Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19

I

La epidemia de la COVID-19 ha provocado una reducción significativa de los ingresos de muchas empresas no financieras (en adelante, empresas) y autónomos. Con el fin de proteger el tejido productivo y evitar un impacto estructural sobre la economía, en línea con el resto de países europeos, el Estado ha desplegado diferentes paquetes de medidas para apoyar a empresas y autónomos. En primer lugar, proporcionándoles liquidez mediante créditos con aval público y moratorias en sus principales deudas fiscales, de devolución de créditos y de pago de cotizaciones. En segundo lugar, con acciones para reducir sus costes fijos y variables, mediante ayudas directas para el pago de los salarios y las cotizaciones sociales de sus trabajadores, así como diversas medidas de alivio en el pago de alquileres. En tercer lugar, proporcionándoles ingresos mediante una prestación extraordinaria para los trabajadores autónomos y a través de las transferencias de recursos a las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla para que pudiesen atender los gastos extraordinarios en el ámbito sanitario y educativo y proporcionar ayudas directas a las empresas más afectadas por las decisiones sanitarias tomadas en su ámbito territorial.

En particular, una parte importante de las ayudas se han destinado a preservar la liquidez y la solvencia de empresas y autónomos. En este sentido destacan las líneas de avales concedidas por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital a través del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 y del Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo. Estos avales, por un total de 140.000 millones de euros, han permitido movilizar ya más de 120.000 millones de euros de crédito al conjunto de la economía, facilitando la financiación necesaria para hacer frente a la pandemia, especialmente a las pequeñas y medianas empresas y autónomos, que han absorbido más del 98% de las operaciones financiadas con aval del Estado.

Estas medidas de apoyo a la liquidez se completaron con la creación, mediante el Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, dotado con 10.000 millones de euros y que, gestionado a través de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), permite reforzar los balances de empresas estratégicas para el tejido productivo español y regional que sean fundamentalmente viables pero que afronten problemas extraordinarios de solvencia como consecuencia de la COVID-19 y no tengan acceso a otras fuentes de financiación.

En esta misma línea, el Real Decreto-ley 34/2020, de 17 de noviembre, de medidas urgentes de apoyo a la solvencia empresarial y al sector energético, y en materia tributaria, amplió los periodos de carencia y vencimiento de los préstamos con aval público. Y el Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo extendió la cobertura pública extraordinaria a los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo hasta el 31 de mayo, con un esquema de protección reforzada para los sectores más afectados por la tercera ola de la pandemia, que contempla bonificaciones a la Seguridad Social para todos los trabajadores, incorporados o no al centro de trabajo, así como la extensión del régimen de cobertura para trabajadores fijos-discontinuos, especialmente importante en el ámbito del turismo.

En su conjunto, las ayudas acordadas ascendieron en 2020 a un 20 % del PIB, entre moratorias bancarias, fiscales y de Seguridad Social, líneas de avales públicos, subvenciones directas y otro tipo de medidas. Las medidas discrecionales de respuesta a la COVID-19 con impacto presupuestario ya previstas para 2021 superan el 2 % del PIB. A ellas se suman las moratorias vigentes para el pago de impuestos y cotizaciones y otras moratorias para la devolución de los créditos públicos, créditos hipotecarios y no hipotecarios con entidades financieras y otras medidas de alivio de costes.

Con ello, España se sitúa entre los países en el conjunto de la Unión Europea que mayores ayudas ha puesto a disposición de sus ciudadanos y con una mayor ejecución efectiva y efectos compensatorios del impacto negativo de la pandemia en términos de protección de empleo, reactivación empresarial y liquidez del conjunto de la economía, protegiendo así la estabilidad financiera y estableciendo una base para la recuperación económica.

Sin embargo, después de tantos meses de pandemia, el alargamiento de la crisis sanitaria en el primer trimestre de 2021 y los efectos en la economía de las medidas tomadas para frenar su expansión en todo el mundo aumentan el riesgo de un deterioro significativo de los balances de las empresas y un aumento del sobreendeudamiento que podría lastrar la recuperación y la creación de empleo a partir de la segunda parte del año.

Con el fin de responder de manera anticipada a posibles problemas de solvencia con impacto macroeconómico, es preciso adoptar medidas adicionales de refuerzo de la solvencia de aquellas empresas viables que están sufriendo una intensa caída de sus ingresos debido a la larga duración de la reducción de actividad en determinados sectores y ámbitos geográficos más afectados por la pandemia. En la mayoría de casos, las empresas que se están enfrentando con problemas de deterioro patrimonial gestionan negocios económicamente viables en sectores altamente rentables antes de la pandemia.

El objetivo del presente Real Decreto-ley es, pues, múltiple: proteger el tejido productivo hasta que se logre un porcentaje de vacunación que permita recuperar la confianza y la actividad económica en los sectores que todavía tienen restricciones; evitar un impacto negativo estructural que lastre la recuperación de la economía española; proteger el empleo en los sectores más afectados por la pandemia; y actuar de forma preventiva para evitar un impacto negativo superior sobre las finanzas públicas y los balances del sistema financiero. En línea con la actuación del Estado desde el inicio de la pandemia, se trata de establecer con urgencia y determinación un marco de actuación ágil, que se anticipe a la aparición de los problemas para minimizar el coste público y privado de una acción reactiva.

En este contexto, este Real Decreto-ley otorga un marco de protección reforzado que, más allá de las medidas de carácter horizontal ya desplegadas, concentre un importante volumen de recursos en proteger y apoyar a aquellas empresas, sectores y territorios potencialmente más vulnerables debido a la duración y el impacto económico de la pandemia, con el fin de reforzar la liquidez y solvencia y evitar el sobreendeudamiento del conjunto de la economía nacional, preservando así el tejido productivo y el empleo, impulsando la inversión y evitando una improductiva destrucción de valor de la actividad económica en España, sin por ello impedir la necesaria reasignación de recursos entre las distintas empresas y sectores en los próximos meses.

No se trata, por tanto, de medidas de rescate de empresas que no eran viables antes del estallido de la crisis de la COVID-19, sino de una forma de inversión en favor de la recuperación y crecimiento de aquellas empresas que, a pesar de atravesar dificultades financieras, resultan viables por disponer de un plan a medio plazo factible y un modelo de negocio idóneo.

La actuación propuesta de política pública extraordinaria y acotada en el tiempo, pero al mismo tiempo estructurada con criterios de rentabilidad, riesgo e impacto en desarrollo sostenible, contribuirá a asegurar los puestos de trabajo, mantener y potenciar el tejido productivo y fomentar la competitividad de la economía española.

Así, se articula un conjunto de medidas para movilizar una inversión pública de hasta 11.000 millones de euros en torno a cuatro líneas de actuación: tres fondos adicionales para financiar ayudas directas, restructuración de balances y recapitalización de empresas y la prórroga de moratorias fiscales y concursales.

En primer lugar, se crea una nueva Línea Covid de ayudas directas a autónomos y empresas, para reducir el endeudamiento suscrito a partir de marzo de 2020. Con cargo a esta Línea, que contará con una dotación total de 7.000 millones de euros, se canalizarán ayudas directas a las empresas y autónomos cuya actividad se ha visto más negativamente afectada por la pandemia. Estas ayudas directas tendrán carácter finalista, empleándose para satisfacer la deuda y realizar pagos a proveedores y otros acreedores, financieros y no financieros, así como los costes fijos por ejemplo, relativos al suministro de energía y al coste de cambio de potencia, incurridos por los autónomos y empresas considerados elegibles, primando la reducción del nominal de la deuda con aval público, siempre y cuando estas deudas se hayan devengado a partir de 1 de marzo de 2020 y procedan de contratos anteriores a la entrada en vigor de este Real Decreto-ley.

En segundo lugar, esta norma habilita al Gobierno para adoptar medidas adicionales de flexibilización de los préstamos dotados con aval público, permitiendo así que esta financiación se incorpore a los procesos de refinanciación y restructuración pactados entre los bancos y sus clientes y, por lo tanto, protegiendo la estabilidad financiera. Para ello, se crea una segunda Línea para la reestructuración de deuda financiera COVID, de 3.000 millones de euros, para permitir, como último recurso tras la articulación del resto de medidas de apoyo a la solvencia, la conversión de parte del aval público en transferencias a las empresas y autónomos más afectados por la crisis que cumplan con los requisitos establecidos por Acuerdo de Consejo de Ministros, dentro de un acuerdo alcanzado con las entidades financieras acreedoras.

Asimismo, con el fin de detallar la articulación de las operaciones de refinanciación y reestructuración de la financiación con aval del sector público y adaptarlas a las necesidades de las diferentes empresas y sectores, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros se desarrollará el contenido del Código de Buenas Prácticas, que podrá ser suscrito por las entidades financieras para facilitar una adecuada respuesta del sector financiero ante la excepcional situación económica, para reforzar la solvencia empresarial y garantizar la liquidez de cara al futuro. La actuación coordinada del conjunto de acreedores es fundamental para evitar acciones unilaterales que puedan ir en contra del objetivo de garantizar la viabilidad futura de la empresa o trabajador autónomo.

En tercer lugar, para apoyar a aquellas empresas viables pero que se enfrentan a problemas de solvencia derivados de la COVID-19 que no pueden acceder al fondo gestionado por la Sociedad Estatal de Participaciones industriales (SEPI) para empresas y operaciones de mayor tamaño y necesiten un refuerzo adicional de su capital tras la articulación de las medidas previstas en los apartados anteriores, se crea un nuevo Fondo de recapitalización de empresas afectadas por COVID, dotado con 1.000 millones de euros, que será gestionado por COFIDES, adscrito al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo a través de la Secretaría de Estado de Comercio.

Por último, en cuarto lugar, se extienden hasta finales de año las moratorias para el desencadenamiento automático de procesos concursales, con el fin de dotar de un margen de tiempo adicional para que las empresas que están pasando por mayores dificultades como consecuencia de la pandemia puedan restablecer su equilibrio patrimonial, evitando una innecesaria entrada en concurso. Además, se mantienen las mejoras de agilidad en el proceso concursal, mientras se completa la modernización del régimen concursal español en el marco de la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 (Directiva sobre reestructuración e insolvencia).

En esta misma línea, se amplía a cuatro meses el aplazamiento de deudas tributarias sin intereses y se amplían los plazos para la devolución de los créditos públicos gestionados por la Secretaría General de Industria y de la PYME.

Las medidas de ayuda directa contempladas en primer lugar serán suficientes para resolver los problemas de solvencia de un buen número de empresas y autónomos y apoyar el mantenimiento de la actividad de las empresas viables. Las medidas de reestructuración pueden ser necesarias en otros casos para abordar problemas puntuales de solvencia de mayor entidad. El conjunto de instrumentos articulados para reforzar la solvencia empresarial se completa con la creación del nuevo fondo para recapitalización. La moratoria concursal proporcionará el marco adecuado para abordar el proceso de análisis y refuerzo de los balances y de restructuración financiera, en el curso de 2021, en paralelo con la modernización del marco concursal con ocasión de la transposición de la correspondiente Directiva. De esta manera, el conjunto de medidas contempladas en el Real Decreto-ley permitirá apoyar a las empresas con problemas de solvencia desde las situaciones más leves hasta las más severas, siempre con el objetivo de apoyar el mantenimiento de la actividad y el empleo.

II

El Título I de este Real Decreto-ley prevé la creación de la Línea Covid de ayudas directas a autónomos y empresas, que persigue apoyar la solvencia del sector privado, mediante la provisión a las empresas y autónomos de ayudas directas de carácter finalista que permitan el pago de costes fijos, por ejemplo, relativos al suministro de energía y a los cambios en las pautas de consumo y de potencia demandada, el pago a proveedores, la reducción de las deudas derivada de la actividad económica y, en caso de quedar remanente, deudas con acreedores bancarios.

La línea cuenta con una dotación total de 7.000 millones de euros y se articula en dos compartimentos. Un primer compartimento, con una dotación de 5.000 millones de euros, para todas las Comunidades Autónomas, salvo Baleares y Canarias, y para las Ciudades de Ceuta y Melilla; y un segundo compartimento, con una dotación de 2.000 millones de euros, para las Comunidades Autónomas de Baleares y Canarias.

La cuantía que le corresponderá a las Comunidades Autónomas del primer compartimento se distribuirá de manera proporcional a la asignación del REACT EU, en base a indicadores de renta, de desempleo y de desempleo juvenil. En el caso del segundo compartimento, se repartirá de forma proporcional al peso de cada Comunidad Autónoma en la caída en 2020 de los afiliados en términos netos.

Por su parte, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla realizarán las correspondientes convocatorias para la concesión de las ayudas directas a los destinatarios ubicados en sus territorios. Asimismo, se encargarán de la tramitación, gestión y resolución de las solicitudes, del abono de las ayudas y de los controles previos y posteriores al pago.

De esta forma, los autónomos y empresas con sede social en territorio español, cuyo volumen de operaciones anual en 2020 haya caído como mínimo un 30 % con respecto a 2019 y cuya actividad esté incluida en alguno de los códigos de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas –CNAE 09– previstos en el Anexo I de este Real Decreto-ley, podrán tener acceso a ayudas directas que permitan satisfacer sus obligaciones de deuda y pagos a proveedores, acreedores financieros y no financieros, así como los costes fijos incurridos, siempre y cuando estas obligaciones se hubieran generado entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2021 y procedan de contratos anteriores a la fecha de entrada en vigor de este Real Decreto-ley. Se establecen los criterios para determinar las cuantías máximas de las ayudas directas y se modulan en función de la caída del volumen de operaciones entre 2019 y 2020.

Todo ello producirá un efecto dinamizador sobre el conjunto del tejido económico español. No solo se mejorará la posición financiera de los autónomos y empresas que obtengan las ayudas directas, sino que, además, al saldar las posiciones acreedoras con sus proveedores, el conjunto de la economía resultará claramente beneficiada por esta medida.

El seguimiento y control de la correcta utilización de las ayudas directas por parte de los destinatarios finales corresponde igualmente a las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla.

Estas ayudas estarán en todo caso sujetas al compromiso de mantenimiento de actividad de las empresas y no reparto de dividendos, con el fin de garantizar que llevan efectivamente a un refuerzo de la solvencia y a una mayor capacidad de producción y empleo en el contexto de la recuperación económica.

El Título II de este Real Decreto-ley contiene una batería de herramientas para acompañar los procesos de reestructuración acordados por los acreedores financieros de los créditos con aval público para las empresas y autónomos que lo necesiten. El objetivo, por tanto, es concentrar el esfuerzo presupuestario derivado de las medidas en las empresas viables que están sufriendo un deterioro transitorio de sus indicadores de solvencia como consecuencia de la intensidad y duración de la caída de actividad extraordinaria generada por la pandemia.

Se trata de medidas complementarias a las adoptadas hasta la fecha, como las líneas de avales canalizadas a través del Instituto de Crédito Oficial (ICO) y la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE) o el refuerzo de la actividad de la Compañía Española de Reafianzamiento, S.A. (CERSA). Así, frente al carácter general de los avales para todas aquellas empresas y autónomos que cumplieran con unos requisitos mínimos de salud financiera, en este caso el ámbito de aplicación subjetivo de las medidas quedará restringido a aquellos supuestos de empresas que realmente requieran de medidas adicionales relacionadas con su financiación avalada para garantizar la solvencia del negocio viable que se ha visto deteriorada como consecuencia de la COVID-19. Por tanto, las medidas de solvencia recogidas en este Título del Real Decreto-ley son de carácter selectivo, tanto por su finalidad –aliviar la carga financiera de empresas viables con problemas puntuales de solvencia– como por su ámbito de aplicación –limitado a empresas y autónomos que lo necesiten y que gracias a estas medidas de apoyo público sobre sus préstamos avalados puedan ver su solvencia restaurada–.

Las características de las empresas y autónomos elegibles para las medidas se determinarán por desarrollo normativo posterior a través de Acuerdo del Consejo de Ministros. En cualquier caso, para su elegibilidad, será necesario que la empresa o autónomo, en los casos en que le sea aplicable y siempre que el plazo de solicitud estuviera vigente, haya solicitado previamente las medidas de ampliación de plazos y carencias, recogidas en el Real Decreto-ley 34/2020, de 17 de noviembre.