Ley 6/2021, de 15 de noviembre, de medidas para la renovación y modernización de los establecimientos de alojamiento turístico

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de medidas para la renovación y modernización de los establecimientos de alojamiento turístico.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Las medidas de salud pública impuestas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y sus sucesivas prórrogas, así como en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, han tenido fuerte impacto para el sector turístico de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Tras las restricciones a la movilidad que obligaron al cierre temporal de los establecimientos, el sector turístico se enfrenta a un escenario todavía incierto y condicionado a la evolución de la situación epidemiológica.

El turismo es una actividad económica estratégica en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Antes de la crisis sanitaria atraía a 32,5 millones de turistas, más del triple de la población de la región, y generaba ingresos por valor de 22.640 millones de euros anuales, equivalentes al 13% de su producto interior bruto. Si se comparan los resultados de la actividad hotelera en Andalucía en el periodo comprendido entre marzo de 2020 y marzo de 2021, respecto de los obtenidos durante los doce meses precedentes, se observa que en ese periodo visitaron los hoteles andaluces un 52% menos de viajeros, experimentándose una disminución en las pernoctaciones del 67% y una reducción en el ingreso por habitación disponible del 42%.

Al impacto global que la crisis sanitaria ha provocado sobre las actividades económicas se suman dos circunstancias que dificultan la recuperación del sector turístico en la Comunidad Autónoma. Por una parte, en comparación con otros destinos, la edad media de los establecimientos de alojamiento turístico andaluces, y especialmente de la planta hotelera, es elevada y el número de establecimientos de alta categoría es muy bajo, por lo que se precisa de una fuerte inversión orientada a reformar las edificaciones y a ampliar los servicios para mejorar su competitividad. Por otra parte, las medidas preventivas de salud impuestas por los poderes públicos a los espacios de pública concurrencia afectan a la forma de organización y aprovechamiento de los establecimientos de alojamiento turístico, que se ven obligados a realizar obras de adaptación para garantizar las condiciones de seguridad sanitaria a los usuarios.

En este contexto, la ley persigue la dinamización económica del sector turístico, posibilitando la modernización de los establecimientos, el aumento de categoría y la adaptación de sus instalaciones a las exigencias derivadas de la crisis sanitaria del COVID-19.

II

Iniciado el proceso de reducción gradual de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social establecidas en las normas dictadas, las actividades económicas, en especial aquellas que prestan servicios en espacios de pública concurrencia, han requerido adaptar los establecimientos para poder acoger las medidas preventivas de salud pública impuestas, quedando condicionada su apertura y funcionamiento a unas limitaciones de aforo que dificultan la plena recuperación de la actividad.

A corto plazo, los esfuerzos de las Administraciones Públicas se han centrado en reforzar los sistemas públicos de salud y en hacer frente a los efectos económicos inmediatos de la crisis sanitaria. Sin embargo, a medio y largo plazo, la pieza clave del proceso de recuperación económica reside en la mejora de la salud ambiental, lo que necesariamente pasa por adaptar los espacios donde se desarrolla la vida colectiva a las nuevas exigencias de salud pública que mejoran el grado de vulnerabilidad de la sociedad frente a futuros brotes epidemiológicos.

El nivel de seguridad sanitaria que pueden llegar a establecer los establecimientos donde se prestan servicios de pública concurrencia constituye, además, un factor clave para recuperar la confianza de los consumidores, lo que incide directamente en la competitividad de las empresas.

Esta coyuntura obliga a las Administraciones Públicas a adoptar medidas para la ejecución de las obras de adaptación de los establecimientos de alojamiento turístico, al objeto de facilitar la recuperación de la actividad económica que venían ejerciendo antes del 14 de marzo de 2020.

En esta línea, cabe destacar las modificaciones legislativas que en el ámbito urbanístico fueron aprobadas mediante el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, a través de las cuales se revisan los procedimientos de intervención administrativa en los actos de edificación, al objeto de eliminar cargas innecesarias o desproporcionadas, priorizando mecanismos de declaración responsable y comunicación previa en aquellas actuaciones que por su alcance y naturaleza no tienen un impacto susceptible de control a través de la técnica autorizatoria.

Entre otras medidas, el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, incorpora la declaración responsable en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, permitiendo con ello que buena parte de las obras necesarias para la adaptación de los establecimientos ubicados sobre suelo urbano puedan realizarse a partir del día siguiente al de la presentación ante la Administración de la documentación correspondiente, lo que reduce de forma significativa el plazo para su ejecución y puesta en funcionamiento.

No obstante, estas medidas resultan insuficientes cuando la adaptación de los espacios requiere de obras de ampliación o reforma y las mismas no pueden realizarse como consecuencia de las limitaciones derivadas del planeamiento urbanístico, por lo que de forma complementaria esta ley establece un margen de flexibilidad en la aplicación de los parámetros urbanísticos al objeto de incentivar las obras de adaptación de los establecimientos turísticos a las medidas preventivas de salud pública.

III

Por otro lado, la ley completa la reciente regulación que se contiene en el Decreto-ley 13/2020, de 18 de mayo, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes relativas a establecimientos hoteleros, coordinación de alertas, impulso de la telematización, reactivación del sector cultural y flexibilización en diversos ámbitos ante la situación generada por el coronavirus (COVID-19), y además, facilita que los establecimientos de alojamiento turístico acometan las actuaciones necesarias para alcanzar la consecución de tres objetivos:

El efecto dinamizador sobre el sector turístico de normas similares a la que se contiene en la presente ley ha sido cuantificado en otras Comunidades Autónomas. Así por ejemplo, según diferentes publicaciones, la entrada en vigor de la disposición adicional cuarta de la Ley 8/2012, de 19 de junio, de Turismo de las Islas Baleares, generó una inversión total superior a los 1.800 millones de euros y la creación de más de 7.500 puestos de trabajo sólo en el sector del alojamiento. Con arreglo a esta norma, además, más de 200 establecimientos hoteleros subieron de categoría. Es de prever, por tanto, que la entrada en vigor de la presente ley tenga un impacto en la economía andaluza, en términos de inversión, igualmente notable.

IV

El ámbito objetivo de aplicación de la medida lo constituyen los establecimientos de alojamiento turístico que se hallen legalmente edificados en suelo urbano y que requieren realizar obras de ampliación o reforma para su renovación y modernización. Para este tipo de obras, se establece un margen de flexibilidad en la aplicación de los parámetros urbanísticos de edificabilidad, ocupación y altura, como medida de carácter excepcional y transitorio de aplicación a las licencias de obras que con esta finalidad se soliciten en el plazo de tres años desde la entrada en vigor de la ley.

Con carácter general, la norma permite incrementar hasta un quince por ciento la edificabilidad y la ocupación en las parcelas donde exista un establecimiento turístico. En determinados supuestos, este porcentaje podrá alcanzar el veinte por ciento para incentivar actuaciones de recualificación que permitan a los establecimientos adaptarse a las categorías superiores.

La regulación es respetuosa con las competencias urbanísticas de los municipios y con la legislación básica en materia de suelo y, además, resulta coherente con la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma. En este sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45.2.B).c) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, si el incremento de edificabilidad necesario para acometer las obras de reforma y ampliación de un establecimiento de alojamiento turístico comporta un incremento del aprovechamiento objetivo superior al diez por ciento, será necesario modificar la ordenación urbanística del instrumento de planeamiento que contenga la ordenación detallada de la parcela, quedando garantizado que la actuación urbanística se sujeta al cumplimiento de los deberes legales establecidos en los artículos 18.2 del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, y 55.3 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre.

Por otro lado, los proyectos de obra que se acojan a la regulación contenida en esta ley estarán sujetos, en todo caso, a licencia urbanística municipal y precisarán de un informe de la Consejería competente en materia de turismo al objeto de comprobar que el proyecto persigue alguna de sus finalidades. Todas las operaciones de reforma o modernización que se ejecuten en el marco de la ley requerirán, en todo caso, licencia municipal de obra. En este contexto, la nueva norma no alteraría ninguna de las potestades que en la actualidad ejercita el ente local en un proceso de renovación o reforma de un establecimiento hotelero. Tras la entrada en vigor de la ley, el ente local deberá fiscalizar, como ahora, que el proyecto cumple el planeamiento urbanístico y el resto de la normativa de aplicación a la hora de otorgar la correspondiente licencia de obra. La única diferencia consistirá en que deberá aplicar, además, las previsiones de la nueva norma, que conlleva únicamente la alteración de determinados parámetros (edificabilidad, ocupación y uso de cubierta) de dicho planeamiento municipal.

Además, esta exigencia es acorde con las previsiones del artículo 169.bis de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, en la redacción dada por el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, ya que al incrementarse la edificabilidad y, en su caso, la altura, estas obras requieren licencia urbanística.

La norma contempla su aplicación a los establecimientos que se hallen legalmente en funcionamiento y cuyos edificios se encuentren en «situación de fuera de ordenación» por tratarse de establecimientos legalmente edificados respecto de los cuales, tras su construcción, se aprobó una innovación de planeamiento que alteró los parámetros urbanísticos de la parcela en la que se encuentran (apartados 1.b y 2 del artículo 34 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre). Se excluye, no obstante, la aplicación del régimen contenido en la normativa a los inmuebles que el planeamiento ha previsto expresamente que deben expropiarse o demolerse por resultar totalmente incompatibles con la ordenación urbanística. Se deja igualmente fuera de su ámbito de aplicación a los edificios en situación de «asimilado a fuera de ordenación» que se regulan en la disposición adicional primera de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre (edificios irregulares respecto de los que no se pueden adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística). Los objetivos que se pretenden con la norma difícilmente se alcanzarán si no se incluye dentro de su ámbito a los establecimientos que se edificaron con todas las exigencias legales y que, como consecuencia de una modificación de planeamiento, han quedado en situación de fuera de ordenación. Un número importante de establecimientos hoteleros de la región, en ocasiones debido a que su inauguración tuvo lugar hace décadas, se encuentra en esta situación. Esta circunstancia limita de manera notable las posibilidades de realizar actuaciones de reforma y ampliación en estos inmuebles y, por tanto, cercena en ellos la consecución de los objetivos modernización, recualificación y adaptación de las instalaciones. De ahí que la nueva norma contenga previsiones específicas orientadas a superar temporalmente los obstáculos inherentes a la situación de fuera de ordenación, y a posibilitar la renovación y la modernización de los establecimientos turísticos sujetos a este régimen.

Las medidas contempladas en esta ley se aplicarán a las solicitudes de licencia de obra que se presenten en el plazo de tres años desde la entrada en vigor de la norma. Se trata de una previsión proporcionada, teniendo en cuenta que una parte importante de las operaciones de renovación y mejora requerirá de la previa tramitación de una innovación de planeamiento urbanístico, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 32 y siguientes de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, y de la superación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica contemplado en el artículo 40 de la Ley 7/2007, de 7 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental. Debe tenerse presente, en este sentido, que se aplicará a edificios situados en suelo urbano y que en un número muy importante de situaciones el plan a innovar será el propio Plan General de Ordenación Urbanística del municipio. Aun cuando se están haciendo importantes esfuerzos desde la Administración autonómica por simplificar los procedimientos, se trata de expedientes cuya terminación requiere en la práctica de varios años, dado que precisan de diferentes aprobaciones y de la emisión de informes sectoriales por diversas administraciones, además de los preceptivos trámites de participación ciudadana. El inicio de tales expedientes precisa además de la elaboración de documentos técnicos complejos, cuya redacción sólo se iniciará una vez obtenida la correspondiente financiación. La renovación de un establecimiento turístico requiere igualmente coordinar la ejecución de las diferentes fases de la actuación con el cumplimiento de los compromisos contraídos con los turoperadores. Todas estas circunstancias determinan que entre el momento en que se toma la decisión de llevar a cabo una actuación de reforma o modernización (lo que acontecerá con la entrada en vigor de la presente ley) y el momento en que se obtiene la licencia de obras y se está en disposición de materializarla transcurren varios años. De ahí que resulte adecuada la previsión contenida en el apartado 5 del artículo 3.

Con ello se incorpora en la legislación andaluza una norma especial y de eficacia inmediata que tiene el carácter de urgente y necesaria, dado que contribuye a la recuperación económica de un sector de la actividad productiva estratégico para la Comunidad Autónoma.

Anualmente se elaborará por la Consejería competente en materia de Turismo una memoria de seguimiento e impacto de las medidas y actuaciones recogidas en la misma, así como un informe final que será remitido al Parlamento de Andalucía tras el plazo previsto en la presente norma en su artículo 3, apartado 5.

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.