Ley 3/2020, de 3 de diciembre, por la que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia COVID-19 en Aragón

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

La Organización Mundial de la Salud declaró en enero de 2020 la emergencia de salud pública de importancia internacional provocada por la COVID-19. Posteriormente, elevó la situación de emergencia de salud pública ocasionada por la COVID-19 a pandemia internacional, el 11 de marzo de 2020. Desde ese momento la evolución de la pandemia en todo el mundo ha sido vertiginosa, incluso para la propia Organización Mundial de la Salud. Los días 13 y 14 de marzo, el Departamento de Sanidad del Gobierno de Aragón aprobó dos órdenes por las que se adoptaron medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad Autónoma de Aragón por la situación y evolución de la COVID-19. El Gobierno de España declaró el estado de alarma mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.

La autoridad sanitaria aragonesa ha venido actuando, tras el levantamiento del estado de alarma, amparando su actuación en las legislaciones estatal y aragonesa de sanidad y salud pública. Fundamentalmente, ha aplicado, como el resto de las administraciones autonómicas, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que habilita de manera general e inequívoca a las autoridades sanitarias competentes –la aragonesa en lo que nos afecta– para adoptar las medidas que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible. Resulta notorio, e inequívoco, que la pandemia COVID-19 ha sido provocada por un virus altamente transmisible por diferentes vías, algunas de las cuales han sido detectadas de forma sobrevenida y son objeto, aún hoy, de controversia científica. Además, el artículo 26 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, ha amparado la actuación de la autoridad sanitaria aragonesa al prever que, en caso de que exista un riesgo inminente y extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias adoptarán las medidas preventivas que estimen necesarias, tales como la suspensión del ejercicio de actividades y cuantas otras se consideren sanitariamente justificadas, señalando dicho precepto que la duración de tales medidas se fijará para cada caso, sin perjuicio de las prórrogas sucesivas acordadas por resoluciones motivadas, sin que excedan de lo que exija la situación de riesgo inminente y extraordinario que las justificó. Por último, compete a las administraciones públicas adoptar aquellas medidas especiales y cautelares, cuando concurran motivos de especial gravedad o urgencia, en el ámbito de sus respectivas competencias en materia de salud pública, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. Ninguna de estas normas, de forma absolutamente coherente con los riesgos que tratan de prevenir y combatir, limita las medidas adoptables en función de su carácter individualizable por referencia a una persona o grupos de personas determinables.

Conforme con lo que se acaba de señalar y, muy especialmente, con objeto de concretar la genérica habilitación de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, es al legislador aragonés al que corresponde, conforme a la distribución constitucional de competencias, concretar el alcance de las medidas que pueden considerarse necesarias para reducir los riesgos para la salud pública, limitando de este modo el margen de discrecionalidad de la autoridad sanitaria aragonesa. Y ello es así porque, en el marco de la legislación estatal, el ejercicio de las competencias en materia de salud pública corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón en su territorio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 71.55.ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, en la Ley 6/2002, de 15 de abril, de Salud de Aragón, y la Ley 5/2014, de 26 de junio, de Salud Pública de Aragón.

La concreción de la procedencia y efectividad de las medidas resulta de la máxima importancia para garantizar que estas se aplican con la inmediatez indispensable que requieren las acciones de salud pública. La constatación de la evolución de los indicadores epidemiológicos y de salud pública constituye una actuación material de la Administración pública, de averiguación y sistematización de hechos, no susceptible de controversia jurídica sin comprobaciones o constataciones contradictorias, y que, además, cuando está documentada en la forma y por las personas establecidas en la legislación básica estatal y sectorial de sanidad y salud pública, goza de presunción de veracidad, salvo prueba en contrario. Es sobre tales constataciones sobre las que se proponen y adoptan, en su caso, las medidas legales, reglamentarias o plasmadas en actos administrativos de intervención sanitaria contra la pandemia. De poco o nada sirve una medida que, tras ser propuesta por resultar indispensable atendidos los criterios sanitarios, epidemiológicos o de salud pública, se demora en su aplicación en función de criterios ajenos a los que motivaron su adopción. Desde el derecho debe dotarse de la máxima certeza y previsibilidad a las decisiones de la autoridad sanitaria, evitando generar inquietudes y transmitir inseguridad a la población. En la actual situación de crisis sanitaria, la inseguridad jurídica cuesta vidas. Es responsabilidad del Gobierno, en este contexto y sin perjuicio de la plena operatividad de los controles constitucionales, parlamentarios y judiciales, por supuesto, dotar al ordenamiento aragonés de la máxima certeza, previsibilidad y seguridad, optando por aquellas interpretaciones del actual marco constitucional y legal, que vienen sosteniendo la práctica totalidad de autoridades sanitarias y órganos judiciales, que faciliten en mayor medida respuestas eficaces, seguras e inmediatas al devenir de la crisis sanitaria que nos asola.

Coherentemente, el artículo 38 de la Ley 6/2002, de 15 de abril, de Salud de Aragón, permite acordar limitaciones preventivas respecto a aquellas actividades públicas y privadas que, directa o indirectamente, puedan tener consecuencias negativas para la salud o suponer un riesgo inminente y extraordinario para la salud, pudiéndose para ello acordar la suspensión del ejercicio de actividades. Asimismo, la Ley 5/2014, de 26 de junio, de Salud Pública de Aragón, en su artículo 81, señala que, cuando las medidas acordadas por la autoridad administrativa sanitaria impliquen privación o restricción de la libertad u otro derecho fundamental de sus destinatarios, dicha autoridad sanitaria procederá a recabar la autorización o ratificación judicial en los términos previstos en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Obviamente, así habrá de ser cuando media dicha decisión de la autoridad sanitaria, pero no, en cambio, cuando la afección al derecho fundamental, expresamente amparada por lo establecido en la Ley Orgánica 3/1986, derive directamente, sin mediar acto constitutivo alguno de la autoridad sanitaria, del desarrollo que el legislador aragonés haga de la legislación orgánica estatal. Esta ley afronta ese desarrollo, sin perjuicio de ulteriores desarrollos reglamentarios, con objeto de clarificar el régimen aplicable en Aragón para la gestión de la pandemia COVID-19, que exige medidas que difícilmente podían preverse en la legislación precedente y que, lógicamente, están llamadas a decaer cuando se supere la actual situación de crisis sanitaria.

Atendida la prolongación en el tiempo de la situación de crisis sanitaria provocada por la pandemia COVID-19, resulta indispensable, a juicio del Gobierno y en uso de sus competencias estatutarias y legales, establecer un régimen jurídico claro, operativo y seguro que permita a la autoridad sanitaria actuar de manera eficaz, con la inmediatez que la adopción de las medidas de contención requiere. Mientras dure la crisis sanitaria provocada por la COVID-19, con mejores o peores datos epidemiológicos, no estaremos en una situación de normalidad. La evolución de la pandemia tras el levantamiento del estado de alarma lo demuestra. Aragón está en alerta, la que corresponda en cada momento en función de la evolución epidemiológica, y su ordenamiento ha de estar preparado para afrontar esta grave situación.

II

El régimen jurídico de gestión de la alerta sanitaria y la regulación de confinamientos durante la pandemia COVID-19 que se establece mediante esta ley no constituye desarrollo frontal ni comporta restricciones que supongan limitación esencial de derecho fundamental alguno, materias constitucionalmente reservadas a ley orgánica, sino que comporta únicamente la previsión de la posibilidad de modulaciones provisionales y limitadas a la forma en que ciertas personas disfrutan y hacen uso, en circunstancias muy determinadas y no generalizables, del derecho fundamental. Es admisible constitucionalmente, por tanto, conforme a los criterios resultantes de la sentencia del Tribunal Constitucional 53/2002. Y ello en un contexto, además, en el que, siendo inequívocamente competente la Comunidad Autónoma de Aragón en virtud de lo establecido en el artículo 77.55.ª del Estatuto de Autonomía, esta regulación constituye desarrollo de lo establecido en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, básica y susceptible, por ello, en los términos y con los límites que se acaban de precisar, de desarrollo por el legislador autonómico.

Es obvio, atendida la actual situación de crisis sanitaria, que las modulaciones admisibles en circunstancias determinadas y no generalizables que mediante esta norma se establecen están plenamente justificadas, como resulta de la habilitación contenida en la citada Ley Orgánica 3/1986, «en la protección de otros derechos o bienes constitucionales», tal y como considera constitucionalmente necesario la sentencia del Tribunal Constitucional 76/2019, de 22 de mayo, al afirmar que «toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas debe responder a un fin constitucionalmente legítimo o encaminarse a la protección o la salvaguarda de un bien constitucionalmente relevante, pues "si bien este Tribunal ha declarado que la Constitución no impide al Estado proteger derechos o bienes jurídicos a costa del sacrificio de otros igualmente reconocidos y, por tanto, que el legislador pueda imponer limitaciones al contenido de los derechos fundamentales o a su ejercicio, también hemos precisado que, en tales supuestos, esas limitaciones han de estar justificadas en la protección de otros derechos o bienes constitucionales (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 8 y las allí citadas) y, además, han de ser proporcionadas al fin perseguido con ellas (SSTC 11/1981, FJ 5, y 196/1987, FJ 6)" (STC 292/2000, FJ 15)».

Sentada la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón, que lo que se establece no constituye desarrollo frontal ni limitación esencial de derechos fundamentales, sino únicamente modulaciones provisionales y limitadas a la forma en que ciertas personas disfrutan y hacen uso, en circunstancias muy determinadas y no generalizables, del derecho fundamental y la presencia evidente de derechos y bienes constitucionales, como el derecho a la vida que impone la obligación de todas las administraciones públicas para proteger la salud de la ciudadanía, que justifican tales modulaciones, resulta necesario, y de ahí la conveniencia del desarrollo legislativo autonómico, dotar a la regulación del régimen de alerta sanitaria y de los confinamientos perimetrales que pudieran resultar necesarios de un régimen que garantice que, de adoptarse, la modulación resulta idónea o adecuada, necesaria y proporcionada (sentencia del Tribunal Constitucional 60/2010, de 7 de octubre). Para ello, además del seguimiento e información proporcionados por las autoridades sanitarias, esta norma concreta los indicadores o parámetros que acreditan tales exigencias constitucionales e imponen, por ministerio de la Ley, la adopción de las medidas que pudieran proceder. De este modo, tras identificar el bien o interés de relevancia constitucional, el derecho a la vida y a la protección de la salud, al cual sirve la limitación de otros bienes constitucionales, que se modula en las condiciones señaladas, las libertades de circulación, de reunión u otros derechos o libertades, quedan claramente establecidas las condiciones en que un interés constitucional prevalece sobre otro, tal cual explica la sentencia del Tribunal Constitucional 53/2002, de 27 de febrero.

Son las disposiciones con rango de Ley, además, las que han de prever el régimen de las potenciales modulaciones de derechos fundamentales, habilitándolas, por determinadas y no generalizables que sean las circunstancias en que puedan proceder. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, «por mandato expreso de la Constitución, toda injerencia estatal en el ámbito de los derechos fundamentales y libertades públicas, ora incida directamente en su desarrollo (art. 81.1 CE), o limite o condicione su ejercicio (art. 53.1 CE), precisa una habilitación legal. Esa reserva de ley a que, con carácter general, somete la Constitución Española la regulación de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en su Título I, desempeña una doble función, a saber: de una parte, asegura que los derechos que la Constitución atribuye a los ciudadanos no se vean afectados por ninguna injerencia estatal no autorizada por sus representantes; y, de otra, en un ordenamiento jurídico como el nuestro, en el que los Jueces y Magistrados se hallan sometidos «únicamente al imperio de la Ley» y no existe, en puridad, la vinculación al precedente (SSTC 8/1981, 34/1995, 47/1995 y 96/1996), constituye, en definitiva, el único modo efectivo de garantizar las exigencias de seguridad jurídica en el ámbito de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Por eso, en lo que a nuestro ordenamiento se refiere, hemos caracterizado la seguridad jurídica como una suma de legalidad y certeza del Derecho (STC 27/1981, FJ 10)» (Sentencia del Tribunal Constitucional 169/2001, de 16 de julio).

Tal exigencia de certeza en la potencial modulación de derechos fundamentales, en el marco de la legislación básica estatal, es la que se logra con la regulación que ahora se establece, más detallada, sin duda, que la contenida en las leyes aragonesas 6/2002, de 15 de abril, de Salud de Aragón, y 5/2014, de 26 de junio, de Salud Pública de Aragón, que establecen una regulación genérica no concebida para una crisis sanitaria mundial como la que nos afecta hoy día. En términos de la sentencia del Tribunal Constitucional 76/2019, de 22 de mayo, que cita la anterior sentencia 292/2000, de 30 de noviembre, «las limitaciones del derecho fundamental establecidas por una ley "pueden vulnerar la Constitución si adolecen de falta de certeza y previsibilidad en los propios límites que imponen y su modo de aplicación", pues "la falta de precisión de la ley en los presupuestos materiales de la limitación de un derecho fundamental es susceptible de generar una indeterminación sobre los casos a los que se aplica tal restricción"; "al producirse este resultado, más allá de toda interpretación razonable, la ley ya no cumple su función de garantía del propio derecho fundamental que restringe, pues deja que en su lugar opere simplemente la voluntad de quien ha de aplicarla"». Y añade que «el tipo de vulneración que acarrea la falta de certeza y previsibilidad en los propios límites: "no sólo lesionaría el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), concebida como certeza sobre el ordenamiento aplicable y expectativa razonablemente fundada de la persona sobre cuál ha de ser la actuación del poder aplicando el Derecho (STC 104/2000, FJ 7, por todas), sino que al mismo tiempo dicha ley estaría lesionando el contenido esencial del derecho fundamental así restringido, dado que la forma en que se han fijado sus límites lo hacen irreconocible e imposibilitan, en la práctica, su ejercicio (SSTC 11/1981, FJ 15; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4, y 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 7)"». Es precisamente la búsqueda de seguridad jurídica, certeza y previsibilidad lo que justifica esta norma.

En todo caso, debe tenerse presente que resulta admisible que mediante legislación orgánica u ordinaria se permita la adopción de medidas concretas que limiten el ejercicio de determinados derechos fundamentales, considerando siempre la afección potencial de una y otra en la configuración del contenido esencial del derecho fundamental, sin necesidad de acudir a la excepcionalidad constitucional que implica la declaración de un estado de alarma y siempre que esta limitación se encuentre suficientemente acotada en la correspondiente disposición legal en cuanto a los supuestos y fines que persigue, de manera que resulte cierta y previsible, y esté justificada en la protección de otros bienes o derechos constitucionales. Resulta del todo conveniente, y aun necesario en la actual situación de crisis sanitaria, y mientras esta se mantenga, que el legislador aragonés, competente en la materia que nos ocupa conforme al artículo 77.55.ª del vigente Estatuto de Autonomía, entre otros, desarrolle el alcance de las limitaciones que la Ley Orgánica 3/1986 autoriza, dotando de certeza y previsibilidad al ordenamiento jurídico aragonés, previendo los supuestos en que por directa determinación legal procede el confinamiento de ámbitos territoriales determinados para la contención de la pandemia COVID-19, ello sin perjuicio, por supuesto, del potencial ejercicio de su competencia por la autoridad sanitaria, en el marco de dicha ley orgánica, la legislación estatal de sanidad y salud pública y la legislación aragonesa en la misma materia, contando para ello con la oportuna autorización o ratificación judicial.

III

Esta ley se estructura en un título preliminar y dos títulos, que incorporan, respectivamente, las disposiciones generales, la regulación de los tres niveles de alerta para gestionar la crisis sanitaria provocada por la pandemia COVID-19 y el régimen jurídico de los confinamientos, además de la parte final, que establece las normas indispensables sobre régimen transitorio y vigencia, entre otras cuestiones.

En el título preliminar se establecen las disposiciones generales y comunes al régimen jurídico de la alerta sanitaria y los confinamientos territoriales para la intervención sanitaria contra la pandemia COVID-19 en tanto se mantenga la crisis sanitaria. Se regulan en este marco el objeto de la Ley, su ámbito temporal y territorial de vigencia, los principios de precaución y colaboración, la aplicación del régimen establecido en la legislación estatal de autorización o ratificación judicial respecto de las medidas establecidas en la ley, la obligación personal de confinamiento en sus modalidades de aislamiento y cuarentena, el tratamiento instrumental de datos personales en conexión con estas obligaciones, las medidas de distanciamiento social y uso obligatorio de mascarillas, la realización de pruebas diagnósticas y las especialidades precisas en lo relativo a los regímenes de inspección y control y sancionador.