la salud individual y colectiva.

En las Illes Balears, contamos con una regulación sanitaria específica, de rango legal, contenida en la Ley 5/2003, de 4 de abril, de Salud de las Illes Balears, y en la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de Salud Pública de las Illes Balears, que nos permitió, al amparo de la cláusula general de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Generales en Materia de Salud Pública, garantizar una estrategia de respuesta adecuada por parte de las autoridades competentes a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

En concreto, el artículo 51 de la Ley autonómica 5/2003, de 4 de abril, que regula las actuaciones de control sanitario, establece el deber de la Administración sanitaria, en el ejercicio de sus competencias, de adoptar las medidas oportunas de intervención provisionales ante situaciones de riesgo para la salud colectiva, como por ejemplo las siguientes:

a. Establecer limitaciones preventivas de carácter administrativo respecto de las actividades públicas o privadas que, directa o indirectamente, puedan tener consecuencias negativas para la salud.

b. Establecer requisitos mínimos y prohibiciones para el uso y el tránsito de bienes y productos cuando impliquen un riesgo o daño para la salud.

c. Adoptar las medidas oportunas de intervención provisionales ante situaciones de riesgo para la salud colectiva, sin perjuicio de las indemnizaciones procedentes.

En la misma línea, el artículo 49.2 de la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de Salud Pública de las Illes Balears, dispone que, cuando haya –o se sospeche razonablemente que haya– un riesgo inminente y extraordinario para la salud de la población como consecuencia de una situación sanitaria concreta de una persona o de un grupo de personas, se puede ordenar la adopción de medidas preventivas generales y de intervención, entre las que se incluyen las de reconocimiento, de tratamiento, de hospitalización o de control individual sobre la persona o el grupo de personas, mediante una resolución motivada, por el tiempo necesario para la desaparición del riesgo.

A pesar de que nuestra legislación no concreta las medidas de intervención administrativa que se pueden adoptar en situaciones de pandemia para garantizar el control de contagios ni el procedimiento que se debe seguir para adoptarlas, los acuerdos del Consejo de Gobierno y las resoluciones de la consejera de Salud y Consumo dictadas para hacer frente a la pandemia ocasionada por la COVID-19, en base a esta legislación, entre la finalización del primer estado de alarma y hasta la declaración del segundo, superaron el juicio valorativo de los juzgados contenciosos administrativos de Palma y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, en cuanto a la decisión sobre la autorización o la ratificación de las medidas de acuerdo con el artículo 10.8 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en cuanto afectaban derechos fundamentales de una colectividad de destinatarios no identificados individualmente, con medidas como el confinamiento perimetral de ámbito territorial insular o inferior, la limitación del derecho de reunión y el establecimiento de aforos máximos en los actos de culto.

Al amparo del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, el cual se ha prorrogado mediante el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, hasta las 00.00 horas del día 9 de mayo de 2021, en el ámbito de cada comunidad autónoma, se han podido dictar las órdenes, las resoluciones y las disposiciones para la aplicación de las previsiones establecidas en los artículos 5 a 11, sin la tramitación previa de procedimiento administrativo y sin que sean aplicables las previsiones del segundo párrafo del artículo 8.6 y del artículo 10.8 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Entre las medidas previstas con el fin de limitar la expansión de la epidemia, en el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, están las siguientes: en el artículo 5, se establecen medidas para la restricción de la movilidad nocturna; en el artículo 6, la posibilidad de limitar la entrada y la salida de los territorios de las comunidades autónomas, así como otros ámbitos territoriales inferiores, con determinadas excepciones; en el artículo 7, la limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados en un número máximo de seis personas, salvo que se trate de convivientes o, en su caso, en función de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos y otros, en el número inferior a seis personas que determinen las autoridades competentes delegadas, y en el artículo 8, específicamente, la posibilidad de limitar los aforos en los lugares de culto. El Real Decreto 926/2020, en el artículo 13, también prevé que las medidas establecidas se puedan completar con otras que, con el fin de garantizar la necesaria coordinación, pueda acordar el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, incluidos, en su caso, el establecimiento de indicadores de referencia y criterios de valoración del riesgo.

La inminente finalización de este régimen jurídico excepcional aconseja introducir en nuestra legislación más concreción de las medidas de intervención administrativa que se pueden adoptar en situaciones de pandemia para garantizar el control de contagios y resulta también necesario y urgente delimitar el procedimiento que se debe seguir para adoptarlas.

Así pues, este decreto ley tiene por objeto modificar la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de Salud Pública de las Illes Balears, para concretar las medidas que, en situaciones de pandemia o epidemia declaradas por las autoridades competentes, pueden adoptar las autoridades sanitarias autonómicas competentes, así como el procedimiento para adoptarlas garantizando la idoneidad, la proporcionalidad y la temporalidad. La finalidad es recoger en nuestra normativa las medidas que durante el estado de alarma se han evidenciado como especialmente idóneas en cuanto a la necesidad de contener la propagación del virus, como el confinamiento perimetral de un barrio, un municipio, una isla o todo el archipiélago, los controles a la entrada de las islas, a través de puertos y aeropuertos, la restricción de las reuniones, la limitación a la movilidad en horario nocturno o la limitación de aforos en lugares de culto, a fin de que puedan tener la previsibilidad normativa suficiente para que, en caso de que la situación epidemiológica o asistencial lo justifique, en el marco del procedimiento previsto en los artículos de la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de Salud Pública de las Illes Balears, que se modifican o se introducen mediante este decreto ley, se pueda recurrir para asegurar la protección de la salud pública.

II

Para lograr el objetivo perseguido, este decreto ley modifica la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de Salud Pública de las Illes Balears, en el sentido de introducir cinco nuevos artículos que recogen las medidas concretas antes mencionadas y el procedimiento para adoptarlas. En particular, se incluyen estos preceptos para posibilitar la adopción de medidas preventivas en situación de pandemia o epidemia y la intervención de centros de servicios sociales, se establecen las condiciones para adoptarlas, se prevé la potenciación del papel de las nuevas tecnologías en la gestión y el control de los riesgos para la salud pública, y se establece el marco en el que se tienen que realizar la cooperación y la colaboración administrativas en materia de salud pública.

Por otra parte, este decreto ley también modifica el Decreto Ley 11/2020, de 10 de julio, por el que se establece un régimen sancionador específico para hacer frente a los incumplimientos de las disposiciones dictadas para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, para mantener la vigencia de los tipos infractores previstos en los artículos 3.h) y 4.g), relativos al agravamiento de las infracciones leves y graves cuando estas se cometan en un territorio donde se haya declarado el máximo nivel de alerta sanitaria –introducidas por el Decreto Ley 15/2020, de 21 de diciembre, y con una vigencia limitada hasta el 9 de mayo de 2021–, dado su efecto disuasorio, para garantizar el cumplimiento de las medidas que, con el fin de asegurar la salud de las personas, establecen las autoridades sanitarias. Así mismo, y ante el aumento progresivo de la movilidad, también se considera oportuno incluir un nuevo tipo infractor para sancionar los incumplimientos de la acreditación del resultado negativo de las pruebas diagnósticas que, en su caso, se establezcan, con carácter previo, como medidas de control de la salida de la zona o la isla o las islas afectadas o de entrada en estas, o la negativa a someterse a estas pruebas con carácter posterior.

Conformemente a la doctrina constitucional, los derechos fundamentales y las libertades públicas no tienen carácter absoluto o ilimitado, y se pueden someter a ciertas modulaciones o limitaciones, justificadas en la protección otros derechos, bienes o valores constitucionales, siempre y cuando se ajusten al principio de proporcionalidad y, en todo caso, respetando su contenido esencial. En este sentido, en la actual situación de pandemia declarada debido a la COVID-19, el Tribunal Constitucional ha declarado que nos encontramos en un escenario en el que los límites al ejercicio de los derechos, que indudablemente se dan, se imponen por la necesidad de proteger otros bienes y derechos constitucionales también dignos de protección, como son la integridad física, la salud y la vida de todas las personas (artículos 15 y 43 de la Constitución), así como la necesidad de evitar el colapso del sistema sanitario (Auto TC 40/2020, de 30 de abril).

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha admitido el establecimiento de medidas limitativas del ejercicio de derechos y libertades públicas sin necesidad de acudir a la excepcionalidad constitucional que implica la declaración de un estado de alarma, si bien con respecto al principio de reserva de ley (orgánica o ordinaria) siempre que la limitación se encuentre suficientemente determinada en la disposición legal de habilitación en cuanto a los supuestos y las finalidades que persigue, y esté justificada en la protección de otros bienes o derechos constitucionales. Además, hay que recordar la doctrina de este Tribunal, entre otras, en la Sentencia 53/2002, de 27 de febrero, que distingue entre restricciones directas a un derecho fundamental, que se deben vehicular mediante una ley orgánica, y restricciones al modo, el tiempo y el lugar del ejercicio del derecho fundamental, que se pueden hacer por ley ordinaria.

Por todo ello, el contenido de este decreto ley se ajusta a la doctrina constitucional sobre la materia, y se ampara en el marco legal estatal, orgánico y básico, aplicable, y las medidas que se puedan adoptar al amparo de esta modificación legal estarán sujetas al debido control judicial.

III

Este decreto ley se estructura en dos artículos, una disposición adicional, una derogatoria y una final.

El artículo primero modifica la Ley 16/2010, de 28 de diciembre, de Salud Pública de las Illes Balears, mediante la inclusión de los nuevos artículos 49 bis, 49 ter, 49 quater, 49 quinquies y 49 sexies, que recogen las medidas concretas que, en situaciones de pandemia o epidemia declaradas por las autoridades competentes, pueden adoptar las autoridades sanitarias autonómicas competentes, así como el procedimiento para adoptarlas.

El artículo segundo modifica el Decreto Ley 11/2020, de 10 de julio, por el que se establece un régimen sancionador específico para hacer frente a los incumplimientos de las disposiciones dictadas para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, para incorporar una serie de tipos infractores.

Contiene también una disposición adicional que establece, con carácter temporal, hasta que el Gobierno del Estado español declare la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, las tarifas y los precios máximos que deben aplicar los centros, los servicios y los establecimientos sanitarios y sociosanitarios, públicos y privados, para la realización de las pruebas diagnósticas.

La disposición derogatoria única deroga todas las disposiciones de rango igual o inferior que se opongan a lo dispuesto en el Decreto Ley, lo contradigan o resulten incompatibles con este.

Y la disposición final única establece la vigencia del Decreto Ley.

IV

La inminente finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020 implica la necesidad de acometer sin dilaciones las modificaciones de la Ley 16/2010 y del Decreto Ley 11/2020, por lo que se tiene que hacer uso de la figura del decreto ley, en atención al carácter extraordinario y excepcional de la grave situación de crisis sanitaria planteada, que requiere adoptar con urgencia y de forma inaplazable las modificaciones normativas mencionadas.

Ciertamente, el decreto ley, regulado en el artículo 49 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears a imagen de lo que prevé el artículo 86 del texto constitucional, constituye un instrumento en manos del Gobierno de la Comunidad Autónoma para hacer frente a situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, aunque con el límite de no poder afectar a determinadas materias. Como disposición legislativa de carácter provisional que es, la permanencia del decreto ley en el ordenamiento jurídico está condicionada a la ratificación parlamentaria correspondiente, mediante la denominada convalidación. Pues bien, de acuerdo con lo que se ha expuesto antes, y en este difícil contexto de crisis sanitaria, social y económica a la que hacen frente todas las administraciones públicas, el Gobierno de las Illes Balears considera adecuado el uso del decreto ley para dar cobertura a las medidas que en él se contienen.

El decreto ley autonómico constituye una figura inspirada en la que prevé el artículo 86 de la Constitución respecto del Gobierno del Estado, cuyo uso ha producido una jurisprudencia extensa del Tribunal Constitucional. Así, este alto tribunal ha declarado que la definición, por los órganos políticos, de una situación de extraordinaria y urgente necesidad tiene que ser explícita y razonada, y que debe haber una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación excepcional y las medidas que se pretenden adoptar, las cuales deben ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata; todo ello en un plazo más breve que el requerido por la vía ordinaria o por los procedimientos de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, teniendo en cuenta que la aplicación en cada caso de estos procedimientos legislativos no depende del Gobierno.

En el contexto de crisis sanitaria que están afrontando todas las comunidades autónomas, el Gobierno de las Illes Balears considera plenamente adecuado el uso de este instrumento para dar cobertura a las disposiciones que en él se contienen. El contenido del Decreto Ley se adecúa a los criterios establecidos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, dado que responde a la exigencia de que haya una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación excepcional y las medidas que se pretenden adoptar, que tienen que ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears, este decreto ley se ajusta a los principios de buena regulación, atendiendo a los principios de necesidad y eficacia, dado que la iniciativa se fundamenta en el interés general para hacer frente a la crisis de salud pública provocada por la COVID-19.