Real Decreto 1150/2021, de 28 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Nacional 2021

La Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, establece que la política de Seguridad Nacional es una política pública, en la que bajo la dirección del Presidente del Gobierno y la responsabilidad del Gobierno, participan todas las administraciones públicas, de acuerdo con sus respectivas competencias, y la sociedad en general, para responder a las necesidades de la Seguridad Nacional.

Para materializar esta visión inclusiva del conjunto de los componentes del sector público, del sector privado y de la sociedad en su conjunto en la plasmación de la política de Seguridad Nacional, la citada ley prevé que la Estrategia de Seguridad Nacional se configure como el marco político estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional. Asimismo, prevé que contendrá el análisis del entorno estratégico, la concreción de los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España, la definición de las líneas de acción estratégicas en cada ámbito de actuación y la promoción de la optimización de los recursos existentes.

A nivel procedimental, establece que será elaborada a iniciativa del Presidente del Gobierno, quien la someterá a la aprobación del Consejo de Ministros, y se revisará cada cinco años o cuando lo aconsejen las circunstancias cambiantes del entorno estratégico. Una vez aprobada, será presentada en las Cortes Generales y, en concreto, en la Comisión Mixta Congreso-Senado de Seguridad Nacional.

En el año 2011 se aprobó la primera Estrategia Española de Seguridad al término de la IX Legislatura, sin margen temporal para su desarrollo.

En la X Legislatura, y tras la adecuación de la estructura de la Presidencia del Gobierno que dio carta de naturaleza a la creación del Departamento de Seguridad Nacional, por Real Decreto 1119/2012, de 20 de julio, se procedió a la revisión de la Estrategia de 2011, que tras un proceso de amplio espectro, consensuado a nivel político y abierto a la sociedad, cristalizó el 31 de mayo de 2013 en una nueva Estrategia de Seguridad Nacional, estrategia que fue sustituida por la aprobada a propuesta del Presidente del Gobierno y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 1 de diciembre de 2017, vigente actualmente.

El Presidente del Gobierno consideró que las circunstancias cambiantes, planteadas en España y en el mundo en general por la situación de la pandemia de la COVID-19 hacían necesario adelantar el periodo de renovación de la Estrategia de Seguridad Nacional vigente desde el año 2017 y, en la reunión del Consejo de Seguridad Nacional del 22 de junio de 2020, dio el mandato de iniciar la elaboración de una nueva estrategia, ahora materializada.

A iniciativa del Presidente del Gobierno, el Consejo de Seguridad Nacional celebrado el día 6 de octubre de 2020 adoptó el Acuerdo por el que se aprueba el procedimiento para la elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional 2021, y que ha sido elaborada de acuerdo con las previsiones de la Ley de Seguridad Nacional.

Las motivaciones que han impulsado la revisión de la vigente Estrategia se centran en la necesidad de adaptarla a la cambiante situación de los ámbitos de la Seguridad Nacional, sin olvidar el importante cambio operado por la pandemia de la COVID-19, que obligan a todos los poderes públicos a profundizar en la forma de garantizar los derechos y el bienestar de los ciudadanos, garantizando la defensa de España y sus principios y valores constitucionales.

El texto de la nueva Estrategia, elaborado de conformidad con el procedimiento aprobado en el acuerdo antes mencionado, ha sido sometido a informe favorable del Consejo de Seguridad Nacional en su reunión celebrada el día 18 de noviembre de 2021.

La aprobación de la Estrategia corresponde al Gobierno mediante real decreto según dispone el artículo 14.b) de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, a propuesta del Presidente del Gobierno, según lo establecido en el artículo 15.b) del mismo texto legal.

En su virtud, a propuesta del Presidente del Gobierno, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de diciembre de 2021,

DISPONGO:

Artículo único. Aprobación de la Estrategia de Seguridad Nacional 2021.

Se aprueba la Estrategia de Seguridad Nacional 2021, la cual se configura como el marco político-estratégico de referencia de la política de Seguridad Nacional, y cuyo texto se incluye a continuación.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Queda derogado el Real Decreto 1008/2017, de 1 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Nacional 2017.

Disposición final primera. Títulos competenciales.

Este real decreto se dicta al amparo de los títulos competenciales previstos en el artículo 149.1.4.ª y 29.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Defensa y Fuerzas Armadas y en materia de seguridad pública, respectivamente.

Disposición final segunda. Habilitación para el desarrollo reglamentario.

Se autoriza al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto.

Disposición final tercera. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Dado en Madrid, el 28 de diciembre de 2021.

FELIPE R.

El Presidente del Gobierno,

PEDRO SÁNCHEZ PÉREZ-CASTEJÓN

ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL 2021

El Consejo de Seguridad Nacional ha sido el órgano responsable de la elaboración de la Estrategia de Seguridad Nacional 2021, en cuyo proceso han participado los departamentos ministeriales y el Centro Nacional de Inteligencia.

También han participado las Comunidades y Ciudades Autónomas a través de la Conferencia Sectorial para Asuntos de Seguridad Nacional.

La Estrategia de Seguridad Nacional 2021 incluye asimismo las aportaciones de expertos independientes, personas de reconocido prestigio, conocimientos y experiencia en el campo de la seguridad.

La coordinación del proceso ha sido llevada a cabo por el Departamento de Seguridad Nacional del Gabinete de la Presidencia del Gobierno en su condición de Secretaría Técnica y Órgano de Trabajo Permanente del Consejo de Seguridad Nacional.

RESUMEN EJECUTIVO

La Estrategia de Seguridad Nacional 2021 se estructura en cinco capítulos.

El primer capítulo, titulado «Seguridad Global y Vectores de Transformación», analiza el contexto internacional de seguridad. La Estrategia identifica la pandemia de la COVID-19 como un factor que ha producido una aceleración de las principales dinámicas globales que afectan a la seguridad. Sin poder afirmar categóricamente que se trata de un cambio de era, sí que se percibe el momento actual como etapa de transición. La característica predominante es la incertidumbre sobre un futuro donde la transformación digital y la transición ecológica se configuran como las principales palancas de cambio en un escenario de mayor competición geopolítica.

El segundo capítulo, «Una España Segura y Resiliente», traza un perfil de España y su seguridad. Desde su identificación como país de condición europea, mediterránea y atlántica, se realiza un recorrido geográfico, donde Europa, Magreb y Oriente Próximo, África Subsahariana, América del Norte, América Latina y el Caribe, y Asia-Pacífico se analizan desde el prisma de la Seguridad Nacional.

El tercer capítulo recoge los riesgos y las amenazas a la Seguridad Nacional, cuyas principales características son su interrelación y dinamismo. De esta forma, el seguimiento de las conexiones entre riesgos resulta tan importante como su análisis de forma independiente. La principal actualización en el mapa de riesgos es la inclusión de las campañas de desinformación. Además, la tecnología y las estrategias híbridas son elementos transversales al conjunto de riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional.

El cuarto capítulo, titulado «Un Planeamiento Estratégico Integrado», establece tres objetivos, que marcan las prioridades de la Seguridad Nacional para este ciclo estratégico. El primer objetivo es avanzar en materia de gestión de crisis; el segundo objetivo es favorecer la dimensión de la seguridad de las capacidades tecnológicas y los sectores estratégicos; y el tercer objetivo es desarrollar la capacidad preventiva, de detección y respuesta frente a las estrategias híbridas.

A continuación, la Estrategia traza tres ejes –proteger, promover y participar– sobre los que se estructuran las líneas de acción. Este planteamiento otorga especial relevancia al avance en la integración del Sistema de Seguridad Nacional y a la acción frente a situaciones de crisis. A los efectos de articular una política preventiva, se identifica como área clave el establecimiento de un sistema de alerta temprana, sobre una base tecnológica, que proporcione indicadores para todos los ámbitos de la Seguridad Nacional.

La Estrategia de Seguridad Nacional 2021 plantea iniciativas necesarias, como por ejemplo, la creación de una reserva estratégica basada en capacidades nacionales de producción industrial o el desarrollo de un plan integral de seguridad para Ceuta y Melilla.

En el plano internacional, España apuesta por una mayor autonomía estratégica europea, donde al impulso de la Política Común de Seguridad y Defensa y del espacio de libertad, seguridad y justicia se unen la mejora de la seguridad sanitaria, el avance en la unión energética o el mayor protagonismo de la Unión Europea en la gestión de crisis transfronterizas. Además, en materia de seguridad colectiva, la revisión estratégica de la OTAN supondrá un hito importante, que incluirá la colaboración con la Unión Europea como una de sus líneas de acción.

Finalmente, el quinto capítulo está dedicado a la gestión de crisis en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, con un enfoque que parte de una visión del principio de resiliencia que incluye la progresión desde una situación de normalidad hasta la recuperación después de una situación de crisis. El avance en la integración del Sistema se materializa en actuaciones concretas. La primera de ellas es la elaboración de un catálogo de recursos de la Seguridad Nacional. La segunda es la preparación de planes de respuesta para determinados escenarios. La tercera es el desarrollo de un sistema de alerta temprana y análisis con indicadores que faciliten la toma de decisiones basada en datos objetivos concretos. La cuarta medida hace referencia a la integración de la información de la Seguridad Nacional a través de soluciones tecnológicas. La mejora de las comunicaciones especiales de la Presidencia del Gobierno es la quinta medida, que contribuirá a la eficiencia del Sistema de Seguridad Nacional, al permitir una mayor coordinación entre administraciones en materia de gestión de crisis. La sexta y última medida contempla la integración de las Comunidades y Ciudades Autónomas en el Sistema de Seguridad Nacional.

INTRODUCCIÓN

En condiciones normales, la revisión de la Estrategia de Seguridad Nacional 2017 hubiese llevado a cabo pasados cinco años. Sin embargo, el impacto de la pandemia de la COVID-19 y el incremento en el empleo de estrategias híbridas han aconsejado una revisión estratégica que permita enfrentar los riesgos y las amenazas en un renovado contexto de globalización, condicionado por una mayor incertidumbre y un cambio acelerado.

La pandemia ha sido el evento con mayor impacto global desde la Segunda Guerra Mundial, con grave afectación a la salud, la economía y la seguridad. Aun cuando se hayan superado todos sus efectos, perdurará la interdependencia del mundo actual, que contribuye a generar vulnerabilidades y a menudo actúa como factor multiplicador de las amenazas a medio y a largo plazo. Las pandemias, el cambio climático, los ciberataques o las crisis financieras son todos riesgos y amenazas complejas, a menudo interconectadas, que pueden desencadenar crisis en cascada.

En particular, los efectos del cambio climático pueden agudizar crisis económicas, políticas y geopolíticas derivadas de la escasez alimentaria e hídrica en muchas partes del mundo. Como consecuencia, podrían agravarse las situaciones de migraciones masivas, inestabilidad regional e incluso producirse nuevos conflictos armados. Asimismo, el calentamiento global tendrá repercusiones directas en España, pues provocará fenómenos meteorológicos adversos más extremos y frecuentes, sequías, olas de calor, inundaciones, escasez de agua y perjuicios para la biodiversidad.

Por otra parte, como muestra la realidad de los últimos años, el uso de estrategias híbridas por parte de actores estatales y no estatales como herramienta para presionar a los gobiernos democráticos es cada vez más frecuente.

A la hora de responder a las amenazas globales se plantea un dilema entre el repliegue estratégico de los Estados como forma de protección y la necesaria colaboración e intercambio de información entre países y organizaciones para buscar soluciones conjuntas. Este dilema paradigmático dificulta la articulación de respuestas en el marco de las organizaciones internacionales.

Por eso, ante futuras amenazas y crisis globales, será importante invertir esfuerzos en reforzar un sistema multilateral universal y regional que sea capaz de responder de forma coordinada y efectiva. En este sentido, y a la luz de la experiencia en Afganistán, la Unión Europea debe efectuar acciones conjuntas militares que contribuyan a reforzar el vínculo trasatlántico y que favorezcan la gestión de crisis transfronterizas y su autonomía estratégica. En particular, la Unión Europea debe asumir un mayor papel a la hora de gestionar desafíos, como las pandemias, el terrorismo internacional, los ciberataques o las campañas de desinformación, que requieren respuestas colectivas y la integración de capacidades.

La magnitud de los riesgos y las amenazas actuales requiere la correcta adecuación de los recursos, medios, sistemas y organizaciones disponibles para hacerles frente. La pandemia ha puesto de relieve la importancia de los sistemas de alerta temprana, de la fusión y el análisis de la información y de los planes de respuesta para la gestión de crisis, medidas todas ellas que facilitan y agilizan la toma de decisiones. Para ello, es necesario disponer de un Sistema de Seguridad Nacional digitalizado, capaz de proporcionar datos para la toma de decisiones en tiempo oportuno.

La prevención y la adaptación serán las claves para lograr un Sistema de Seguridad Nacional eficiente. Esto requiere:

Más anticipación: La Estrategia de Seguridad Nacional debe orientar la implantación de un sistema de alerta temprana y la preparación de planes de gestión de crisis. Todo ello con la participación de las Comunidades Autónomas, ya que numerosos recursos y capacidades de detección y gestión están entre sus competencias transferidas.

Más integración: La visión integral de la Seguridad Nacional requiere la necesaria coordinación del conjunto de las Administraciones Públicas y recursos del Estado, la colaboración público-privada y la implicación de la ciudadanía.

Más resiliencia: Para reducir la vulnerabilidad es tan necesario mitigar riesgos como robustecer la resiliencia, es decir, la capacidad de resistencia, transformación y recuperación ante una situación adversa.

Además, para gestionar futuras crisis y poder contar con los recursos críticos necesarios, es importante asegurar que las cadenas de suministro de estos recursos no dependan excesivamente del exterior. Asimismo, esto contribuirá a contener la expansión de las crisis, al fortalecer la resiliencia de la sociedad y de la economía.

CAPÍTULO 1. Seguridad global y vectores de transformación

El primer capítulo de la Estrategia de Seguridad Nacional describe el contexto internacional de seguridad y traza las principales dinámicas de transformación.

El orden global y el paradigma socio-económico liberal se encuentran en un periodo de cambio, sin que aún se haya definido claramente el nuevo panorama del sistema internacional. Los principales vectores de transformación son: el contexto geopolítico, el entorno socio-económico, la transformación digital y la transición ecológica.

Contexto geopolítico

El escenario geopolítico global se encuentra en un punto de inflexión. Por un lado, la arquitectura del sistema internacional se ve sujeta a una mayor presión y se recrudecen las controversias entre Estados. Por otro, se reivindica la necesidad de un multilateralismo eficaz para hacer frente a crisis de carácter global.

Se observa tensión entre las políticas de corte proteccionista o unilateral y los esfuerzos, sobre todo de la Unión Europea, para fortalecer el multilateralismo.

En los últimos años, las dinámicas de confrontación y competencia han prevalecido sobre las de negociación y acuerdo, lo que se ha traducido en un deterioro generalizado de las relaciones internacionales en todas sus facetas: comercial, tecnológica, diplomática o militar. Además, el declive democrático experimentado durante los últimos años contribuye a una mayor inestabilidad y dificulta la adopción de soluciones conjuntas.

En consecuencia, en muchas ocasiones, la gobernanza internacional en aspectos de seguridad, cambio climático o bienes públicos globales se ha visto suplantada por una cooperación ad hoc, marcada por alianzas de geometría variable. Esta tendencia se ha visto favorecida por los cambios en la distribución de poder y está contribuyendo a un multilateralismo de nuevo cuño, híbrido y con más actores emergentes y no estatales.

A su vez, ha aumentado el uso de las estrategias híbridas que, mediante acciones coordinadas y multidimensionales, tratan de explotar las vulnerabilidades de los Estados y sus instituciones con un objetivo de desestabilización o coerción política, social o económica. Estas estrategias se caracterizan por la dificultad de atribuir su autoría y por emplear medios que pueden incluir, además de acciones convencionales, otras como campañas de desinformación, ciberataques, espionaje, subversión social, sabotaje, coacción económica o el uso asimétrico de medios militares.

De forma destacada, la contestación del multilateralismo se enmarca en la creciente rivalidad geopolítica, comercial y tecnológica entre Estados Unidos y China. El esfuerzo de Estados Unidos por consolidar alianzas y retomar cierto liderazgo en la gobernanza global forma parte de este pulso entre ambas potencias.

La expansión económica de China, junto con un mayor proteccionismo de Estados Unidos, han provocado una creciente tensión en sus relaciones comerciales. Esta situación se ha materializado en una escalada de medidas arancelarias y restricciones a la exportación y la inversión adoptadas por ambas potencias.

La disputa es particularmente intensa en el ámbito tecnológico, donde se está produciendo una carrera por la supremacía mundial, que incluye el control de exportaciones de tecnologías críticas y de doble uso. China, que ha logrado un gran desarrollo en la tecnología 5G y la Inteligencia Artificial busca alcanzar una posición de preeminencia que le permita definir los estándares y protocolos técnicos e industriales, así como ostentar el liderazgo en inversiones extranjeras directas en los operadores de redes y servicios.