Real Decreto-ley 21/2021, de 26 de octubre, por el que se prorrogan las medidas de protección social para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica

I

El pasado mes de mayo, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, que fue convalidado por el Congreso de los Diputados el 20 de mayo de 2021.

La finalidad del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, era prorrogar la eficacia temporal de algunas medidas, fundamentalmente de carácter social y económico, que estaban vinculadas al estado de alarma, y que decaían con la finalización del mismo. Dicha prórroga extendió la eficacia de las medidas más significativas de protección, el llamado «escudo social», hasta el 9 de agosto de 2021. Se trata de medidas que desde el inicio de la pandemia han evitado, junto con otras también promovidas por el Gobierno entre las que destacan los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo o el Ingreso Mínimo Vital, que amplios sectores de la población se vieran afectados en su situación económica de subsistencia e incluso atravesaran en algunos casos el denominado umbral de pobreza.

Posteriormente, en el mes de agosto, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 16/2021, de 3 de agosto, por el que se adoptan medidas de protección social para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, que fue convalidado por el Congreso de los Diputados el 13 de septiembre de 2021. Dicho Real Decreto-ley 16/2021, de 3 de agosto, modificó el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, así como el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, y el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes, para prorrogar la eficacia temporal de algunas medidas hasta el 31 de octubre de 2021.

Estando próxima la fecha de finalización de la vigencia extendida de tales medidas, los indicadores económicos señalan que, conforme a las previsiones, la recuperación económica es una realidad incipiente avalada por los datos, pero aún se encuentra vinculada –en cuanto al ritmo de evolución– a la persistente incertidumbre sobre la evolución de la pandemia a nivel global, con una situación que requerirá combinar vacunación y prevención y que exige una gran dosis de cautela.

Por otra parte, si bien las señales de recuperación son evidentes en el escenario macroeconómico, la experiencia en las fases de salida de otras crisis económicas precedentes muestra que la recuperación no se traslada inmediatamente a la economía de individuos, PYME y familias, requiriéndose un tiempo adicional para que se estabilice el empleo, su capacidad económica y se restituya su potencial de ahorro.

La experiencia pasada demuestra que la mejora de las condiciones macroeconómicas no supone de manera inmediata la disminución sustancial de los riesgos de exclusión social que recaen sobre los colectivos que se han visto fuertemente desfavorecidos en los momentos de crisis. Es por ello por lo que estos colectivos especialmente vulnerables requieren de una protección específica que se prolongue en el tiempo más allá de los momentos más agudos de la crisis. En este sentido, diversos indicadores sociales muestran que aún continúa el riesgo de afectación a los sectores más vulnerables de la población, que son los destinatarios principales de las medidas objeto de este real decreto-ley. Además, hay que tener en cuenta que una retirada prematura de la protección otorgada durante la crisis podría sumir a estos colectivos vulnerables en una situación peor incluso que la que han tenido durante la crisis del COVID-19.

En este sentido es necesario recordar que el Marco Temporal que aprobó la Comisión Europea con el fin de facilitar la adopción de medidas de ayuda a empresas y autónomos que se han visto afectados por los efectos económicos de la pandemia tiene su vigencia, si no es prorrogada, hasta final de 2021, fecha posterior a la del fin de la vigencia de las medidas que se prorrogan mediante esta norma.

El propio Marco Temporal fijado por la Comisión asume por tanto una extensión en el tiempo de los efectos sociales y económicos adversos provocados por la pandemia, más allá de la gravedad coyuntural de la misma en términos sanitarios. Pero además la crisis arrastrada por dichos efectos se está viendo agravada por una creciente crisis energética, derivada de factores exógenos, que puede suponer un empeoramiento de las condiciones socio económicas, derivadas de la inflación, en particular de aquellos colectivos más vulnerables, pese a los indicios de recuperación económica.

Por ello, ante la previsión de que algunas de las medidas contenidas en el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, dejen de surtir efecto el 31 de octubre de 2021, se considera necesario prorrogar la vigencia de algunas de las iniciativas adoptadas por el Gobierno de España para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica hasta el 28 de febrero de 2022, ante la persistencia de determinadas situaciones sociales adversas en esta nueva fase de recuperación económica, que determinan que continúe siendo preciso, durante un tiempo limitado, la adopción de acciones paliativas que refuercen la estructura de bienestar social.

En consecuencia, se dispone la prórroga del plazo de vigencia de algunas medidas para garantizar el suministro a los consumidores vulnerables de agua, electricidad y gas natural, así como para permitir el acceso al bono social por parte de determinados colectivos en situación de vulnerabilidad económica y para hacer frente en el ámbito de la vivienda a determinadas situaciones de vulnerabilidad. Igualmente, se prorroga la consideración como esenciales de los servicios de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género.

II

El presente real decreto-ley se estructura en una parte expositiva, una parte dispositiva, conformada por tres capítulos, cuatro artículos, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

El capítulo I recoge una serie de medidas extraordinarias aplicables a situaciones de vulnerabilidad económica y social que, en esencia, suponen prorrogar hasta el 28 de febrero de 2022, algunas de las medidas adoptadas para dar cobertura a dichas situaciones de vulnerabilidad en relación con la garantía de determinados suministros y el derecho a la percepción del bono social por parte de consumidores y determinados colectivos vulnerables, establecidas en el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, así como de determinadas medidas de protección en el ámbito del arrendamiento de vivienda, contenidas en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

Así en primer lugar, con el objetivo de garantizar el suministro a los consumidores vulnerables de agua, electricidad y gas natural, especialmente en las actuales circunstancias, se refuerzan las medidas de protección de los consumidores vulnerables, en línea con el marco efectivo desarrollado para identificar y reducir de forma estructural el fenómeno de la pobreza energética.

Para ello se amplía hasta el 28 de febrero de 2022 la garantía de suministro de agua, electricidad y gas natural a los consumidores vulnerables, prevista en el artículo 4 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo. Adicionalmente, se modifica el artículo 5 de dicha norma, que configura una nueva categorización de consumidor vulnerable, a los efectos de la percepción del bono social de electricidad y la protección especial frente a la interrupción del suministro, extendiendo esa condición de consumidor vulnerable para prorrogar el derecho a percibir el bono social en los términos que corresponda, hasta el 28 de febrero de 2022, sin perjuicio de la posibilidad de acogerse a dicha condición en cualquier momento anterior o posterior a esa fecha al amparo del resto de supuestos previstos en el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos.

En otro orden de cosas, y con objeto de atender a la realidad social y económica de los hogares, el capítulo II extiende hasta el 28 de febrero de 2022 las medidas de protección en situaciones de vulnerabilidad en materia de vivienda establecidas en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo.

De esta manera, se amplía hasta esa fecha la suspensión de los procedimientos de desahucio y lanzamientos en los supuestos y de acuerdo con los trámites ya establecidos, así como, en consonancia, la posibilidad hasta el 31 de marzo de 2022 de solicitar compensación por parte del arrendador o propietario recogida en el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y económica en el ámbito de la vivienda y en materia de transportes.

También se extiende la posibilidad de solicitar la moratoria o condonación parcial de la renta, cuando el arrendador sea un gran tenedor o entidad pública, en los términos establecidos en dicho real decreto-ley; y se amplían hasta el 28 de febrero de 2022 los contratos de arrendamiento de vivienda que pueden acogerse a la prórroga extraordinaria de seis meses, en los mismos términos y condiciones del contrato en vigor.

En relación con el capítulo III de este real decreto-ley, que contiene a su vez el artículo cuarto de la norma, incluye medidas en materia de protección contra la violencia de género, extendiendo así la consideración como esenciales de los servicios de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género hasta el 28 de febrero de 2022, a fin de que las Administraciones Públicas competentes sigan adoptando todas las medidas que resulten necesarias para garantizar, tanto la prestación, entre otros, de servicios acogida, de información o asesoramiento jurídico 24 horas a las víctimas de violencia género, como el apoyo al personal que presta servicios de asistencia social integral a las víctimas.

En otro orden, la parte final de la norma contempla una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

La disposición final primera introduce una modificación en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, mediante la que se regula la forma de acreditar la situación de cese de actividad de los trabajadores autónomos cuando concurra una situación de fuerza mayor que determine el cese temporal o definitivo en la actividad económica o profesional.

La disposición final segunda modifica los plazos establecidos en el Real Decreto 401/2021, de 8 de junio, y por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la compensación a los propietarios y arrendadores a que se refieren los artículos 1 y 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo.

La disposición final tercera modifica la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 18/2021, de 28 de septiembre, de medidas urgentes para la protección del empleo, la recuperación económica y la mejora del mercado de trabajo, que contemplaba medidas específicamente dirigidas a los trabajadores autónomos de La Palma. Un mes después de la erupción, la actividad económica de la isla va a continuar viéndose afectada a medio plazo, por lo que se establecen nuevas medidas en favor de los trabajadores autónomos afectados que no se hubiesen podido acoger a las medidas reguladas en el indicado Real Decreto-ley 18/2021, de 28 de septiembre.

La disposición final cuarta establece la salvaguardia del rango de determinadas disposiciones reglamentarias.

Por su parte, la disposición final quinta contempla los títulos competenciales que amparan al Estado para dictar la presente norma.

La disposición final sexta establece la entrada en vigor del real decreto-ley.

III

La extensión temporal de todas estas medidas responde a razones de urgencia y necesidad en un contexto en el que, tras la finalización del estado de alarma, continúan presentes los efectos del COVID-19 y la recuperación social y económica se está llevando a cabo de forma progresiva, en la medida en que se alcance un porcentaje de vacunación que permita recuperar la confianza, y durante un periodo en el que la actividad económica de determinados sectores todavía puede seguir estando sujeta a ciertas restricciones derivadas de la evolución y efectos de la pandemia.

Así, en primer lugar, y en relación con el suministro energético a los hogares, la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 30/2020, de 29 de septiembre, de medidas sociales en defensa del empleo estableció la creación de una nueva categoría de bono social, de tal forma que aquellos colectivos que cumplan determinados requisitos –entre otros: Encontrarse en situación de desempleo, o afectados por un Expediente de Regulación Temporal de Empleo, así como cumplir determinados requisitos de renta– podrían beneficiarse del descuento en la factura eléctrica que implica el derecho a la percepción del bono social.

Dicha medida se incorporó con una duración limitada, pudiendo a partir de entonces solicitarse el bono social bajo el resto de supuestos regulados en el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre. La vigencia inicial de la medida referida se prorrogó en virtud del artículo 5 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo. Posteriormente, dicho artículo 5 fue modificado por el Real Decreto-ley 16/2021, de 3 de agosto, para ampliar la prórroga de la medida.

Por su parte, la disposición adicional cuarta del Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre, establecía la garantía de suministro de energía eléctrica, gas natural y agua a aquellos consumidores en los que concurra la condición de consumidor vulnerable, vulnerable severo o en riesgo de exclusión social definidas en los artículos 3 y 4 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre. Esta medida se configuró asimismo con una vigencia temporal circunscrita a la duración del estado de alarma declarado mediante Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2 y su prórroga autorizada por el Congreso de los Diputados mediante Resolución de 29 de octubre de 2020. Posteriormente, su vigencia se prolongó por medio del artículo 4 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo. Asimismo, dicho artículo 4 fue modificado por el Real Decreto-ley 16/2021, de 3 de agosto, para ampliar la prórroga de la vigencia de la medida.

Así, ambas medidas, el derecho a la percepción del bono social por parte de determinados colectivos en situación de vulnerabilidad económica y social y la garantía de suministro a los consumidores vulnerables de agua, electricidad y gas natural, mantienen su vigencia hasta el 31 de octubre de 2021, de conformidad con lo dispuesto en citado Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo.

Teniendo en cuenta la proximidad de la fecha en la que dejarán de surtir efectos las referidas medidas, así como el ritmo de recuperación de la coyuntura de actividad económica en un momento de incertidumbre en la actual situación sanitaria, se mantiene la necesidad de seguir contando con un marco jurídico de apoyo a determinados colectivos en situación de vulnerabilidad económica y social a los que aún no han alcanzado los efectos positivos de la reactivación económica que se está experimentando.

Asimismo, estas medidas de apoyo complementan a las adoptadas por el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua, en el contexto actual de precios de la energía eléctrica, mediante la rebaja del Impuesto sobre el Valor Añadido, que afecta en mayor medida a los hogares con menor renta, entre los que se encuentran tanto los consumidores vulnerables del régimen ordinario, como los que se han acogido a las medidas adoptadas por los citados reales decretos-leyes durante la situación sanitaria que aún se mantiene.

Ante esta coyuntura económica de transición y la evolución reciente de la cotización de las materias primas y los derechos de emisión de CO₂ en el mercado europeo que tienen su repercusión en los precios finales de la energía eléctrica, con especial énfasis en los colectivos más vulnerables, se considera justificada la extraordinaria y urgente necesidad que permite la articulación de las medidas previstas en el artículo primero del presente real decreto-ley, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Española y, por consiguiente, la ampliación del período de prestación del descuento del bono social y la garantía de suministro a los consumidores vulnerables de agua, electricidad y gas natural hasta el 28 de febrero de 2022.

En otro orden de cosas, la situación socioeconómica de un país, y muy especialmente en los tiempos de crisis extraordinarias como la provocada por la pandemia de COVID-19, también incide de manera directa en su actividad judicial, de ahí que un análisis adecuado de los datos de los órganos jurisdiccionales permita inferir el impacto socioeconómico de las medidas incluidas hasta ahora en el denominado escudo social, que tienden a la protección de las capas más vulnerables de la ciudadanía.

Así, ante este contexto, se han venido aprobando diferentes reales decretos-leyes que han adoptado diversas medidas orientadas a paliar los graves perjuicios sociales y económicos provocados a la población por la pandemia. En concreto, la suspensión de los desahucios se incluyó en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo de 2020, y se proyecta hasta el 31 de octubre de 2021.

Los datos obtenidos de los boletines estadísticos del Consejo General del Poder Judicial permiten concluir que las medidas adoptadas en el año 2020 supusieron una disminución de las cifras de lanzamientos.

En efecto, respecto de las ejecuciones hipotecarias, en el año 2020 ha continuado la reducción de ejecuciones hipotecarias del año 2019. Así, en el primer trimestre de 2020 se produjo una disminución del 8,6 %, que fue del 12,6 % en el segundo trimestre, en relación con los respectivos trimestres del año anterior.

En cuanto a los lanzamientos practicados, tanto los derivados de ejecuciones hipotecarias como los derivados de procedimientos de la Ley de Arrendamientos Urbanos o de ocupaciones de viviendas en precario, se han visto significativamente reducidos en los dos primeros trimestres del año 2020 respecto a los mismos trimestres del año anterior, con decrecimientos del 45,1 % y del 92,1 % en el caso de ejecuciones hipotecarias, y del 33,1 % y del 89,8 % en el caso de los lanzamientos derivados de la Ley de Arrendamientos Urbanos o de los juicios de desahucio por precario. El número de lanzamientos practicados derivados de ejecuciones hipotecarias en el segundo trimestre de 2020 fue de tan solo 300 lanzamientos, cuando el número de lanzamientos del segundo trimestre de 2019 alcanzó los 3.812, lo que representa casi trece veces la cifra del siguiente año, el de la pandemia de COVID-19 y la adopción de las consiguientes medidas de protección social.