Decreto-ley 4/2021, de 4 de junio, por el que se adoptan medidas de extraordinaria y urgente necesidad orientadas a establecer la prestación a la demanda y garantizar el equilibrio económico de los servicios de transporte público regular de uso general de viajeros por carretera sometidos a obligaciones de servicio público, en el contexto actual de crisis sanitaria y sus efectos en el ámbito de la movilidad de las personas, así como a impulsar la autonomía local en materia de comercio ambulante

I

Asistimos en la actualidad, como consecuencia de la enfermedad pandémica internacional COVID-19, declarada oficialmente por la Organización Mundial de la Salud el día 11 de marzo de 2020, no sólo a una lucha denodada por la preservación de la salud pública mundial, sino también a un proceso de erosión económica que afecta a todos los sectores de nuestra sociedad, como consecuencia de la propia crisis sanitaria y de las medidas adoptadas por los poderes públicos para combatirla.

Es indudable que la crisis sanitaria ha provocado un impacto directo en la economía y en la sociedad, en las cadenas productivas y en la actividad cotidiana de los ciudadanos, por cuanto que las medidas sanitarias de contención están suponiendo la reducción de la actividad económica y social de forma temporal para el tejido productivo y social, restringiendo la movilidad y paralizando la actividad de numerosos sectores, con importantes pérdidas de rentas para los hogares, autónomos y empresas.

En esta situación excepcional, la actuación de los poderes públicos debe estar orientada a ayudar a las personas en situación de mayor vulnerabilidad y mantener el tejido productivo y empresarial. Tanto a nivel estatal como autonómico, se han venido adoptando medidas urgentes de respuesta en los ámbitos social y económico, articulando medidas de apoyo a la ciudadanía, trabajadores, familias y autónomos, especialmente a los sectores con mayor vulnerabilidad y apoyando a la actividad productiva, coadyuvando con ello a evitar que una ralentización económica pueda dificultar la recuperación una vez superada la situación sanitaria.

Los efectos provocados por la situación de pandemia han adquirido una singular relevancia en el ámbito de la movilidad de las personas a través de los medios de transporte público y, en particular, el transporte público regular de uso general de viajeros por carretera.

La declaración del estado de alarma en el conjunto del territorio nacional el día 14 de marzo de 2020, vigente hasta el día 21 de junio de 2020, y sucesiva declaración por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, prorrogado por Real Decreto 956/2020, vigente hasta el día 9 de mayo de 2021, para la gestión de la situación de la crisis sanitaria, han supuesto la adopción, tanto por las autoridades nacionales como las autonómicas, en aras de la salud pública, de medidas urgentes y contundentes limitativas de la libertad de circulación de las personas por las vías y espacios públicos, y la reducción de la oferta de servicios de transporte público de viajeros por carretera.

En el ámbito autonómico, en virtud del Decreto 17/2020, de 15 de marzo, por el que se determinan los servicios públicos básicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y su sector público institucional, ante la declaración del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se califican como servicios públicos básicos los servicios de transporte público de viajeros de competencia autonómica que estén sometidos a contrato público u obligación de servicio público, respecto de los cuales se establece la necesidad de garantizar una oferta total de operaciones de, al menos, un 50 %.

En todo caso, se ha producido una minoración, relevante y significativa, de la demanda de usuarios del transporte público durante la vigencia de las medidas excepcionales limitativas de la movilidad de los ciudadanos, aspecto que, unido a la necesidad, por razones de interés público, de mantener una determinada oferta de servicios, ha roto el equilibrio básico entre recursos disponibles y atención satisfactoria de las necesidades de desplazamiento, ha provocado una incertidumbre en los planes de futuro de las empresas operadoras y, en suma, ha alterado la configuración del servicio público respecto de la ejecución ordinaria de la actividad de transporte en un estado habitual de relaciones entre usuarios, empresas y Administración titular del servicio.

El statu quo descrito viene a sumarse al fenómeno de involución, en términos económicos y sociales, que, de acuerdo con las circunstancias expuestas, ha venido acusando el sector del transporte regular de uso general de viajeros por carretera en Extremadura, por mor de una disminución sostenida de la demanda de personas usuarias en el tiempo, lo que ha venido impidiendo, desde hace algunos años, que una eficiente gestión empresarial pueda combatir el déficit de explotación sin una intervención pública, legitimando, con ello, su sometimiento a un régimen de obligaciones de servicio público.

El hecho de que el citado déficit de explotación de la actividad de transporte regular de viajeros de uso general esté sufriendo un incremento por los efectos derivados de la crisis sanitaria, al fomentar ésta un descenso coyuntural, pero implacable, de aquella demanda, obliga a una intervención pública más intensa que haga posible tanto el equilibrio económico de los servicios de transporte como una ejecución de los mismos ajustada a los niveles de demanda que imponen el conjunto de circunstancias avaladas por la mencionada crisis.

De ahí que el objeto de la presente norma con rango de ley se centre en el establecimiento del régimen de transporte a la demanda y la implementación del adecuado apoyo económico que garantice el equilibrio financiero de los servicios prestados en virtud de contrato administrativo u otro título jurídicamente vinculante para la empresa prestadora.

Las consecuencias y efectos que se prevén alcanzar con el cumplimiento de la presente norma no pueden demorarse ante la continuidad de la situación de pandemia y la vigencia de las medidas de prevención y contención, tanto social como sanitaria, del brote, aún generalizado, de la enfermedad, considerando la incertidumbre que rodea a un eventual horizonte de recuperación económica y social, que, necesariamente, habría de estar alentado por una drástica reducción de aquellas medidas en un contexto confiable de control irreversible de la infección.

Así pues, la situación de extraordinaria y urgente necesidad que dimana del contexto de crisis sanitaria y de los efectos económicos asociados a la misma, claramente perturbadores del ejercicio de la actividad del transporte en cuanto servicio público de titularidad de la Administración, desemboca en la concurrencia del presupuesto habilitante que exige nuestro Tribunal Constitucional para la aprobación de la presente disposición legislativa provisional, figura amparada en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Invocando la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional 137/2011, de 14 de septiembre de 2011, en el recurso de inconstitucionalidad 5023-2000, es doctrina constitucional reiterada que «la utilización de este instrumento normativo se estima legítima «en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta» (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5). En otras palabras, el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3)».

El objetivo marcado a través de la presente disposición se concreta en ajustar la prestación de los servicios de transporte público regular de uso general por carretera a las actuales circunstancias de incertidumbre en el mercado y consiguiente inestabilidad de la demanda, a través de una intervención pública ágil y rápida que dote de flexibilidad su ejecución mediante el transporte a la demanda, y asegure el equilibrio económico de su gestión, a través de compensaciones financieras que inyecten liquidez a las empresas y faciliten la cobertura de los gastos necesarios para garantizar la continuidad y regularidad de tales servicios, evitando que los plazos requeridos por la tramitación ordinaria del instrumento normativo puedan frustrar los beneficios que dimanen del legítimo empeño en su inmediata puesta en práctica.

Por otra parte, en materia de comercio, y tras más de dos años de experiencia en la aplicación práctica de la Ley 8/2018, de 23 de octubre, del comercio ambulante de Extremadura, se hace no sólo preciso, sino de extraordinaria y urgente necesidad, dado el contexto en el que nos encontramos, modificar ciertos aspectos de la misma; unos, debidos a la existencia de incorrecciones técnicas, y otros, por ser preceptos de difícil implementación o que suponen una carga burocrática excesiva, traduciéndose todo ello en obstáculos a las medidas de impulso a la autonomía local en materia de comercio ambulante.

La situación de emergencia sanitaria originada por la COVID-19, puesta de manifiesto anteriormente, ha afectado a la economía en general y, particularmente, al sector comercial, cuya actividad se ha visto reducida o suspendida en aplicación de las medidas preventivas de salud pública adoptadas en nuestra Comunidad Autónoma, con el consiguiente impacto negativo tanto en el comercio minorista, como en la venta ambulante.

La venta ambulante afecta a intereses municipales de distinta índole, como son, entre otros, los referentes a los aspectos comerciales, de abastos, de defensa de consumidores y usuarios y de control de alimentos y bebidas; todas ellas cuestiones con un importante arraigo en la economía local y ligadas a la dinamización de la actividad comercial de dichos entes.

II

Garantizar una movilidad sostenible es un deber de los poderes públicos, que nace de la sensibilidad que toda comunidad civilizada ha de cultivar para garantizar a sus miembros un sistema de comunicaciones que permita hacer efectivos los derechos inherentes a la persona; en particular, el derecho a circular por el territorio nacional (artículo 19 de la Constitución española de 1978).

La actividad humana de desplazamiento entre diferentes lugares geográficos utiliza, en las sociedades modernas, diferentes modos y medios de transporte, en la medida en que estos sean capaces de satisfacer los requerimientos de eficacia, calidad y seguridad inmanentes a cualquier proyecto personal de movilidad, circulación o comunicación entre núcleos de población. En el marco del modo de transporte terrestre, uno de los medios tradicionales, y más populares, de desplazamiento, en el ámbito interurbano, lo ha constituido el transporte colectivo de personas por carretera en autobús.

Símbolo de progreso técnico y, prácticamente, única alternativa de desplazamiento en zonas rurales, el transporte público regular de uso general ha representado en Extremadura, a lo largo del siglo XX, un sistema de movilidad con una función eficaz y destacada en la comunicación entre poblaciones, que debe avanzar hacia una movilidad sostenible, segura y conectada, tal y como se pretende configurar en el presente texto.

Su naturaleza de servicio público de titularidad de la Administración, y su ordenación a través del sistema concesional, arbitraron los ejes sobre los que ha discurrido, hasta nuestros días, un sistema de transporte que ha basado su acción social en el esfuerzo comprometido de las empresas concesionarias y en la tutela que la Administración ha desplegado sobre tales servicios, colaboración ésta que siempre ha pretendido ofrecer a la persona usuaria un medio útil, seguro y económicamente accesible para satisfacer sus necesidades de desplazamiento.

Sin embargo, la disminución, paulatina y sostenida en el tiempo, de la demanda, fundamentalmente causada por el incremento del uso del vehículo privado, así como por el aumento de los costes de explotación, ha provocado desequilibrios económicos en la mayoría de los contratos de concesión de servicio público, que se han traducido en déficits económicos, creadores de un riesgo de interrupción de los servicios, causante, en los últimos años, de una intervención de la Administración titular, de conformidad con la normativa europea y nacional, con el fin de garantizar la continuidad de los servicios de transporte regular de personas de uso general.

Esta evolución negativa en la utilización del servicio público de transporte regular de uso general ha alimentado la oportunidad de iniciar en la Comunidad Autónoma un estudio de reestructuración cuyo objetivo no puede ser otro que el diseño de un mapa concesional futuro que garantice su eficacia social y su viabilidad económica.

Hasta la culminación de este proceso, se encuentran en vigor, actualmente, dos medidas del poder público orientadas a mantener y revitalizar el tejido propio de este servicio público: la adjudicación de contratos de concesión de servicios con una vigencia limitada, en aras de preparar el terreno que permita editar un nuevo mapa concesional seguro, de calidad, rentable, competitivo y moderno; y el otorgamiento de compensaciones económicas que ayuden a superar el desequilibrio económico que padece la actividad de transporte en este sector.

No obstante, se detecta una problemática específica en determinadas zonas de población, de carácter rural, donde resulta muy difícil garantizar la continuidad y regularidad de un servicio de uso general compatible con unas condiciones idóneas de movilidad. En este ámbito, la falta de rentabilidad en la explotación del servicio se agrava por factores vinculados con la despoblación, el alejamiento geográfico respecto de localidades que actúan como centros prestadores de servicios, o sus necesidades específicas de enlace con el resto de la red de transporte regular de uso general.

A dichos factores tradicionales se suma, en el momento actual, la experiencia de una etapa caracterizada por el despliegue de los efectos derivados de la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia COVID-19, situación que, unida a las medidas adoptadas por las Administraciones Públicas para combatirla, han incidido directamente en una reducción de la oferta de servicios como consecuencia de las limitaciones de la libertad de circulación de los ciudadanos.

En este contexto de contracción de la oferta y de una demanda muy condicionada por las soluciones de prevención y contención de la pandemia, la conexión del transporte público con el interés general exige una intervención inmediata de la autoridad pública en apoyo del mantenimiento de la actividad de servicio público, que asegure la comunicación entre poblaciones, especialmente en el ámbito rural, y conserve el transporte regular de pasajeros por carretera como opción válida desde una perspectiva de movilidad ciudadana, eficiente en el ámbito del aprovechamiento de los recursos, y sostenible en la esfera medioambiental, de forma que quede precavido cualquier riesgo de interrupción del transporte en las actuales circunstancias.

Dicha intervención se orienta a la regulación, con carácter extraordinario y provisional, de condiciones específicas de prestación del servicio, determinantes de su gestión en régimen de transporte a la demanda, constituyendo una medida que no persigue modificar las relaciones jurídicas preexistentes, sino extender la explotación a una forma de ejecución distinta, dotándola del pertinente marco normativo que permita flexibilizar las condiciones de prestación del servicio en aquellas zonas geográficas que comprendan localidades donde la actual situación provoca una clara incertidumbre acerca del retorno de los desplazamientos ciudadanos al estado de movilidad anterior, con el fin de garantizar, como medida transitoria de apoyo, la continuidad de los servicios hasta la recuperación de la demanda habitual de usuarios y la aplicación de las condiciones de prestación ordinarias previstas en el correspondiente título jurídico vinculante.

De esta manera, el régimen de transporte a la demanda se erige en fórmula adecuada para conciliar la garantía de una oferta digna de transporte público, sometida a obligaciones de servicio público, con el proceso de recuperación de la actividad de circulación y desplazamiento de la ciudadanía, acorde con el ritmo de las medidas que puedan adoptarse en el contexto de la superación definitiva de la crisis sanitaria a corto y medio plazo.

El sistema de prestación de servicios en régimen de transporte a la demanda obtuvo reconocimiento legal mediante la Ley 5/2009, de 25 de noviembre, de medidas urgentes en materia de transporte público regular, permanente y de uso general de viajeros por carretera, si bien su aplicación en la práctica se ha visto limitada por la falta de un completo desarrollo reglamentario.

Por su parte, el Decreto-ley 12/2020, de 19 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la reactivación de la actividad económica y social en la Comunidad Autónoma de Extremadura en el proceso hacia la «Nueva Normalidad», en su artículo 11, concede a la Administración la facultad de autorizar la prestación de servicios regulares de uso general de viajeros por carretera, sometidos a obligaciones de servicio público, en régimen de transporte a la demanda. Sin embargo, el hecho de no haber culminado, en el momento de su aprobación, el procedimiento de adjudicación de la mayoría de los contratos de concesión de servicios sometidos a obligaciones de servicio público, unido a la conveniencia de profundizar en la regulación de los objetivos, características y procedimiento del sistema una vez que dichos contratos entran en funcionamiento en los primeros meses de 2021, aconsejan promover un marco normativo más ambicioso y útil en un escenario de timidez o retraimiento en cuanto a la recuperación de la demanda se refiere.

En las presentes circunstancias, la introducción, en el modus operandi de las empresas concesionarias, de esta figura, va a conseguir, por un lado, fortalecer la eficacia del sistema concesional en la atención de los ciudadanos residentes en zonas o núcleos de población distantes de localidades centrales, con dificultades de comunicación por carretera o de baja densidad demográfica; y, por otro lado, contribuirá a mejorar la gestión económica de los contratos de concesión, por cuanto que la prestación del transporte a la demanda incorpora elementos de racionalización del gasto, especialmente útiles en aquellos servicios caracterizados por una limitada rentabilidad.

La articulación del régimen de transporte a la demanda supone, básicamente, incorporar, al actual esquema de ejecución de servicios interurbanos por carretera, un ingrediente de flexibilidad que permite que sea la elección del usuario la que conforme y determine la realidad de la prestación, a diferencia del sistema general, en el que la oferta de la empresa prestataria adquiere el protagonismo del ejercicio de la actividad.

Esta concepción erige al transporte a la demanda en un instrumento idóneo para profundizar en la eficacia, rentabilidad social y equilibrio económico que requiere la instauración de un sistema de transporte de viajeros por carretera vinculado a la adecuada y óptima utilización de los recursos disponibles, con el objetivo superior de servir eficientemente al ciudadano en sus necesidades de desplazamiento, muy condicionadas, en la actualidad, por las medidas restrictivas adoptadas por las autoridades sanitarias en materia de circulación de personas.