Ley 9/2020, de 6 de noviembre, de Patrimonio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

Las Cortes de Castilla-La Mancha han aprobado y yo, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Patrimonio de la Junta de Comunidades es una de las instituciones jurídicas previstas en el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto. En este sentido, el artículo 43.1 establece que el patrimonio de la Comunidad Autónoma estará integrado por el patrimonio de la Junta de Comunidades en el momento de aprobarse el Estatuto, los bienes afectos a los servicios traspasados y los bienes adquiridos por la Junta de Comunidades por cualquier título jurídico válido. El apartado 2 de este mismo precepto continúa diciendo que «el régimen jurídico del patrimonio, su administración, defensa y conservación serán regulados por una ley de las Cortes de Castilla-La Mancha, en el marco de la legislación básica del Estado».

Por otro lado, el artículo 39 del Estatuto, en redacción dada por la Ley Orgánica 3/1997, de 3 de julio, después de proclamar en el apartado 2 que «en el ejercicio de sus competencias, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha gozará de las potestades y privilegios propios de la Administración del Estado», relacionando algunas de estas potestades, prosigue en el apartado 3 afirmando que, «asimismo, en el ejercicio de la competencia de organización, régimen y funcionamiento prevista en el artículo 31.1.1.ª del presente Estatuto y, de acuerdo con la legislación del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma, entre otras materias, …la regulación de los bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma, …».

En cumplimiento del mandato estatutario recogido en el artículo 43.2, las Cortes de Castilla-La Mancha aprobaron la Ley 6/1985, de 13 de noviembre, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, que fue objeto de desarrollo al año siguiente por medio del Decreto 104/1986, de 23 de septiembre, por el que se aprobó el Reglamento para su aplicación.

La Ley 6/1985, de 13 de noviembre, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, cuyos objetivos fundamentales (según su exposición de motivos) eran «la defensa de los bienes de la Región y su gestión adecuada, tanto en el ámbito jurídico como en el financiero», ha sido el instrumento fundamental en el que se ha sustentado la gestión y administración del patrimonio general hasta la fecha, si bien, en todo este periodo se han producido multitud de cambios y circunstancias que han ido ocasionando el paulatino desfase y desajuste del texto, sobreviniendo insuficiente para dar solución a las necesidades actuales. Estos cambios y circunstancias se predican tanto de la propia Institución autonómica como de la materia objeto de regulación de la ley.

En cuanto a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, su realidad institucional, organizativa y competencial, y por tanto patrimonial, es de mucha mayor entidad y complejidad que en el año 1985, bastando aludir aquí a las importantes competencias y servicios públicos que ha asumido en este periodo, como han sido, entre otras, la educación (1999) y la sanidad (2001), esencialmente, o la gestión del Instituto Nacional de Empleo en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación (2002) o las funciones y servicios de la Seguridad Social (1995) en las materias encomendadas al Instituto Nacional de Servicios Sociales, con el correspondiente traspaso por parte del Estado de los medios materiales, es decir, de los bienes y derechos afectos a dichas funciones.

Respecto a la propia materia objeto de regulación, es decir, la gestión del patrimonio público, también ha sufrido un gran desarrollo y evolución en todo este tiempo, sirviendo de parámetro a estos efectos el nuevo bloque normativo dictado por el Estado, constituido por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto. Estas normas, fundamentalmente la Ley (aunque también el Reglamento), contienen preceptos básicos, aparte de otros que son de aplicación general, y vienen a sustituir a la vetusta legislación anterior que procedía de los años 60, esto es, a la Ley del Patrimonio del Estado, cuyo texto articulado fue aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril, y el Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, por el que se aprobaba el Reglamento para la aplicación de la Ley del Patrimonio del Estado.

Algunas de las carencias de la Ley 6/1985 se han intentado paliar a través de modificaciones legislativas, habiéndose tramitado hasta nueve modificaciones del texto, siendo todas ellas de carácter puntual, no suficientes para actualizar la norma en su consideración global, como ahora se pretende.

II

El punto de partida de la ley no puede ser otro que las normas básicas y de aplicación general del Estado. Así, en la disposición final segunda de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas se especifican los preceptos de la misma que tienen carácter básico (apartado 5), dictados en ejercicio de la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, así como aquellos otros que son de aplicación general (apartados 1, 2, 3 y 4), dictados al amparo de los títulos competenciales atribuidos al Estado con carácter exclusivo en el mismo artículo 149 de la Constitución en las materias relativas a legislación mercantil, penal, penitenciaria y procesal, legislación civil, régimen económico de la Seguridad Social y legislación sobre expropiación forzosa. Estas disposiciones son de aplicación directa a las Comunidades Autónomas (artículo 2.2 de la ley).

El resto del articulado de la Ley de Patrimonio de las Administraciones es de aplicación directa únicamente a la Administración General del Estado y a sus organismos e instituciones dependientes, siendo aplicable a las Comunidades Autónomas sólo de forma supletoria. Esta supletoriedad del derecho estatal ha sido de mucha utilidad para la Administración de la Junta de Comunidades, dadas las lagunas de la Ley 6/1985, de 13 de noviembre, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Hay que destacar aquí que en estas disposiciones no básicas ni de aplicación general de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas se reconocen multitud de privilegios y prerrogativas, que en principio sólo se predican para la Administración estatal, estando vedadas para las Comunidades Autónomas, salvo que puedan recurrir a las mismas por la mencionada vía de la supletoriedad, según cada caso. En el supuesto de esta Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, el artículo 39.2 del Estatuto de Autonomía proclama que «en el ejercicio de sus competencias, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha gozará de las potestades y privilegios propios de la Administración del Estado», previsión que ha sido tenida en cuenta en la regulación operada por la presente ley.

Con estos antecedentes, el objetivo de esta iniciativa legislativa será dotar a la Comunidad Autónoma de un nuevo marco normativo en materia patrimonial más completo, totalmente renovado y actualizado a las circunstancias actuales, adaptado a la legislación básica y de aplicación general del Estado, y que sea el instrumento idóneo para una gestión eficaz del patrimonio regional, abordando suficientemente todos los aspectos integrantes de la citada gestión: desde la protección, defensa y conservación del patrimonio, en tanto que soporte material de los fines de uso general, los servicios públicos u otras funciones públicas; pasando por las normas relativas a la utilización y administración de los bienes y derechos por la Administración (en particular de los edificios de uso administrativo) y los ciudadanos; y abordando sin ambages los negocios jurídicos patrimoniales, es decir, todas aquellas cuestiones de derecho público relativas a la adquisición y enajenación de bienes y derechos por parte de la Junta de Comunidades, estableciendo las debidas garantías para la seguridad jurídica y la defensa de los derechos e intereses de la misma en el tráfico jurídico; o la necesidad de hacer frente a las especialidades de las empresas públicas de Castilla-La Mancha, como medio de ejecución de las funciones de su competencia; asumiendo con plenitud todas las facultades y prerrogativas administrativas en materia patrimonial.

La ley tiene una nueva estructura, que intenta no alejarse de la establecida en la ley estatal básica para facilitar la interconexión e interpretación conjunta de ambos textos, y consta de 138 artículos, diez disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cuatro finales, superando el contenido de la ley anterior e incorporando multitud de novedades, en los términos que se recoge en la exposición resumida de cada uno de los títulos que sigue a continuación.

III

La ley comienza con un título I que versa sobre las disposiciones generales, que se clasifica, a su vez, en dos capítulos.

El capítulo I trata del objeto de la ley, que no puede ser otro que establecer el régimen jurídico aplicable al Patrimonio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que estará integrado por todos los bienes y derechos que pertenezcan a las Cortes regionales, a la Administración de la Comunidad Autónoma y a sus organismos públicos y demás entidades de derecho público vinculadas o dependientes, quedando así fijado el ámbito objetivo y subjetivo de la ley.

También se recoge la tradicional clasificación entre los bienes y derechos de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales, así como el sistema de fuentes aplicable al patrimonio, destacando el carácter subsidiario de la ley respecto de aquellos bienes y derechos que tengan legislación especial, como es el caso de los montes, las vías pecuarias, las carreteras y caminos, el patrimonio cultural o el patrimonio afecto a la política de vivienda y suelo. Esta cuestión viene a matizar el objeto y alcance de la ley, puesto que, siendo cierto que se aplica a todos los bienes y derechos integrantes del Patrimonio de la Junta de Comunidades, sólo una parte de este patrimonio, que podemos nominar como patrimonio general, estará regulado de forma directa por esta ley, siendo supletoria para ese otro conjunto patrimonial integrado por los bienes y derechos sujetos a legislación específica (las denominadas propiedades administrativas especiales).

El capítulo II se ocupa de las competencias en materia patrimonial, distinguiendo las del Consejo de Gobierno, las propias de las consejerías, y las de los organismos y entidades de derecho público, dotando de especial protagonismo a la consejería competente en materia de hacienda, a la que se instituye como máximo responsable del Patrimonio de la Junta de Comunidades, al asumir el ejercicio de las facultades y el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la titularidad de los bienes y derechos, salvo que estén específicamente atribuidas, delegadas o desconcentradas en otros órganos, ostentando también dicha consejería la representación extrajudicial.

Por último, se alude en este capítulo a las especialidades del patrimonio de las Cortes de Castilla-La Mancha, donde destaca el principio de autonomía de gestión.

IV

El título II regula la protección y defensa del patrimonio, y consta de ocho capítulos en los que se van desgranando las distintas facultades y prerrogativas de la Administración en esta materia.

El capítulo I aborda cuestiones generales, como las obligaciones y deberes de la propia Administración a través de sus órganos y agentes, lo que se hace extensivo a los concesionarios y demás usuarios de los bienes, así como el deber de colaboración de los ciudadanos en general, o la obligación de los registros y los archivos públicos de suministrar información a la Comunidad Autónoma cuando se requiera para la adecuada protección y defensa de sus bienes y derechos.

Los capítulos II y III prevén, respectivamente, el Inventario General y el régimen registral. El Inventario se configura como un instrumento al servicio de la gestión patrimonial, en toda su extensión, y se regulan aspectos como su contenido, las competencias en cuanto a su dirección, gestión y control, su relación con otros catálogos o registros administrativos internos y su naturaleza jurídica. En relación al régimen registral, además de la ya clásica obligación de inscribir los bienes y derechos, se incorporan en la ley la facultad para instar, cuando concurran los supuestos que se especifican, la cancelación y rectificación de determinadas inscripciones.

Los capítulos IV a VII están dedicados a las «facultades y prerrogativas» de las Administraciones Públicas «para la defensa de su patrimonio» previstas en la legislación básica del Estado, que son las tradicionales facultades de investigación (capítulo IV), deslinde (capítulo V) y recuperación de la posesión (capítulo VI), a las que se une, como novedad para nuestro ámbito autonómico, el desahucio administrativo respecto de los bienes demaniales (capítulo VII).

La regulación de las prerrogativas de investigación, deslinde y recuperación de la posesión es más amplia y precisa que la recogida en la anterior Ley de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de 1985, puesto que esta se limitaba, prácticamente, a reconocer dichas técnicas, y no siempre de forma afortunada, puesto que, a título de ejemplo, restringía las facultades de investigación y deslinde a los bienes patrimoniales, lo que no se coordinaba adecuadamente con la concepción del dominio público. En la presente ley, por el contrario, se prevén los aspectos esenciales del régimen jurídico de las prerrogativas de investigación, deslinde y recuperación de la posesión, siguiendo un esquema semejante en los tres casos, que comienza con la definición depurada de cada una de las facultades y la atribución de las competencias para instruir y resolver los procedimientos, tanto en el caso de la Administración autonómica, que corresponderán a la consejería competente en materia de hacienda, como en el supuesto de los organismos y entidades públicas, quienes también dispondrán de estas facultades; luego se sigue con los aspectos fundamentales de cada procedimiento administrativo, adaptados ya a la regulación operada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y por último, se aborda la terminación del expediente y la ejecución de la resolución, en su caso.

Como se ha dicho, y con independencia de lo que pueda establecerse en la legislación especial para otras categorías de bienes de naturaleza patrimonial, se incorpora como novedad para nuestro ámbito autonómico una cuarta prerrogativa, el desahucio administrativo, que se proyecta sólo sobre los bienes de dominio público, y cuya finalidad es posibilitar a la Administración para que pueda recuperar en vía administrativa la posesión indebidamente perdida de sus bienes demaniales cuando se extinga o decaiga el título que legitimaba la citada ocupación, pudiendo acudir a los medios que tiene reconocidos para la ejecución forzosa del lanzamiento.

El último bloque normativo del título II, que constituye el capítulo VIII, se reserva para la potestad sancionadora en materia patrimonial, y en el mismo se contienen, con la debida clasificación en muy graves, graves y leves, un cuadro de infracciones totalmente renovado, además de las correspondientes sanciones y las normas de competencia y procedimiento.

V

El título III tiene por objeto el destino de los bienes y derechos en el ámbito de la propia Comunidad Autónoma desde una doble vertiente, la finalista, es decir, la función o servicio a que se destinarán (la afectación), y la subjetiva u orgánica, esto es, los órganos, organismos o entidades de la Comunidad a los que se asignarán para la ejecución de sus competencias (la adscripción).

El capítulo I se dedica a la afectación, la desafectación y la mutación demanial. Junto a la afectación expresa se contempla, como novedad, la afectación tácita y presunta, para así poder extender los efectos de la demanialidad a aquellos bienes y derechos que estén, de facto, vinculados al uso general o a los servicios públicos. Asimismo, se importa la figura de la mutación demanial subjetiva, reconocida en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas y acogida por las Comunidades Autónomas que han legislado con posterioridad a dicha ley, por cuya virtud se admitirá la afectación de bienes y derechos del patrimonio regional a otras Administraciones Públicas para el cumplimiento de sus fines y competencias, sin que ello incida en la naturaleza y titularidad del bien. No obstante, esta figura no es completamente nueva en nuestra legislación, puesto que la Ley de Patrimonio de 1985 preveía en el artículo 44 la cesión de uso de bienes demaniales, cuyo perfil tenía muchas analogías y similitudes con la mutación demanial subjetiva. De la regulación que hace la ley de esta mutación demanial vamos a destacar que, a diferencia del Estado y la mayoría de las Comunidades Autónomas, no se exige reciprocidad, como manifestación de la voluntad de la Junta de Comunidades de dar cumplimiento en esta materia, sin ninguna reticencia, a los principios de colaboración y cooperación que rigen las relaciones entre las Administraciones Públicas.

La adscripción de los bienes y derechos se afronta en el capítulo II, y se mantiene en términos muy parecidos a la regulación anterior, con algunas innovaciones, como la adscripción de los bienes y derechos demaniales que estará limitada o reservada a las instituciones, organismos o entidades de naturaleza pública de la Junta de Comunidades, o la inclusión de las adscripciones motivadas por reorganizaciones administrativas y el supuesto de las adscripciones compartidas.

El capítulo III aborda una cuestión sobre la que la Ley de 1985 también guardaba silencio, y es la incorporación al patrimonio de la Administración regional de los bienes y derechos que sean de titularidad de sus organismos y entidades públicas, cuando les resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines, o en los supuestos de supresión del organismo o entidad pública de que se trate.

VI

El siguiente título de la ley, el IV, aborda el régimen de uso y aprovechamiento de los bienes y derechos demaniales (capítulos I a III) y patrimoniales (capítulo IV).

El régimen jurídico que se establece es prácticamente nuevo, puesto que la regulación de la Ley de Patrimonio de 1985 sobre el uso y aprovechamiento de los bienes y derechos era muy sumaria, siendo el Reglamento para la aplicación de la Ley, aprobado por Decreto 104/1986, de 23 de septiembre, el que establecía una regulación más desarrollada, aunque insuficiente y ya desfasada ante las circunstancias actuales, toda vez que, entre otros factores, nos encontramos ante una materia muy intervenida por la legislación básica del Estado aprobada por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Esta última circunstancia relativa a la extensión de la normativa básica ha exigido una minuciosa labor de integración de ambos textos, con remisiones frecuentes a la Ley estatal, cuya finalidad última ha sido intentar ofrecer al operador jurídico una regulación unitaria, completa y ordenada de esta materia, huyendo, en lo posible, de la reproducción de aquellos contenidos ya previstos en la legislación básica.