LegalizeOrden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
El Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia, en adelante PRTR, se configura como un instrumento promovido a nivel de la Unión Europea orientado a mitigar los impactos de la Pandemia COVID-19, así como a transformar la sociedad, con los objetivos de modernizar el tejido productivo, impulsar la «descarbonización» y el respeto al medio ambiente, fomentar la digitalización, y la mejora de las estructuras y recursos destinados a la investigación y formación, consiguiendo en última instancia una mayor capacidad de la sociedad para superar problemas como la Pandemia, conforme al marco establecido en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
El artículo 8 del citado Reglamento, relativo a la ejecución del PRTR, determina que «La Comisión ejecutará el Mecanismo en régimen de gestión directa de conformidad con las normas pertinentes adoptadas en virtud del artículo 322 del TFUE, en particular el Reglamento Financiero y el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo». Este planteamiento conlleva el diseño de instrumentos específicos y la adaptación de los procedimientos al marco que se define.
Con la finalidad de hacer efectivas las iniciativas planteadas en el menor tiempo posible, las Administraciones Públicas deben adoptar múltiples medidas, entre las que se encuentran la adaptación de los procedimientos de gestión y el modelo de control, junto a la configuración y desarrollo de un Sistema de Gestión que facilite la tramitación eficaz de las solicitudes de desembolso a los Servicios de la Comisión Europea, conforme a los estándares requeridos, tanto desde el punto de vista formal como operativo.
A estos efectos, no se puede obviar que se trata de un desafío que requiere la actuación coordinada de diversos órganos de la Administración General del Estado, de las Administraciones Autonómicas y de las Entidades Locales, así como entidades privadas en la medida que el Componente concrete la colaboración público-privada para la consecución de determinados objetivos. Igualmente, cabe reseñar que la operatividad del modelo está condicionada por la adecuación de los flujos de información entre las Administraciones Públicas implicadas, incluido el ámbito de la Seguridad Social, tomando en consideración el marco normativo de carácter general y el específico para la gestión del Plan.
El Real Decreto 689/2020 de 21 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, establece en su artículo 11 que la Secretaria General de Fondos Europeos es la autoridad responsable del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia ante las instituciones europeas. Por otra parte, el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de las Administraciones Públicas y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, dispone diversas adaptaciones de los procedimientos habituales con la finalidad de facilitar una gestión eficaz y eficiente en la ejecución de dicho Plan. Estas modificaciones también comprenden la adaptación de la gestión presupuestaria y los relativos a la fiscalización en el ejercicio de la función de control.
Adicionalmente, de acuerdo con el Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, y la configuración del Plan, los procedimientos deben contemplar los requerimientos establecidos en relación con la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, la cohesión territorial, el respeto al medio ambiente e incentivo a la digitalización. En la misma línea, cabe hacer mención a la lucha contra el fraude y la corrupción, y la identificación de los beneficiarios últimos de las ayudas, así como de los contratistas y subcontratistas. Estos principios no son contemplados con el alcance requerido en la dinámica de gestión tradicional, por lo que se regula su introducción para la adecuada consideración en las actuaciones llevadas a cabo para lograr los hitos y objetivos aprobados.
En este sentido, conforme a lo previsto en el artículo 22 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, se concreta la obligación de recabar, en un formato electrónico que permita realizar búsquedas y en una base de datos única, información identificativa relativa al perceptor final de los fondos, así como de los contratistas y subcontratistas.
Por otra parte, dado que el Plan comprende el periodo 2020-2026, podría ser necesario perfeccionar algunos aspectos que no forman parte de la Decisión de Ejecución del Consejo o Council Implementing Decision (CID), por lo que se prevén procedimientos de modificación con un alcance limitado a supuestos no esenciales, como sería la definición de proyectos o subproyectos y posibles novaciones en los criterios establecidos en relación con los principios de obligado cumplimiento. En todo caso, cambios orientados al adecuado cumplimiento de los compromisos asumidos.
La consideración de estos criterios debe extenderse al ámbito de las funciones de control de gestión que desarrollen los órganos administrativos, con el alcance adecuado a los fines que se persiguen y como garantía de cumplimiento de los criterios establecidos por la Comisión Europea. En este sentido, dado su carácter transversal, se recogen estos principios o criterios que son de obligatoria consideración, incluyendo como anexo las referencias para asegurar una aplicación homogénea con un estándar mínimo.
Esta Orden responde a los principios de buena regulación de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, de conformidad con el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
A estos efectos, se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia dado el interés general en el que se fundamenta el contenido de la disposición. La norma es acorde con el principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico. En cuanto al principio de transparencia, la norma será publicada en el «Boletín Oficial del Estado». Por último, en relación con el principio de eficiencia, se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos.
Esta norma se compone de preámbulo, trece artículos, disposición transitoria única, disposición derogatoria, tres disposiciones finales, y cuatro anexos.
Conforme a lo expuesto, por esta Orden de la Ministra de Hacienda y Función Pública, se concretan las directrices que garanticen el cumplimiento coordinado de los requerimientos establecidos por la normativa comunitaria para la ejecución del PRTR, tomando en consideración el contenido funcional asignado a la Secretaría General de Fondos Europeos, como Autoridad Responsable, atendiendo a lo previsto en la normativa por la que se desarrolla la estructura orgánica básica de este Ministerio y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, todo ello con independencia de las competencias propias de la Intervención General de la Administración del Estado, conforme a los previsto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en su condición de Autoridad de Control, conforme el artículo 21 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre.
En su virtud, dispongo:
Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
La Orden configura y desarrolla un Sistema de Gestión orientado a definir, planificar, ejecutar, seguir y controlar los proyectos y subproyectos en los que se descomponen las medidas (reformas/inversiones) previstas en los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
La presente Orden es de aplicación a las entidades que integran el sector público de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y a cualesquiera otros agentes implicados en la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia como perceptores de fondos, estableciendo los procedimientos e instrumentos necesarios para asegurar la coordinación y seguimiento del mismo.
La Orden es de aplicación a los componentes, estructurados en las reformas e inversiones, hitos y objetivos que integran el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado en la Decisión de Ejecución del Consejo (CID).
Con la finalidad de facilitar la interpretación uniforme del sistema de gestión, en el anexo I se incorpora un Glosario de términos.
Artículo 2. Principios de gestión específicos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Las actuaciones de las Administraciones Públicas se rigen por un conjunto de normas de carácter general que garantizan un planteamiento homogéneo en relación con el desarrollo de la gestión. Partiendo de este marco jurídico común, se adapta e incorpora al ámbito interno los criterios que vienen determinados por el planteamiento de la Comisión Europea, en relación con las distintas reformas e inversiones del Plan.
A su vez y a estos efectos, se deberá tomar en consideración los pronunciamientos y actos delegados publicados por los servicios de la Comisión Europea en relación con los requerimientos relativos a cada principio.
Son principios o criterios específicos, de obligatoria consideración en la planificación y ejecución de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y por lo tanto transversales en el conjunto del Plan, y atendiendo a las definiciones establecidas en los artículos 3 y siguientes de esta Orden:
Concepto de hito y objetivo, así como los criterios para su seguimiento y acreditación del resultado.
Etiquetado verde y etiquetado digital.
Análisis de riesgo en relación con posibles impactos negativos significativos en el medioambiente (do no significant harm, DNSH), seguimiento y verificación de resultado sobre la evaluación inicial.
Refuerzo de mecanismos para la prevención, detección y corrección del fraude la corrupción y los conflictos de interés.
Compatibilidad del régimen de ayudas de Estado y prevención de la doble financiación.
Identificación del perceptor final de los fondos, sea como beneficiario de las ayudas, o adjudicatario de un contrato o subcontratista.
Comunicación.
Por la presente Orden, se concreta el estándar mínimo a cumplir en cada uno de los principios citados en el apartado anterior, en relación con los hitos, objetivos, proyectos y subproyectos. Estas referencias podrán ser objeto de ampliación por los órganos responsables y gestores, y de actualización por la Autoridad Responsable, en este caso mediante la novación del contenido de los anexos en los que se aportan referencias en relación con los requerimientos de cada uno de los principios y su publicación en la página web gestionada por la Autoridad Responsable.
En este sentido, en el anexo II se recogen diversos cuestionarios orientados a facilitar la autoevaluación del procedimiento aplicado por los órganos ejecutores del PRTR en relación con el adecuado cumplimiento de los principios establecidos.
Los órganos responsables y gestores autoevaluarán sus procedimientos a la entrada en vigor de la presente Orden. Las autoevaluaciones deberán realizarse en el marco del desempeño de la función de control de gestión, y se practicarán, al menos, una vez cada año de vigencia del Plan.
Las entidades decisoras y ejecutoras, como responsables últimos del control de la gestión, adoptarán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las iniciativas necesarias con la finalidad de garantizar la adecuación de los procedimientos a las exigencias del apartado 4 del anexo I del Acuerdo de Financiación, sin perjuicio de las recomendaciones que determine la Intervención General de la Administración del Estado, como Autoridad de Control.
En este contexto, los órganos responsables y gestores de los distintos hitos y objetivos adoptarán las medidas oportunas para incorporar en su marco de toma de decisiones y de gestión los principios señalados en el apartado 2, y para garantizar que el resultado de la autoevaluación del anexo II configura un escenario de riesgo bajo.
La ejecución del Plan se debe llevar a cabo bajo el principio del compromiso con el resultado, siendo una cualidad del mismo el cumplimiento de los principios o criterios específicos establecidos en el apartado 2 de este artículo.
Los responsables y gestores de las medidas deberán asumir el desarrollo de las tareas necesarias para la consecución de los objetivos, en el marco de recursos y costes estimados, el análisis sistemático de la gestión, sustentado en indicadores operativos que faciliten la identificación de los riesgos, y la toma de decisiones para el adecuado desarrollo de la actividad.
Las Entidades ejecutoras serán responsables de registrar en el sistema informático la comprobación de que los proyectos que integran las medidas del Plan cumplen con los criterios establecidos en la evaluación inicial o, en su caso, se han corregido las deficiencias detectadas. Para ello, una vez cumplido un hito u objetivo, crítico o no crítico, la Entidad ejecutora del proyecto o subproyecto registrará en el sistema el cumplimiento, formalizando un certificado e incorporando la documentación acreditativa, atendiendo a los requerimientos del acuerdo operacional o a los que se reflejen en el sistema de información, en su caso, manifestando la veracidad de la información en él contenida en relación con el cumplimiento de los hitos y objetivos, y formará parte de la información que soporta los Informes de Gestión.
Artículo 3. Concepto de hito y objetivo, criterios para su seguimiento y acreditación del resultado.
La estructura de hitos y objetivos de cada componente vendrá determinada por la descripción de la medida en el CID y los «milestones and targets» (M&T) incluidos en el anexo al CID, así como por cualquier especificación de los M&T reflejada en el Operational Arrangement (OA), y tomará en consideración los proyectos y subproyectos a desarrollar por los órganos que participan en la gestión.
Los hitos y objetivos son metas a alcanzar en momentos determinados del tiempo y permiten verificar que las Medidas, Proyectos, Subproyectos o Líneas de acción logran la finalidad o los resultados para los que se definieron. Para cumplir su función, los hitos y objetivos tienen asociados indicadores, cualitativos o cuantitativos, que miden su progreso y determinan su cumplimiento.
Con la finalidad de asegurar la implantación homogénea del sistema, en el anexo III.A se concretan las referencias en relación con la gestión de hitos y objetivos, sobre la base de un cuestionario orientado al análisis de los aspectos más significativos.
En el ámbito del PRTR, se identifican los siguientes tipos de hitos y objetivos:
Los Hitos y Objetivos CID son aquellos cuya consecución es imprescindible para poder solicitar los desembolsos de los fondos del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia. Forman parte del CID.
Los Hitos y Objetivos OA se definen para monitorizar los hitos y objetivos CID. Son los «Monitoring Indicators» que se incluyen en las Disposiciones Operativas u Operational Arrangements (OA).
Los Hitos y Objetivos de Gestión se definen para la gestión y seguimiento interno. Se asocian a Proyectos, Subproyectos o Líneas de acción.
Los Hitos y Objetivos Críticos son los Hitos y Objetivos asignados a Proyectos o Subproyectos cuya consecución es imprescindible para el cumplimiento de los Hitos y Objetivos CID. Se engloban dentro de la categoría de Hitos y Objetivos de gestión.
Los Hitos y Objetivos No Críticos son los Hitos y Objetivos asignados a Proyectos o Subproyectos para su gestión y seguimiento y para agregar la información que alimenta los indicadores de los Hitos y Objetivos OA. Se engloban dentro de la categoría de Hitos y Objetivos de gestión.
Las Entidades decisoras validarán la desagregación de los Hitos y Objetivos CID y OA en Hitos y Objetivos Críticos y No Críticos de los Proyectos que integran cada una de las Medidas en su ámbito de competencia.
Para aquellos Proyectos para los que se establezca una descomposición en Subproyectos, la Entidad ejecutora del Proyecto será la responsable de validar la desagregación de los Hitos y Objetivos Críticos y No Críticos del Proyecto en los Hitos y Objetivos Críticos y No Críticos de los Subproyectos.
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