Decreto-ley 3/2021, de 3 de marzo, de medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Con motivo de la crisis provocada por la pandemia de la COVID-19, y ante las iniciales necesidades urgentes de liquidez de los distintos estados miembros, la Unión Europea y el Banco Central Europeo pusieron en juego un paquete de medidas que tenían por objeto el apoyo a los trabajadores, las pequeñas empresas y las economías de los Estados miembros: El Plan SURE, MEDE, fondo de garantía europeo para empresas.

Asimismo, la flexibilización introducida en el marco regulatorio de las Ayudas de Estado o en los reglamentos de los Fondos Estructurales, ha permitido a los estados miembros dirigir recursos de sus respectivos Programas Operativos del periodo 2014-2020 para financiar las medidas más urgentes para hacer frente a gastos sanitarios, sociales y de ayuda a las empresas.

Pero estas medidas, aunque oportunas, no eran suficientes para poner en marcha nuestras economías.

Consciente de la envergadura del reto al que nos enfrentamos, el Consejo Europeo acordó el 21 de julio de 2020 un ambicioso y exhaustivo Plan de Recuperación, basado en 2 pilares: el Marco Financiero Plurianual para 2021-2027 dotado con 1,074 billones de euros y el Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU»), por valor de 750.000 millones de euros.

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia es el elemento central del Next Generation EU, con 672.500 millones de euros en préstamos y subvenciones disponibles para apoyar las reformas e inversiones emprendidas por los países de la UE. El objetivo es mitigar el impacto económico y social de la pandemia de coronavirus y hacer que las economías y sociedades europeas sean más sostenibles y resilientes y estén mejor preparadas para los retos y las oportunidades de las transiciones ecológica y digital.

Para poder acceder a estos recursos los estados miembros han de presentar Planes de Recuperación y Resiliencia, configurados como un paquete coherente de reformas e inversiones a implementar en un breve periodo de tiempo, de 2021 a 2026. Los Planes deben responder a las recomendaciones que para cada país adopta el Consejo en el seno del Semestre Europeo, e ir dirigidas a acelerar la recuperación del nivel de empleo y actividad económica, mediante una recuperación verde, digital, inclusiva y social.

Además, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia no es el único programa financiado con fondos europeos a implementar a partir de 2021. Formando asimismo parte de los fondos Next Generation EU, se encuentran los recursos asociados a la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE) y los recursos adicionales para el Fondo Europeo de Desarrollo Agrario (FEADER), que se incorporarán a los Programas Operativos regionales 2014-2020 de los fondos FEDER, FSE y FEADER, con las especificidades y finalidades que la normativa comunitaria establece para esta financiación adicional para hacer frente al impacto de la crisis de la COVID-19.

A la programación y gestión de todos estos recursos extraordinarios, relacionados con la recuperación de la crisis, hay que añadir la relativa a la Política de Cohesión y la Política Agraria Comunitaria del Marco Financiero Plurianual 2021-2027, que tanta relevancia tienen en nuestra región.

En este sentido, por parte del Estado se ha aprobado el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia («Boletín Oficial del Estado» número 341, de 31 de diciembre de 2020; corrección de errores BOE núm. 22, de 26 de enero de 2021).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Constitución, el Congreso de los Diputados, acordó convalidar el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (BOE núm. 30, de 4 de febrero de 2021).

El objetivo de este real decreto-ley es acometer un proceso de modernización que proporcione las herramientas necesarias para la ejecución del Plan y la mejor gestión de los fondos europeos en tan breve periodo de tiempo. Además, con el fin de garantizar la eficacia del Plan de Recuperación, se contempla en el mismo la creación de una estructura de gobernanza que favorece un proceso participativo para incorporar las propuestas de los principales agentes económicos, sociales y políticos y ejerza de mecanismo de coordinación entre los distintos niveles de la administración.

En este mismo ámbito cabe destacar que Extremadura, en representación de España, junto con las Autoridades de Gestión de Grecia, Croacia, Polonia y Bulgaria, participa desde el año 2018 en un proyecto piloto de Capacitación Administrativa para preparar el programa post 2020 financiado por la DG REGIO con fondos FEDER, cuya ejecución está a cargo de la Organización para el Desarrollo Económico y la Cooperación (OCDE).

El proyecto piloto tiene como objetivo general probar un nuevo enfoque para apoyar el fortalecimiento de la capacidad administrativa de las autoridades de gestión de los Fondos Estructurales y de Inversión. Entre las conclusiones del proyecto se contemplaba la necesidad de crear una red formal de gestores de FEDER que permita favorecer el intercambio de información, ofrecer continuidad y mejorar la gestión del conocimiento a lo largo del tiempo, así como profesionalizar la gestión del FEDER mediante la formación del personal y la puesta a su disposición de las herramientas adecuadas.

En la línea de lo indicado anteriormente, la disposición adicional decimotercera de la Ley 1/2021, de 3 de febrero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2021 establece la habilitación para que la Junta de Extremadura implementará las medidas organizativas que sean necesarias para la mejora en la gestión y ejecución de los nuevos instrumentos comunitarios 2021-2023. Para ello se reforzarán las capacidades humanas, materiales y organizativas de los centros directivos competente responsables de la programación, gestión, ejecución y control, a través de una estructura adecuada y con la adopción de las medidas administrativas necesarias. En la aprobación de las estructuras se adoptaran las medidas organizativas de carácter especial que sean necesarias, con independencia de las previsiones establecidas en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura. En la misma línea, se activarán al máximo las entidades u organismos públicos con capacidad de ejecución ágil y eficiente, notablemente los llamados medios propios de la administración.

A nivel reglamentario, en desarrollo de las previsiones estatales y de la Ley 1/2021, de 3 de febrero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2021, se aprobó el Decreto 8/2021, de 17 de febrero, por el que se establecen medidas de coordinación para la planificación, gestión y ejecución de Fondos Europeos.

Referido decreto tiene por objeto establecer la estructura de gobernanza en Extremadura de las formas de intervención cofinanciadas con los fondos de la Unión Europea, tanto los estructurales y los de cohesión como otros instrumentos financieros no estructurales establecidos por la Unión Europea, a excepción del FEAGA.

Además, en el mismo se crea la Comisión de Fondos Europeos como órgano de apoyo a la coordinación de los programas y proyectos europeos a gestionar por la Junta de Extremadura, sus Organismos Autónomos y Entes Públicos cofinanciados con los fondos de la Unión Europea, tanto los estructurales y los de cohesión como otros instrumentos financieros no estructurales establecidos por la Unión Europea, a excepción del FEAGA.

En aras a la mejora de las capacidades de gestión de las distintas unidades administrativas que gestionan fondos europeos y como órgano de asistencia y soporte técnico a la Comisión de Fondos Europeos, a través del Decreto 8/2021, de 17 de febrero, por el que se establecen medidas de coordinación para la planificación, gestión y ejecución de Fondos Europeos, se crea el Comité Técnico de Coordinación de Fondos Europeos.

Con el fin de aumentar la coordinación entre unidades administrativas, en aplicación del Decreto 8/2021, de 17 de febrero, por el que se establecen medidas de coordinación para la planificación, gestión y ejecución de Fondos Europeos, podrán crearse grupos de trabajo o designar unidades existentes para coordinar materias transversales de gestión y proponer soluciones comunes a todos los departamentos en materias tales como la contratación pública, los procesos de convocatoria de subvenciones o ayudas, la creación de vehículos para la colaboración público privada, la adopción de sistemas informáticos o soluciones digitales de apoyo a la gestión de fondos o, cualesquiera otras materias que fueren necesarias para la mejor implementación de los programas operativos y proyectos a financiar con fondos europeos.

Asimismo, en virtud del Decreto 8/2021, de 17 de febrero, por el que se establecen medidas de coordinación para la planificación, gestión y ejecución de Fondos Europeos, se crearán e impulsarán foros de participación y grupos de alto nivel de carácter transversal u horizontal, vinculados a los fondos europeos con el fin de contar con la participación de actores relevantes para la ejecución de los mismos, permitir el diálogo, contar con orientaciones o recomendaciones para el éxito en la consecución de los objetivos, favorecer la discusión y la generación de sinergias y favorecer la gobernanza.

No obstante, es necesario acometer al mismo tiempo otra serie de reformas de carácter extraordinario que requieren de rango de ley, debiendo acometerse con urgencia; lo que se lleva a efecto a través del presente decreto-ley, pues no es posible demorarlas en la tramitación ordinaria de un proyecto de ley. Tarea que se lleva a cabo a través del presente decreto-ley.

El mismo se dicta al amparo de las competencias determinadas por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, que, en su artículo 9.1.7 establece la competencia exclusiva de la comunidad autónoma en materia de fomento del desarrollo económico y social de la comunidad autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional.

En cuanto al ámbito competencial que ampara a la Comunidad Autónoma de Extremadura para abordar la normativa con rango legal que dé cobertura a las cuestiones que regula este artículo, la Constitución Española, en su artículo 149.1.18.ª, atribuye al Estado competencia exclusiva para promulgar la legislación básica sobre contratación administrativa, de aplicación general a todas las Administraciones públicas, correspondiendo a la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia exclusiva en materia de creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan, así como, en el marco de la legislación básica del Estado, la competencia de desarrollo normativo y ejecución en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas y contratación del sector público y universidades, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 9.1.1 y 10.1.1 y 5 del Estatuto de Autonomía de Extremadura. Asimismo, el Estatuto de Autonomía, en su artículo 9.1.7, establece la competencia exclusiva de la comunidad autónoma en materia de fomento del desarrollo económico y social de la comunidad autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional.

II

El artículo 33 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, reformado por de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, faculta a la Junta de Extremadura en caso de extraordinaria y urgente necesidad, para dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decreto-ley.

El presente decreto-ley, por una parte, no afecta a las materias vedadas a este instrumento normativo y, por otra, responde al presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad que justifica la utilización de este tipo de norma.

En relación al primer aspecto, ha de recordarse que el artículo 33.2 del Estatuto de Autonomía establece que no pueden ser objeto de decreto-ley la reforma del Estatuto, las leyes de presupuestos o las materias objeto de leyes para las que se requiera una mayoría cualificada. Por lo tanto, en este decreto-ley se respetan tales límites.

Por lo que respecta al segundo aspecto, es decir, a la concurrencia del presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad, la STC 61/2018, de 7 de junio (FJ4), exige, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

Así, por una parte, como señala el Tribunal Constitucional, el real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 368/2007, FJ 10; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8). Y todo ello concurre en el presente caso.

Atendiendo a la especial situación en la que nos encontramos, nadie duda de la extraordinaria necesidad de recurrir a la adopción de medidas de todo tipo que vengan a paliar los perjuicios económicos producidos en todos los órdenes y adaptar las normas ante la finalización del estado de alarma. En esta situación, además, es necesaria una rápida actuación. En el ámbito legislativo, el instrumento constitucionalmente lícito que permite una actuación de urgencia es el decreto-ley, figura a la que se recurre, en cuanto las circunstancias en las que se adoptan y que han sido enunciadas anteriormente vienen a justificar la extraordinaria y urgente necesidad de que las medidas aquí previstas entren en vigor con la mayor celeridad posible, sin que pudieran esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre la ciudadanía serían demasiado gravosos y perdería su esperada eficacia en el fin último de las mismas.

Así, la Junta de Extremadura comparte y asume las circunstancias y razones de urgente necesidad que llevaron a la Administración General del Estado a acudir a la vía legislativa extraordinaria al aprobar el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Son estas mismas circunstancia y razones las que fundamentan el grueso principal de las medidas contenidas en el presente decreto-ley; en concreto, las que se dirigen los preceptos contenidos en los capítulo II, III, IV, V, VI, VII, VIII y IX. En este sentido, con relación a los fondos de recuperación las administraciones públicas, y entre ellas la extremeña, están sometidas a unos plazos ineludibles de ejecución. Plazos aún más perentorios que los establecidos en otros mecanismos europeos anteriores. Si no se ejecuta en tiempo las consecuencias serán nefastas. Esta premura temporal se une al volumen de fondos que se recibirán. Se debe ejecutar mucho y en poco tiempo. Para ejecutar rápido hay que anticiparse. Y para que ello sea posible, es imprescindible que las administraciones públicas se desprendan de rémoras organizativas del pasado que lastran su funcionamiento.

Bajo estas premisas, es recomendable la adopción de medidas de diversa índole que no derivan directamente del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, pero que son coadyuvantes con el mismo para un una mejor gestión de los recursos públicos. Si con ocasión de la implementación autonómica del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se observa la conveniencia de extender determinadas medidas de modernización administrativa no sólo a la gestión de los fondos europeos, es legítimo no incurrir en demoras innecesarias y acometer desde ya las modificaciones pertinentes. Si esa mejoras organizativas van más allá de la gestión de los fondos europeos de recuperación, mejor.

Sirvan estos párrafos introductorios como bosquejo genérico del acomodo constitucional y estatutario del presente decreto-ley, sin perjuicio de las concretas particularidades que se pondrán de manifiesto a continuación al analizar el contenido del presente decreto-ley.

Sin lugar a dudas no se incluyen en este decreto-ley todos los instrumentos que la Junta de Extremadura pondrá en marcha para aliviar, en parte, los desfavorables efectos de la pandemia, y sus consecuencias económicas y sociales. Ahora se afrontan las más urgentes e inmediatas en estos momentos. El ejecutivo autonómico estará atento a las circunstancias para acomodar su actuación a esas circunstancias, teniendo siempre presente las necesidades de la sociedad extremeña y sus intereses.

III

En el capítulo I se recoge el objeto y el ámbito de aplicación del presente decreto-ley.

Así, el objeto del mismo es fijar el marco general con las estructuras de gobernanza en la Junta de Extremadura de las formas de intervención cofinanciadas con los fondos de la Unión Europea, tanto los estructurales y los de cohesión como otros instrumentos financieros no estructurales establecidos por la Unión Europea.

Además, el decreto-ley establece asimismo una serie de medidas extraordinarias y urgentes de modernización administrativa y, en especial, para una mejor implementación de los fondos de la Unión Europea.

El presente decreto-ley será de aplicación a la administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y su sector público autonómico.

En el capítulo II se establecen las bases generales de las estructuras de gobernanza. Siendo complementaria de la misma la previsiones contenidas en el Decreto 8/2021, de 17 de febrero, por el que se establecen medidas de coordinación para la planificación, gestión y ejecución de Fondos Europeos.

Así, dentro de las estructuras de gobernanza, se refuerzan las funciones de la Intervención General en materia de auditoría y control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia, en relación con la libertad de acceso a los sistemas de información o registro las actuaciones de las entidades públicas que participen en la gestión de esos fondos, así como la obligación de cualquier entidad pública o privada de facilitar la información requerida en el ejercicio de estas funciones.