Ley 4/2021, de 27 de julio, de Infancia y Adolescencia de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Infancia y Adolescencia de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas, ratificada por España el 30 de noviembre de 1990, norma fundamental en los planos social y jurídico en lo que se refiere a infancia y adolescencia, significó la adecuación de las legislaciones internas de los Estados a la misma, incorporando sus principios y garantizando su desarrollo y seguimiento.

La Constitución española, en su artículo 39, dice que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia, resaltando en el apartado 4 que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos.

La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, siguiendo estos mandatos, recogió esos principios, reguló los derechos que niñas, niños y adolescentes debían tener como parte de la ciudadanía activa del s. XX y configuró un marco jurídico integral de protección del menor.

La Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de Protección Integral a la Infancia y Adolescencia frente a la Violencia desarrolla actuaciones de sensibilización, detección precoz, prevención, asistencia y protección frente a cualquier forma de violencia y opera importantes modificaciones en el ordenamiento jurídico.

Muchos son los acuerdos internacionales que han conformado el ordenamiento jurídico: el Tratado de la Unión Europea, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ratificada el 13 de diciembre de 2007, el Convenio Europeo sobre el Ejercicio de los Derechos de los Niños, hecho en Estrasburgo el 25 de enero de 1996 y ratificado por España el 18 de diciembre de 2014, entró en vigor el 1 de abril de 2015, el Reglamento (CE) n.º 2201/2003 del Consejo, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1347/2000, la Recomendación Rec (2006) 19 del Comité de Ministros a los Estados Miembros, sobre políticas de apoyo al ejercicio positivo de la parentalidad o el protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, hecho en Nueva York el 15 de noviembre de 2000.

En el ámbito de la Unión Europea especial mención merece la Estrategia de la Unión Europea de los Derechos del Niño, de 24 de marzo de 2021, a partir de las Conclusiones de los Niños en el 13 Foro Europeo de los Derechos del Niño, 2020, cuyo objetivo es «asumir nuestra responsabilidad compartida de aunar fuerzas para respetar, proteger y hacer realidad los derechos de todos los niños, para construir, junto con los niños, sociedades más sanas, resilientes, más justas e igualitarias para todos.»

Con la aprobación de la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, y la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia se adaptó la normativa estatal a los acuerdos y compromisos internacionales adquiridos y a los cambios que la sociedad ha ido manifestando en una evolución natural.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía dentro del título de los derechos, deberes y políticas públicas, en el artículo 17, dice: «se garantiza la protección social, jurídica y económica de la familia.

La ley regulará el acceso a las ayudas públicas para atender a las situaciones de las diversas modalidades de familia existentes según la legislación civil», y en el artículo 18 apartado 1 establece: «las personas menores de edad tienen derecho a recibir de los poderes públicos de Andalucía la protección y la atención integral necesarias para el desarrollo de su personalidad y para su bienestar en el ámbito familiar, escolar y social, así como a percibir las prestaciones sociales que establezcan las leyes».

En el artículo 61, apartado 3, del Estatuto de Autonomía para Andalucía se regula la competencia que corresponde en materia de menores a la Junta de Andalucía.

La Ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos y la atención al menor en desarrollo de las competencias autonómicas configuró el marco jurídico que garantizaba el bienestar de la infancia y su desarrollo integral. Además, a lo largo de estas dos décadas se han ido aprobando sucesivamente otras normas que han atendido las necesidades de este sector de la población: Ley 1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la mediación familiar en la Comunidad Autónoma de Andalucía, Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad, Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía.

No es la obsolescencia de la Ley 1/1998, de 20 de abril, lo que ha motivado su modificación y la redacción de esta nueva ley, sino más bien aprovechar la oportunidad que proporciona el nuevo escenario legislativo, surgido tanto a nivel estatal como autonómico, para incorporar los cambios sociales y la evolución de la propia sociedad, así como las circunstancias y realidades que la Administración Pública en su trabajo y dedicación a la infancia y adolescencia se ha ido encontrando a lo largo de estos años.

Esta ley nace con la vocación de garantizar una protección a la infancia y adolescencia en el ámbito del territorio andaluz, atender tanto a las necesidades que ya venían existiendo, como a las que han ido surgiendo en tiempos más recientes, además es una ley basada en la promoción de los derechos y en la prevención, con especial atención a las situaciones de riesgo y a las personas menores en situación de mayor vulnerabilidad. Esta ley también incorpora la regulación de los derechos y deberes que asisten a las personas menores de edad y define el ámbito competencial de la Administración de la Junta de Andalucía en esta materia, creando escenarios para la participación infantil y definiendo un sistema de información e indicadores sobre infancia y adolescencia. Además, esta ley dedica una parte importante de su articulado pensando en la corresponsabilidad de la sociedad en su conjunto, para que todas las niñas, niños y adolescentes que crecen y se desarrollan en Andalucía puedan llevar a cabo su proyecto de vida en condiciones de igualdad de oportunidades, concitando la cooperación entre instituciones y ciudadanía para un apoyo conjunto.

Las administraciones públicas de Andalucía tienen un mandato destacado, el planteamiento de unas políticas públicas que proyecten una atención integral que contemple los ámbitos que nos constituyen como personas y que aborden nuestras necesidades en el plano físico, psicológico, emocional, social y en el entorno medioambiental, para lo cual dichas administraciones deben estar vigilantes en la prevención y ser diligentes en la protección, pero no solo con la infancia y adolescencia, sino también con sus familias, al ser ejes principales y primordiales para su desarrollo.

La ley se compone de ciento cincuenta y un artículos distribuidos en seis títulos, diez disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

II

El título I, estructurado en cuatro capítulos, tras señalar el objeto y ámbito de aplicación de la ley, desarrolla los principios rectores que regirán las políticas y actuaciones de las administraciones públicas de Andalucía en el ejercicio de las competencias exclusivas en materia de protección de menores, de promoción de las familias y de la infancia y en materia de juventud que le atribuye el Estatuto de Autonomía para Andalucía.

El segundo de los capítulos regula los principios rectores de la ley, siendo el primero de ellos el interés superior del menor. La Convención sobre los Derechos del Niño lo recoge en el artículo 3, párrafo 1, y el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, en la Observación general n.º 14 (2013), subraya la triple dimensión del concepto: un derecho sustantivo, un principio jurídico interpretativo fundamental y una norma de procedimiento. Si se estudia la evolución de este principio desde que aparece en nuestro ordenamiento jurídico cuando se aprueba la Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificación del Código Civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio hasta la regulación última de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, que fue modificada en el artículo segundo, se advierte cómo ha pasado de ser un concepto jurídico indeterminado a tener su concreción en la normativa, regulando criterios y elementos generales que ayudan a su definición.

En las primeras etapas de la vida se pueden acumular desigualdades sociales que repercuten en la morbilidad, mortalidad y el bienestar en la edad madura y la vejez. Y más aún, los efectos acumulativos en el desarrollo y el bienestar se transmiten a las generaciones sucesivas. De modo que en las primeras etapas de la infancia existen oportunidades de desarrollo y aprendizaje que no se repiten en momentos posteriores del ciclo vital, y un adecuado desenvolvimiento permite a las niñas, niños y adolescentes organizar por sí mismos las experiencias necesarias y adquirir una autonomía progresiva, filosofía que esta ley recoge a partir de los principios de participación, equidad, intergeneracionalidad, protección contra cualquier forma de violencia, la promoción, prevención, protección y apoyo a la familia, y la prioridad presupuestaria.

Novedad importante en este título es el sistema de información e indicadores que proyecta a partir de fuentes primarias, como son el sistema educativo y el sistema de salud entre otras, lo que va a permitir, en colaboración con el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, medir y conocer el bienestar real de la infancia y adolescencia de Andalucía, esto es, detectar debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.

III

El título II organiza la estructura sobre la que se va a desarrollar la ley. Además de respetar las competencias ya establecidas para la Junta de Andalucía y para las Entidades Locales, a partir de los principios de colaboración y de coordinación, señala la obligación de toda la sociedad: entidades de iniciativa social y con ánimo de lucro, familias, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, medios de comunicación y universidades de Andalucía, en contribuir en la atención a la infancia y adolescencia.

La infancia y adolescencia son responsabilidad de toda la sociedad, no solo de las administraciones públicas, y esa es una de las intencionalidades de esta ley, retratar a la sociedad dentro del marco de la infancia y adolescencia para que asuma un papel activo en el desarrollo, crecimiento y bienestar de nuestras niñas, niños y adolescentes.

La participación está presente a lo largo del articulado de esta norma. En este título II se configura el escenario para la participación infantil y adolescente por la que el Gobierno andaluz apuesta con firmeza. Uno de los grandes retos de la Convención sobre los Derechos del Niño era la participación de la infancia y adolescencia, reto que aún no se ha conseguido de modo pleno, si bien la Administración de la Junta de Andalucía lo quiere abordar sin más demora. Las personas menores de edad tienen que ser las protagonistas de sus derechos e iniciarse como ciudadanos y ciudadanas que participen en la sociedad. Tienen que asumir un rol activo y participativo, y para ello se les reconoce capacidad y se propicia que adquieran autonomía.

Por ello, y de acuerdo con el mandato del artículo 54 de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía, se crea un órgano de participación de la infancia y adolescencia, el Consejo Andaluz de Niñas, Niños y Adolescentes, donde estos puedan expresar sus opiniones, intercambiar ideas, reflexionar sobre los problemas que les atañen, adoptar acuerdos y efectuar propuestas.

IV

Los niños, niñas y adolescentes son titulares de todos los derechos humanos y es vital considerar que los derechos de la infancia ocupan una posición propia. En este sentido, cabe señalar que hay determinados derechos que se aplican de manera exclusiva a la infancia, como el derecho a la educación y el derecho a mantener relaciones con ambos progenitores. Los derechos y necesidades de la infancia han de considerarse juntos; en estos términos se recoge en la Estrategia de la Unión Europea sobre los Derechos del Niño.

El título III recoge los derechos consolidados de la Ley 1/1998, de 20 de abril, con el mismo espíritu que entonces, si bien con mayores garantías sociales y familiares, con la finalidad de que su ejercicio sea real, tanto en el seno de la sociedad como en el seno de su propia familia. La novedad de este título es que se regulan sus deberes, y ello, porque, aunque su dimensión sea más moral que jurídica, lo que se pretende es educar a la infancia y adolescencia en la asunción de sus responsabilidades, y se regulan limitaciones y reservas en relación con determinadas actuaciones que pueden colisionar con los derechos de las niñas, niños y adolescentes.

La Administración de la Junta de Andalucía garantiza la universalización de los derechos para todas las personas menores que se encuentran en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y ello, con independencia de su situación socioeconómica, su situación, o no, de vulnerabilidad, de exclusión social, de su nacionalidad o procedencia, de modo que se establezcan los mecanismos necesarios, no solo para garantizar su ejercicio, sino también para garantizar su restitución, superando las causas que puedan incidir en esa vulneración de derechos.

Esta ley recoge, como primer derecho de la infancia y adolescencia, su derecho a desarrollarse de manera personal y plena en el seno familiar, procurando evitar desigualdades y situaciones discriminatorias. La institución de la familia y el desarrollo integral de la persona en un contexto familiar no admite argumento en contrario. El desarrollo y la conformación de la personalidad, la socialización, las pautas educativas o las relaciones afectivas, donde mejor se conforman y se adquieren, es, sin duda, en el seno de una familia, y es ésta otra de las máximas que reside en esta norma y hacia la que van dirigidas las políticas públicas de prevención y de protección. Así se recoge en la Carta Social Europea, hecha en Turín el 18 de octubre de 1961, que, en su artículo 16, describe a la familia como una unidad fundamental de la sociedad que tiene derecho a recibir una protección económica, jurídica y social, y en el preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño, que define a «la familia» como grupo fundamental de la sociedad y el medio natural para el crecimiento y el bienestar de sus miembros.

Se regula y se protege el derecho a la identidad de las personas menores de edad. Todas las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a tener un nombre, una nacionalidad, y unos padres y madres que se ocupen de ellos. Especial mención se hace, como sujetos de este derecho, a las personas menores inmigrantes y refugiadas que se encuentren residiendo o en situación de tránsito por el territorio andaluz.

La protección del derecho al honor, a la intimidad personal y a la propia imagen en el ordenamiento jurídico es una de las más complejas, dada la rápida evolución de los distintos escenarios de comunicación y de la cultura de la difusión de imágenes que hoy en día está tan asumida por las personas jóvenes y las que no son tanto, y ello, unido a la necesidad de contar con las capacidades suficientes y consentimientos que prestan los y las menores cuando difunden su imagen sin ser conscientes de la identidad digital que se están creando, así como de su propio histórico digital, que se queda archivado sin caducidad en el tiempo.

Las personas menores de edad son creativas e innovadoras, nativas digitales, en cuanto que han nacido en la sociedad del conocimiento y de la información. Es importante que se aprovechen sus mentes intuitivas, receptivas y flexibles, pero no hay que olvidar que no conocen cuáles son sus derechos y deberes en Internet. Internet es un entorno en el que se convive, pero que, lejos de percibirlo como algo hostil y peligroso, debe ser visto como un espacio seguro donde se creen escenarios de interactividad y conectividad para las personas menores de edad. Por todo ello, la Administración de la Junta de Andalucía adquiere el compromiso de diseñar estrategias que ayuden tanto a los padres y madres, como a la comunidad educativa, a afrontar y gestionar las situaciones que se derivan de estos espacios virtuales, las relaciones entre personas que se forman en las redes sociales, las nuevas maneras de consumir, los espacios para juegos de azar y apuestas, para el ocio, a través de los videojuegos, etcétera.

La ley aborda igualmente el derecho fundamental a ser oído y escuchado que la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, modificó con la inclusión, como novedad, del derecho a ser escuchado. Los interlocutores del menor deben interpretar y atender lo que este tiene que decir, y ello, en función de su suficiente madurez y, en todo caso, cuando se tengan doce años de edad.

Es quizás la determinación de la capacidad de las personas menores de edad para determinadas actuaciones donde más dificultades se pueden encontrar los profesionales con los cuales tienen relación, porque para valorarla se requiere un diálogo serio con la persona menor de edad, que debe tener como marco una relación respetuosa, y es en este punto donde este nuevo texto normativo quiere incidir a la hora de regular este derecho, de modo que no solo se reconozca el derecho en sí a ser oído y escuchado, sino que se garantiza su ejercicio, de manera que cuando en las decisiones que se adopten no confluyan los deseos u opiniones de las personas menores de edad, aquellas se motiven sin bastar consideraciones generales.

V

El título IV, sobre prevención, fortalece el reconocimiento a la familia como institución fundamental en nuestra sociedad para el desarrollo de la persona.

En este sentido, la Administración de la Junta de Andalucía viene realizando en los últimos años una apuesta firme y continuada en la prevención, con el convencimiento de que es una inversión acertada y orientada a adelantarse a las circunstancias y situaciones que pudieren comprometer el crecimiento de las personas menores de edad dentro de su entorno familiar. La familia es el principal contexto de desarrollo cognitivo, emocional y social de las niñas, niños y adolescentes, siendo el mejor agente preventivo para un desarrollo sano, positivo y equilibrado de la infancia y adolescencia.