Ley 4/2021, de 25 de junio, de Medidas Urgentes de Agilización y Simplificación de Procedimientos para la Gestión y Ejecución de los Fondos Europeos de Recuperación

Las Cortes de Castilla-La Mancha han aprobado y yo, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La pandemia mundial provocada por la COVID-19 en el mes de marzo del pasado año ha originado una crisis sanitaria sin precedentes que se ha ido transmitiendo a gran velocidad a la economía y a la sociedad, afectando tanto a la actividad productiva como a la demanda y al bienestar de los ciudadanos. En este contexto, la Unión Europea ha reaccionado de forma rápida, adoptando medidas urgentes y contundentes destinadas a contener la pandemia y a amortiguar el impacto económico y social que la rápida propagación de la enfermedad todavía sigue provocando.

En este último año, en Castilla-La Mancha, como en el resto de España y de Europa, se han adoptado de forma casi continua, medidas excepcionales de confinamiento de la población, medidas restrictivas de la movilidad de los ciudadanos, de la actividad social y de la actividad económica, algunas de ellas aún vigentes, con el consiguiente impacto negativo en la economía de la región y en la sociedad castellanomanchega.

Al inicio de la pandemia, la Comisión Europea, en su Comunicación del 13 de marzo, ya dijo que la respuesta a este desafío conjunto debía ser coordinada y que las medidas que se adoptaran a nivel nacional debían contar con el apoyo de las instituciones y del presupuesto comunitario. En esa declaración se decía que el impacto final que la crisis sanitaria tenga para la economía europea dependerá de la coordinación de las autoridades nacionales y comunitarias. A petición de los jefes de Estado o de Gobierno, la Comisión presentó a finales de mayo un paquete de medidas de gran alcance que aunaba el futuro marco financiero plurianual (MFP) y medidas específicas de recuperación en el marco de «Next Generation EU».

Next Generation EU es un instrumento temporal de recuperación dotado con 750.000 millones de euros que contribuirá a reparar los daños económicos y sociales inmediatos causados por la pandemia y se canalizará por tres vías: la primera, elemento central del citado Next Generation EU es el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia (MRR), dotado con 672.500 millones de euros en préstamos y subvenciones disponibles para apoyar las reformas e inversiones emprendidas por los países de la unión europea con el objetivo de mitigar el impacto económico y social de la pandemia de coronavirus y hacer que las economías y sociedades europeas sean más sostenibles y resilientes y estén mejor preparadas para los retos y las oportunidades de las transiciones ecológica y digital.

El segundo instrumento, dentro del Next Generation EU, comprende una ayuda de 47.500 millones de euros a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE). Esta es una nueva iniciativa que contribuirá a una recuperación ecológica, digital y resiliente de la economía, operando a través de los fondos estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD). En tercer y último lugar, el Next Generation EU también aportará fondos adicionales a otros programas o fondos europeos, como Horizonte 2020, InvestEU, Desarrollo Rural o el Fondo de Transición Justa (FTJ).

II

El pasado 14 de diciembre de 2020, a propuesta de la Comisión, el Consejo de la Unión Europea aprobó el Reglamento (UE) 2020/2094, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19. Se trata, como dice el propio Reglamento, de una respuesta excepcional a circunstancias temporales pero extremas, que se traduce en una ayuda por importe de 750.000 millones de euros, que, según reza el considerando 6, solo debe destinarse a hacer frente a las consecuencias económicas adversas de la crisis de la COVID-19 o a las necesidades de financiación inmediatas para evitar un rebrote de esta crisis.

En concreto, el Instrumento financiará medidas para restablecer el empleo y la creación de puestos de trabajo; reformas e inversiones para revitalizar el potencial de crecimiento sostenible y de empleo; medidas para revitalizar a las empresas afectadas por el impacto económico de la crisis de la COVID-19, en particular, las pequeñas y medianas empresas; medidas para la investigación y la innovación en respuesta a la crisis de la COVID-19; medidas para aumentar el nivel de preparación de la Unión frente a situaciones de crisis; medidas para garantizar que una transición justa hacia una economía neutra desde el punto de vista climático no se vea minada por la crisis de la COVID-19 y medidas para hacer frente al impacto de la crisis de la COVID-19 en la agricultura y el desarrollo rural.

El citado Reglamento incide en la importancia de utilizar estos fondos en los primeros años de la aplicación del Instrumento y, en su artículo 3.9, establece normas y plazos concretos de ejecución presupuestaria para los distintos tipos de ayuda, cuyos pagos, salvo excepciones, deben estar realizados antes del 31 de diciembre de 2026. Además, antes del 31 de diciembre de 2022, la Comisión deberá elaborar y presentar al Consejo un informe sobre los progresos realizados en la aplicación del Instrumento y la utilización del apoyo asignado.

Este apoyo extraordinario de la Unión Europea supone una oportunidad excepcional para salir de la crisis y avanzar hacia el cambio de modelo económico y social; sin embargo, los plazos previstos en el citado reglamento junto con los rigurosos controles que establece para la asignación y ejecución presupuestaria de los fondos, va a requerir de las Administraciones Públicas una respuesta, igualmente extraordinaria, ágil y eficaz, a fin de que el mayor número de proyectos e inversiones puedan beneficiarse de la ayuda económica prevista en el Instrumento.

En este contexto, la respuesta normativa del Estado, dirigida a invertir de forma ágil y eficaz los fondos europeos y acelerar al máximo la recuperación económica, viene de la mano del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, de medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Esta norma estatal, tal y como recoge su artículo 1, contiene medidas destinadas a facilitar la programación, presupuestación, gestión y ejecución de las actuaciones financiables con fondos europeos, en especial los provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación, con la finalidad de impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo, recuperar y reparar los daños de la crisis ocasionada por la pandemia del SARS-CoV-2, y promover un proceso de transformación estructural mediante el impulso de la inversión pública y privada y el apoyo al tejido productivo, la aceleración de la doble transición ecológica y digital, y el refuerzo y aumento de la resiliencia y de la cohesión económica, social y territorial en el marco del mercado único europeo. Uno de sus objetivos fundamentales, según reza la propia exposición de motivos, es revisar los obstáculos y cuellos de botella existentes en la normativa y en los procedimientos e instrumentos de gestión pública, con el fin de contar con una Administración moderna y ágil capaz de responder al desafío que plantea la ejecución de proyectos vinculados a los fondos del Instrumento Europeo de Recuperación.

La urgencia que requiere el despliegue de los diferentes mecanismos del Instrumento Europeo de Recuperación para impulsar la recuperación económica se refleja, en la citada norma estatal, en una serie de medidas para la implementación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, así como en la incorporación de instrumentos de carácter general dirigidos a reducir las barreras normativas y administrativas y otras medidas de modernización de las administraciones públicas, dirigidas a lograr una gestión más ágil y eficiente, para facilitar la absorción de los mencionados fondos.

Vigente ya la citada norma nacional, el pasado 18 de febrero de 2021, se publicó en el DOUE el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Este Reglamento establece, asimismo, sus objetivos, su financiación, las modalidades de la financiación de la Unión en el marco del Mecanismo y las normas para la concesión de dicha financiación.

El artículo 3 del citado Reglamento recoge los pilares en los que se estructura el ámbito de actuación del Mecanismo: transición ecológica; transformación digital; crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluya la cohesión económica, el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado interior que funcione correctamente con pymes sólidas; cohesión social y territorial; salud y resiliencia económica, social e institucional, con objeto, entre otros, de aumentar la preparación y capacidad de reacción ante las crisis; y políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud, tales como la educación y el desarrollo de capacidades.

Y en consonancia con estos pilares establece como objetivo general del Mecanismo, fomentar la cohesión económica, social y territorial de la Unión mejorando la resiliencia, la preparación frente a las crisis, la capacidad de ajuste y el potencial de crecimiento de los Estados miembros, mitigando el impacto social y económico de dicha crisis, en particular en las mujeres, contribuyendo a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, apoyando la transición ecológica, contribuyendo a la consecución de los objetivos climáticos de la Unión para 2030 establecidos en el artículo 2, punto 11, del Reglamento (UE) 2018/1999 y cumpliendo el objetivo de neutralidad climática de la UE para 2050 y de transición digital, contribuyendo así al proceso de convergencia económica y social al alza, a la restauración y a la promoción del crecimiento sostenible y la integración de las economías de la Unión, fomentando la creación de empleo de calidad, y contribuyendo a la autonomía estratégica de la Unión junto con una economía abierta y generando valor añadido europeo.

III

La importancia de los recursos que se prevé llegarán a Castilla-La Mancha en los próximos meses y la celeridad requerida en la ejecución de los proyectos financiados con los fondos europeos, condicionada, a su vez, por las garantías y sistemas de control establecidos para asegurar que dicha gestión se realiza de conformidad con todas las normas aplicables para lograr la máxima eficiencia de los fondos, plantea a la Administración regional un reto sin precedentes.

Los objetivos perseguidos por los mecanismos de financiación europeos y el reducido marco temporal establecido para lograr su cumplimiento, hacen necesario, de forma excepcional y con carácter temporal, disminuir las cargas administrativas y agilizar los procedimientos sin merma de las garantías y el rigor que deben regir la actuación pública. Una gestión eficiente, rigurosa y transparente, compatible con los plazos previstos en el Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, y en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento y del Consejo, de 12 de febrero, exige revisar algunos procedimientos administrativos y adoptar medidas en materia de contratación, de gestión económica y de control presupuestario, con el fin de eliminar o simplificar trámites, acortar plazos y, en definitiva, agilizar la tramitación de los procedimientos vinculados a la gestión de los fondos.

Por ello, el Gobierno de Castilla-La Mancha, en cumplimento de los objetivos previstos en el artículo 4 del Estatuto de Autonomía y en el ejercicio de sus competencias contenidas en el mismo, asumen el importantísimo reto que se plantea para los próximos años de lograr la pronta recuperación de la actividad económica de la región y el cambio de modelo productivo, poniendo en marcha proyectos, inversiones y reformas dirigidas a lograr una economía y una sociedad más verde, digital, inclusiva y social.

IV

La presente ley cumple con los principios de buena regulación que se contienen en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, justificándose su necesidad en la adopción de una serie de medidas extraordinarias dirigidas a proporcionar a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las entidades de su sector público regional, los medios, recursos y procedimientos necesarios para garantizar una gestión eficiente y transparente, de los fondos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación, compatible con los breves plazos establecidos en la normativa europea para contraer el gasto y ejecutarlo.

La aplicación de estas medidas requiere una adaptación normativa que se enmarca en el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, que modifica varias leyes estatales con el objetivo de facilitar la tramitación por la Administración general del Estado de procedimientos administrativos de su competencia sin condicionar la forma en la que las comunidades autónomas, de acuerdo con su marco competencial, decidan configurar sus respectivos procedimientos con la misma finalidad de agilizar la tramitación, gestión y ejecución de los proyectos financiados con los fondos europeos, tal y como se recoge en el apartado XI de su exposición de motivos.

Todas estas medidas tienen un carácter excepcional pues solo se aplican a la gestión y ejecución de las actuaciones vinculadas a los fondos europeos del Instrumento Europeo de Recuperación; fundamentalmente los procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y del REACT-EU; pero, además, tienen una vigencia temporal limitada al período estrictamente necesario para la implementación de los proyectos, reformas e inversiones, de conformidad con lo previsto en la normativa nacional y comunitaria.

Con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la presente ley se dicta en coherencia con el ordenamiento jurídico autonómico, y con respeto al ordenamiento nacional, generando un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre que facilita su aplicación por los operadores afectados por la misma.

V

Con estos objetivos, la presente ley se estructura en cuarenta artículos, agrupados en cuatro títulos de los cuales, solo el segundo, se divide, a su vez, en varios capítulos; cuatro disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y dieciocho disposiciones finales.

En el título I, integrado por los artículos 1 a 5, se recogen las disposiciones generales de la norma; esto es, el objeto de la ley, su ámbito de aplicación y una breve referencia a los principios básicos de actuación. En este título se prevé, asimismo, la constitución de una Comisión Delegada para los Fondos Europeos de Recuperación con funciones de diseño, planificación y seguimiento de las actuaciones de la Administración autonómica y sector público regional vinculadas a los fondos europeos y, por último, se atribuyen a la Comisión Regional de Coordinación de Fondos de Recuperación, Fondos Estructurales y de Inversión e Instrumentos Financieros Europeos, las funciones de coordinación de las referidas actuaciones.

El título II, integrado por los artículos 6 a 33, se divide en cinco capítulos y en él se recogen las medidas de agilización y simplificación de los procedimientos y actuaciones financiables con los fondos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación: Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y REACT-EU y procedentes de los fondos europeos del periodo de programación 2014-2020: Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

El capítulo I de este título II, contiene un único precepto en el que se prevé la tramitación de urgencia de los procedimientos administrativos de ejecución de gastos vinculados a los fondos europeos incluidos en el ámbito de aplicación de esta norma.

El capítulo II del citado título II, integrado por los artículos 7 a 9, recoge las medidas de agilización de la tramitación de los convenios de colaboración que celebre la Administración de Castilla-La Mancha, así como los organismos autónomos, entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas, entre sí o con sujetos de derecho privado, para la realización de actividades de interés general vinculadas a la ejecución en común de proyectos y actuaciones financiables con los fondos europeos a los que se refiere la presente ley. Con el carácter excepcional que se predica de todas las medidas recogidas en la presente ley, para la tramitación de los citados convenios solo se exigirá el informe de los servicios jurídicos, el de fiscalización y, en su caso, el de la dirección general competente en materia de presupuestos. Asimismo, y en línea con lo previsto en el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, se permite una mayor duración de los convenios, que podrá llegar hasta los seis años, con posibilidad de una prórroga por idéntico período de seis años como máximo.

El capítulo III del título II, integrado por los artículos 10 a 15, recoge las medidas dirigidas a simplificar la tramitación de los procedimientos de concesión de subvenciones y ayudas financiadas con fondos europeos de los incluidos en el ámbito de aplicación de la presente ley. En estos procedimientos solo se exigirá el informe de los servicios jurídicos correspondientes, el informe de fiscalización y, en su caso, el informe de la dirección general competente en materia de presupuestos; se atribuye la competencia para autorizar el gasto a los titulares de las consejerías y organismos autónomos, cualquiera que sea su importe y no se exigirá la autorización de Consejo de Gobierno prevista en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre de 2002. Se establece, asimismo, la posibilidad de que las bases reguladoras de las subvenciones incorporen la convocatoria de las mismas. Se establece, también, la posibilidad de otorgar subvenciones de concurrencia no competitiva con cargo a los fondos europeos, cuyo objeto sea financiar actuaciones o situaciones concretas que no requieran una valoración comparativa con otras propuestas, sin que sea de aplicación en estos casos el procedimiento simplificado previsto en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha. Se flexibilizan los trámites para el incremento del crédito previsto en las convocatorias de subvenciones y, por último, se simplifica la documentación que deben presentar los beneficiarios de las subvenciones para justificar la aplicación de las mismas.