Real Decreto-ley 23/2021, de 26 de octubre, de medidas urgentes en materia de energía para la protección de los consumidores y la introducción de transparencia en los mercados mayorista y minorista de electricidad y gas natural

I

Los mercados energéticos internacionales están atravesando uno de los periodos más complejos y trascendentes de los últimos años, generando unas tensiones que se están propagando más allá del sector energético: Los actuales precios de cotización de las principales materias primas y de la electricidad suponen un elevado coste que afecta a todos los ámbitos de la sociedad, desde los hogares a la industria, y sus consecuencias se agravan conforme la situación se prolonga en el tiempo.

Este incremento de la cotización de las materias primas tiene su origen en un desajuste temporal entre la oferta y la demanda de los referidos productos energéticos, lo que a su vez trae causa del proceso de recuperación económica experimentado por la economía mundial tras la grave crisis provocada por la pandemia de la COVID-19. Así, la reactivación económica ha venido acompañada de un incremento de la demanda de materias primas lo que, sumado a unas menores expectativas de producción, ha resultado en un fuerte incremento de los precios de negociación antes mencionados.

De todos ellos, el precio de cotización del gas natural es el que más se ha visto afectado por este proceso de recuperación económica, agravado aún más si cabe por la expectativa de la llegada del periodo invernal, lo que previsiblemente hará incrementar las necesidades de suministro y, por tanto, la presión alcista por el lado de la demanda de dicho hidrocarburo.

También destaca la escalada de precios experimentada por los derechos de emisión de CO2, en buena parte justificada también por las razones antes expuestas, a las que deben añadirse el refuerzo de los compromisos de descarbonización de las economías de la Unión Europea, por lo que parece razonable esperar que las actuales cotizaciones se mantengan a lo largo de los próximos años, conforme se acelere el proceso de sustitución de las fuentes contaminantes por usos energéticos electrificados, lo que sumado el decidido proceso de integración de renovables en el mix eléctrico nacional traerá consigo una fuerte reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Ligado de forma muy estrecha a la cotización del gas natural y de los derechos de emisión de CO2 se encuentra el precio del mercado mayorista de electricidad. En el caso español, la contribución del gas natural al conjunto del mix eléctrico nacional se sitúa alrededor del 13 por ciento del total en el año 2021, si bien esta contribución se ha reforzado en los últimos meses conforme las aportaciones de otras fuentes primarias a la producción de energía eléctrica se han ido reduciendo en favor de las instalaciones de ciclo combinado. Sin embargo, y a pesar de esta limitada aportación del ciclo combinado al conjunto del mix de producción nacional, su coste de producción (que interioriza el precio de cotización del gas natural y del CO2) acaba reflejándose y dictaminando el precio de la electricidad, dado el modelo de casación marginalista que actualmente impera en la mayoría de los mercados europeos de electricidad, incluido el español.

Esta estrecha correlación entre los precios del gas natural, los derechos de emisión de CO2 y el precio de la electricidad ha hecho que este último se haya visto fuertemente incrementado por la escalada de precios observados en los últimos meses.

Así, frente al precio promedio del gas natural en el primer semestre del año, correspondiente con un valor de 22,77 €/MWh según los datos del producto al contado cotizado el mercado ibérico del gas (MIBGAS), contrastan los valores observados en las últimas semanas, habiéndose alcanzado el precio máximo histórico en dicho mercado el día 7 de octubre, con un valor del producto D+1 de 117,84 €/MWh, lo que representa un incremento superior al 400 por ciento en apenas unos meses. De manera análoga, los derechos de emisión han sufrido una evolución similar ya que, frente al precio medio de cotización anual en 2020, que se situó en 24,75 €/tCO2, actualmente los precios se sitúan en valores en el entorno de los 60 €/tCO2.

Como consecuencia de lo anterior, el precio de la electricidad en los mercados mayoristas está experimentando una presión alcista nunca antes observada. A modo meramente ilustrativo, el precio medio aritmético de los últimos tres años en el mercado ibérico de la electricidad se situó en 46,31 €/MWh. En contraste con lo anterior, el precio medio de cierre del mes de septiembre se ha situado en 156,14 €/MWh, y el precio medio de los primeros días del mes de octubre ha superado ampliamente la barrera de 200 €/MWh.

La situación antes descrita, si bien circunscrita al ámbito mayorista, no resulta ajena a los mercados minoristas de esos mismos productos energéticos ya que las señales de precio acabarán trasladándose a las facturas soportadas por los consumidores finales. En el caso del sector eléctrico, esta traslación es en algunos casos inmediata (como en el caso del precio voluntario para el pequeño consumidor –PVPC–) y en otros tiene un carácter más diferido (como en aquellas tarifas a precio fijo desindexadas del precio del pool mayorista) si bien, eventual e irremediablemente, acabará repercutiendo en todos los ámbitos de la sociedad (sector residencial, PYME e industria).

Es especialmente delicada la situación del sector industrial español, el cual, en su gran mayoría, presenta una alta exposición a los precios del mercado eléctrico al no disponer de contratos a plazo que garanticen el suministro de energía eléctrica a precios estables y asequibles, no expuestos a la alta volatilidad del mercado.

Esta exposición en el contexto actual, provoca fuertes subidas del coste del suministro eléctrico, un insumo fundamental en el sector industrial, lo que conlleva, no sólo la pérdida de competitividad en los mercados internacionales, sino la consiguiente puesta en riesgo de los empleos asociados a dicho sector y la propia viabilidad económica de las empresas.

Conforme a Comunicación de la Comisión Europea para hacer frente al aumento de los precios de la energía, deben fomentarse los acuerdos de compra de energía renovable a largo plazo, dados sus beneficios tanto para los consumidores industriales de electricidad como para los productores de energía renovable.

En respuesta a la situación anterior, el Gobierno ha implementado un conjunto de instrumentos regulatorios que se han concretado en el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas de gas y electricidad, medidas que se suman a las ya implementadas en otros textos normativos, como el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua (que, entre otros aspectos, introdujo una reducción temporal del IVA, hasta final de año, del 21 % al 10 % en las facturas de electricidad).

En concreto, el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, contempla medidas desde una visión global del fenómeno energético antes analizado, incluyendo medidas directas sobre el sector minorista del gas (mediante una limitación de la variación del valor del coste de la materia prima en la tarifa de último recurso de gas natural, materializada por medio de la Resolución de 26 de septiembre de 2021, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se publica la tarifa de último recurso de gas natural) así como medidas de aplicación al sector eléctrico.

En relación con estas últimas, las medidas han incluido una dimensión tanto social (con la creación del suministro mínimo vital, que permite ampliar la esfera de protección para los consumidores en situación de vulnerabilidad energética), fiscal (suprimiendo para el cuarto trimestre de 2021 el impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica y reduciendo el impuesto especial sobre la electricidad), así como instrumentos asociados al funcionamiento del mercado mayorista. Relativos a estos últimos, cabe destacar el mecanismo de fomento de la contratación a plazo para la asignación de energía inframarginal gestionable y no emisora, regulado en el artículo 3 de dicho real decreto-ley, o el mecanismo de minoración del exceso de retribución del mercado eléctrico causado por el elevado precio de cotización del gas natural en los mercados internacionales, establecido en el título III del mismo texto normativo.

La articulación de las medidas ha permitido llevar a cabo una actualización de los cargos del sistema eléctrico (con una reducción del 96 % respecto de los cargos aprobados en la Orden TED/371/2021, de 19 de abril, por la que se establecen los precios de los cargos del sistema eléctrico y de los pagos por capacidad que resultan de aplicación a partir del 1 de junio de 2021) que ha permitido contrarrestar, al menos en parte, la escalada de precios experimentada en el mercado mayorista.

Sin embargo, la presión alcista de los precios del mercado de electricidad (que continúa su escalada conforme se incrementa la cotización del gas natural en los mercados internacionales, y habida cuenta del efecto amplificador que el incremento del gas natural tiene sobre los precios de la electricidad), requiere, por un lado, la articulación de nuevas medidas que refuercen aquellos elementos más sensibles de los instrumentos actualmente en vigor y, por otro lado, la introducción de nuevas medidas de refuerzo para aquellos sectores especialmente afectados por la actual coyuntura de los mercados energéticos.

Esta presión alcista es especialmente relevante en el caso de los mercados de gas natural. Conforme a los datos registrados del producto D+1 en el mercado ibérico del gas (MIBGAS), el precio de dicho producto el día de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del referido Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, fue de 63,60 €/MWh, el máximo histórico alcanzado hasta la fecha. Sin embargo, conforme a lo apuntado anteriormente, dicho producto, envuelto en una espiral alcista, alcanzó el pasado día 7 de octubre un máximo histórico de 117,84 €/MWh, lo que significa un incremento del precio del 85% en tan solo tres semanas.

Adicionalmente, las expectativas de alza de demanda de gas natural durante los meses más fríos y la búsqueda de garantizar su suministro a los consumidores, hacen prever un tensionamiento aún mayor del precio de esta materia prima en los mercados internacionales.

Esta alta volatilidad y las expectativas de mayor tensión en el mercado del gas aboca a llevar a cabo su toma en consideración para la elaboración de este Real Decreto-ley.

Asimismo, este real decreto-ley se aprueba en el marco de una nueva etapa de reflexión que, de manera amplia, ya se ha iniciado en torno a los principios generales que actualmente rigen las reglas de funcionamiento de los mercados mayoristas de los principales productos energéticos, especialmente los correspondientes al sector eléctrico y gasista; un debate que necesariamente deberá abordarse desde la perspectiva europea, habida cuenta de las competencias que la Unión Europea ostenta en dichas materias, y cuyas líneas maestras ya se han concretado en la «Comunicación de la Comisión Europea, de fecha 13 de octubre de 2021, haciendo frente a la escalada de los precios de la energía: herramientas de apoyo de acción». También, en relación con el marco normativo de aplicación al mercado minorista de electricidad, particularmente el precio voluntario al pequeño consumidor (PVPC), cabe destacar el inicio de la tramitación normativa para abordar su eventual modificación, por medio de la publicación de la consulta pública previa el día 1 de octubre de 2021, que permitirá a los agentes involucrados ofrecer su perspectiva sobre las posibilidades y potenciales beneficios de la introducción de señales de largo plazo y estables en el precio regulado de la electricidad, dada su actual indexación al precio del mercado mayorista, lo que somete a los consumidores finales acogidos a dicha modalidad contractual a las oscilaciones de los precios del mercado diario de electricidad.

Pero, en tanto estas reformas normativas tienen lugar, resulta imprescindible implementar nuevas medidas que logren mitigar los efectos indeseables de la escalada de precios antes referida en los consumidores finales, y especialmente en aquellos en situación de vulnerabilidad energética.

II

El bono social de electricidad se configura como un descuento en la factura eléctrica, y se encuentra regulado en el Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica. En concreto, dicho descuento corresponde con un 25% y un 40%, para consumidores vulnerables y consumidores vulnerables severos, respectivamente, debiendo acreditarse los requisitos establecidos en el artículo 3 del referido real decreto para poder acceder a dichos descuentos.

A su vez, el bono social se constituye como un descuento en factura sobre el PVPC, que actualmente se configura como un precio regulado ligado a los precios mayoristas de electricidad, en la medida en que su estructura incorpora las señales de precio horario de casación en los mercados diario e intradiario, por lo que los consumidores en situación de vulnerabilidad energética están siendo uno de los colectivos más perjudicados por la escalada de precios del mercado mayorista, en tanto que su valoración se traslada de manera directa e inmediata en las facturas finales de electricidad de dichos consumidores domésticos.

Es por ello que, en tanto se siguen promoviendo reformas de marcado carácter estructural, tales como la integración de nuevas instalaciones de energías renovables que permitirán reducir los precios de casación mayorista, o la propia reforma del PVPC antes mencionada que, eventualmente, podría introducir señales de plazo estabilizadoras del referido precio regulado, resulta imprescindible articular instrumentos de protección que salvaguarden el bienestar de aquellos colectivos que más lo necesitan.

Si bien el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, creó el denominado suministro mínimo vital, por medio del cual se ha ampliado el número de meses (a un total de seis) que deberán transcurrir desde el momento del primer impago de la factura de electricidad, hasta que el comercializador pueda solicitar a la distribuidora eléctrica el corte de suministro, se hace imprescindible seguir ahondando en medidas de protección energética en tanto la coyuntura de precios mayoristas se siga prolongando.

A tal efecto, mediante este real decreto-ley se procede a incrementar, hasta el 31 de marzo de 2022, los descuentos del bono social eléctrico desde el 40 hasta el 70% para los consumidores vulnerables severos y desde el 25 al 60 % en los consumidores vulnerables. Esta medida contribuirá a aliviar el peso de la factura eléctrica a más de un millón doscientos mil hogares.

III

La política de lucha contra la pobreza energética cuenta desde el año 2018 con el bono social térmico. A diferencia del bono social eléctrico, el bono social térmico se configura como un programa de concesión directa de ayudas destinadas a paliar la pobreza energética en consumidores vulnerables, en lo que respecta a energía destinada a usos térmicos, tales como calefacción, agua caliente sanitaria o cocina. Una medida protectora basada en una ayuda económica directamente dispensada sobre los consumidores vulnerables con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

El bono social térmico se creó mediante el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores, adhiriéndose a los principios reformadores que se formulan en la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024. Por consiguiente, mediante este real decreto-ley, se persigue una mejora de la protección de los consumidores más vulnerables ante la escalada generalizada de los precios de la energía, y en concreto del gas natural y otros hidrocarburos, afectados por las fuertes tensiones en los mercados internacionales.

En particular, la reforma excepcional para el ejercicio 2021 del bono social térmico incluida en este real decreto-ley conlleva, por un lado, el incremento de la cuantía mínima de ayuda a percibir por los beneficiarios, incrementándose de 25 a 35 euros, con aplicación inmediata para el ejercicio 2021, así como el aumento del presupuesto asignado para el mismo, pasando de 102,5 millones de euros a 202,5 millones de euros. Este incremento extraordinario de 100 millones de euros será sufragado con cargo al presupuesto de la Secretaría de Estado de Energía.

Con estas medidas excepcionales para este ejercicio 2021 se pretende ampliar la protección de los consumidores vulnerables de energía térmica, adaptándose a las necesidades actuales en un contexto de incremento de su cesta de productos energéticos (entre ellos, el gas natural y el GLP envasado) en un porcentaje considerable para asegurar la efectividad de esta política protectora.

IV

Por otro lado, por medio de este real decreto-ley se lleva a cabo una precisión del ámbito de aplicación del mecanismo de minoración del exceso de retribución del mercado eléctrico causado por el elevado precio de cotización del gas natural en los mercados internacionales, regulado en el título III del Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre.

Dicha minoración se calcula de forma proporcional a la energía producida por las instalaciones afectadas por el mecanismo de minoración (con independencia de su modalidad de contratación), y en una cuantía igualmente proporcional al mayor ingreso obtenido por estas instalaciones como consecuencia de la incorporación a los precios de la electricidad en el mercado mayorista del valor del precio del gas natural por parte de las tecnologías emisoras marginales, tal y como se desprende del artículo 4 del citado real decreto-ley.

Así, se precisa que el mecanismo de minoración no resultará de aplicación a aquella energía producida por las instalaciones de generación de energía eléctrica que se encuentre cubierta por algún instrumento de contratación a plazo, cuando el precio de cobertura sea fijo, y siempre que el instrumento de contratación a plazo se haya celebrado con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto-ley o cuando, habiéndose celebrado con posterioridad a la entrada en vigor de dicho real decreto-ley, su periodo de cobertura sea superior a un año.

También, la nueva regulación incorpora los elementos necesarios para acreditar la existencia de dichos contratos a plazo, de tal forma que se pueda determinar la posible exclusión de dicho mecanismo de minoración.

Por tanto, por medio de esta regulación se logra conciliar los preceptos recogidos en los artículos 4 y 6 del referido real decreto-ley, manteniendo la eficacia del mecanismo de minoración, asegurando un trato no discriminatorio y garantizándose la proporcionalidad de la medida, en tanto que se logra salvaguardar el principio de rentabilidad razonable para todas aquellas instalaciones afectadas por dicho instrumento regulatorio.

V

El incremento del precio de la electricidad y gas en los mercados está teniendo otros efectos indeseados que son igualmente abordados por medio de este real decreto-ley.