Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo esta Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

Es recurrente la demanda social y empresarial de simplificar y agilizar la acción y el funcionamiento de la Administración pública, especialmente en tiempos de crisis. También la propia Administración y sus gestores son conscientes de las posibilidades de mejora de sus procesos y, con excesiva frecuencia, de las deficiencias regulatorias que están en la base de muchos de los problemas detectados. Sin embargo, tal propósito, sin duda loable, no debe suponer, ni razonablemente pretender, la desaparición de la Administración, su retranqueo hasta espacios que le hagan imposible cumplir con su función constitucional de servicio al interés general, como si de un artefacto molesto o inútil se tratase. Con la simplificación administrativa, en su triple vertiente regulatoria, organizativa y procedimental, no se trata, por tanto, de imponer, so pretexto del logro de una mayor agilidad, menos Administración, sino de exigir mejor Administración.

Las políticas de simplificación administrativa solo serán eficaces, en todo caso, si se conciben y ejecutan simultáneamente en los tres ámbitos señalados: normativo, procedimental y organizativo. Se trata con ello de impulsar un proceso integral de transformación, única forma real de lograr los objetivos propuestos y de implantar, de forma efectiva, una Administración más ágil y proactiva. El resultado es un proceso integral, que afecta a toda la organización, un proceso paralelo, y equivalente en su plano, al de transformación digital. No se trata de cambiar normas, por un lado, plantillas por otro y procedimientos, finalmente, de forma aislada o improvisada. Se trata de diseñar una estrategia global de cambio, de transformación del conjunto de la cultura organizativa del sector público haciendo que los nuevos principios organizativos y de funcionamiento, repetidamente proclamados, orienten de forma efectiva el rumbo futuro del sector público, sus relaciones con la sociedad y la función de servicio a los intereses generales.

Los principios de buen gobierno y buena administración, entre muchos otros, no pueden, pues, quedar en meras declaraciones programáticas. Es preciso desarrollarlos en sus múltiples vertientes, sin caer en delirios hiperregulatorios, con visión de futuro ante todo, pero también, en las actuales circunstancias, como una de las palancas de salida de la crisis. El país que va a salir de la crisis sanitaria no será el mismo que entró en ella, ni la percepción que los ciudadanos tienen de él. La Administración debe modernizarse, las actitudes deben modernizarse y la regulación debe, también, modernizarse. La transformación digital es hoy un imperativo absoluto, esencial, en ese proceso de modernización, que no admite más demoras. La organización y los empleados públicos han de implicarse en ese proceso de transformación, comprometerse con él y liderarlo. Ha de superarse, en fin, la asunción con naturalidad de formas de regular, frecuentemente basadas en la desconfianza y concebidas al margen de la organización, que convierten la regulación en una rémora para la actuación de las Administraciones públicas y para la actividad económica de los particulares.

El sector público será insostenible, imposible de gestionar, si no se sale al paso de la tendencia a introducir cada vez más y más compleja regulación, aun cuando sea con propósitos tan poco cuestionables en sí mismos como garantizar la transparencia, la integridad, la eficacia y eficiencia en la gestión pública y combatir al mismo tiempo la corrupción. Más regulación, sin embargo, no parece ser siempre la respuesta más adecuada para lograr todos estos objetivos, ni ha sido la aplicada en muchos Estados de nuestro entorno, que han procedido más bien en sentido inverso. Lo que sí puede producir, como el Estado parece estar constatando en estos tiempos de crisis, es lentitud o aun paralización de la administración. Una nueva cultura regulatoria, en cualquier caso, debe escuchar con atención a los gestores, no solo a quienes los controlan, que también, de forma equilibrada y poniendo por delante la eficacia de la actuación administrativa, la agilidad, la transparencia y la administración electrónica como instrumento al servicio de todo ello.

La transformación de los procedimientos, por otra parte, es cuestión reclamada insistentemente desde múltiples sectores económicos. Ciertamente, como consecuencia del impulso proporcionado por las instituciones de la Unión Europea al proceso de liberalización de servicios y la profunda reforma de diferentes sectores económicos, los cambios van incorporándose poco a poco a nuestro ordenamiento. Pero continúan siendo muchas las resistencias, frecuentemente tintadas ideológicamente, tanto en la Administración como en la propia sociedad, que desconfía a veces de las nuevas técnicas de intervención administrativa y no las entiende en ocasiones, pensando que son instrumentos que, simplemente, permiten poco menos que obviar la Administración. La sustitución de autorizaciones previas por declaraciones responsables o comunicaciones, la implantación efectiva del silencio positivo, la reducción de plazos de resolución o informe, la coordinación interna de los órganos implicados en un mismo procedimiento, la reducción de las obligaciones de aportación de documentación o la efectividad del derecho a no aportarla cuando la Administración disponga de ella o pueda obtenerla por sí misma son cuestiones que, aun cuando están presentes en la normativa administrativa general, distan mucho de estar efectivamente implantadas y, sobre todo, no lo han sido a través de un proceso global, integrado y propositivo orientado a lograr su máxima extensión en la organización.

Aragón se propone para lograrlo y en el marco de la Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica, pero con voluntad y alcance estructural, impulsar un programa de simplificación y mejora regulatoria, que se concreta inicialmente en esta ley, examinando la regulación que le compete y afrontando, en todas las áreas, su simplificación, mejora y depuración; examinando una vez más sus propios procedimientos y plazos de tramitación; previendo, por último, medidas organizativas que refuercen la coordinación y proactividad del sector público. La citada Estrategia Aragonesa incorporó, como medida 269, avanzar hacia una Administración «papel 0» o «sin papeles» y «el impulso a la consecución del expediente electrónico, en el logro del objetivo y mandato normativo de eficiencia y eficacia». La medida 270 del mismo documento plantea, además, «simplificar los trámites administrativos, fomentando la reducción de plazos y trámites, impulso a los mecanismos simplificados de gestión, como las declaraciones responsables, sin que ello suponga merma de las competencias de comprobación y evitando que se vean afectados los requerimientos de índole laboral, sanitaria y medioambiental».

Se afrontan, en este marco, reformas estructurales de normas fundamentales para la organización y funcionamiento del sector público aragonés. No se trata con ello de desregular o hacer que lo público se retire de escena sino, como ya se ha señalado, de regular mejor, de homogeneizar procedimientos, de suprimir trámites superfluos, de automatizar la actuación administrativa utilizando nuevas herramientas tecnológicas, de interconectar todas las áreas para facilitar el flujo de información. Todos los departamentos afrontarán esa tarea de autoexamen y, tras él, de propuesta de mejora en el proceso de implantación de lo establecido en esta ley. Este proyecto, afrontado por muchos Estados ya, permanentemente pendiente en España, será un instrumento más de mejora para los servicios públicos, la garantía de los derechos sociales y el desarrollo de actividades económicas en Aragón, haciéndolas más competitivas, haciendo más competitivo a nuestro sector público autonómico y, a la postre, aumentando la competitividad de Aragón como territorio.

II

Conviene advertir, en todo caso, que este proceso y esta ley se afrontan desde las competencias que a la Comunidad Autónoma de Aragón corresponden conforme a su Estatuto de Autonomía. Es obvio que, allí donde exista normativa básica, la autonómica debe ser coherente con ella; que, donde la competencia normativa es exclusiva del Estado, Aragón no puede sino acatar y cumplir. Ciertamente, lo que sí puede hacer la Comunidad y en ello se centra esta ley es, al menos, no complicar la regulación más allá de lo imprescindible y, siempre que sea posible, optar por técnicas de intervención administrativa que proporcionen la máxima agilidad a la actuación administrativa favoreciendo el dinamismo económico y social. Pero no se puede, sin embargo, cerrar los ojos a una realidad evidente: el proceso de simplificación administrativa no podrá completarse totalmente en Aragón, ni en ninguna otra Comunidad, si no lo afronta también el Estado, si no hay una voluntad decidida de transformar la regulación, la actuación y la organización de todas las administraciones públicas plasmada en las leyes estatales que rigen, en lo fundamental, su conformación. Esta ley, por tanto, llega hasta donde puede llegar atendida la normativa estatal vigente.

Las potestades normativas de las Comunidades Autónomas, pues, no son omnímodas. Ni siquiera en el ámbito de sus competencias exclusivas puede afirmarse sin riesgos o matices tal cosa. La normativa estatal, independientemente del título competencial que la ampare, habida cuenta de los amplísimos espacios de concurrencia competencial, condiciona el contenido de las normas autonómicas. Probablemente, es inevitable, pero lo que no lo es, en cambio, es que esas normas estatales, especialmente cuando tienen carácter estructural, se conviertan en ocasiones en una auténtica rémora para la realidad que pretenden regular. El ejercicio leal de las competencias propias de Aragón, el principio de lealtad constitucional, impone también que, cuando se detecten esas rémoras, la Comunidad lo ponga de manifiesto. Y es que la regulación excesiva o desmesurada, que parece fiar la resolución de todos los problemas, la prevención de todos los riesgos, el logro de cualesquiera objetivos, a la regulación, obviando la gestión, es hoy uno de los problemas en nuestro modelo de Estado. Además, con frecuencia esa regulación, por un lado, no es producto de una concertación cooperativa plena entre los poderes del Estado que comparten la competencia, y, por otro, no atiende al sentir de los gestores públicos, que conocen perfectamente los sectores de acción pública objeto de regulación. No se pretende, lógicamente, que el criterio del gestor imponga el programa de gobierno, pero sí delimitar lo técnico y lo programático. De nada sirve ofrecer a la ciudadanía lo imposible; sólo genera frustración y desconfianza en lo público. Es preciso insistir en procesos de gestión y de producción de derecho que cuenten con sus destinatarios, instituciones y ciudadanos, por supuesto, pero también con gestores, con las gentes que han de aplicar las normas, frecuentemente encuadradas en nuestro modelo de Estado en las administraciones de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales.

Muchos de los problemas actuales nacen de las normas estructurales, basilares del régimen administrativo, que incorporan regulaciones ambiciosas, cuyo efectivo cumplimiento tendría sin duda un notable efecto transformador y de mejora. Pero no han venido habitualmente acompañadas de programas específicos para su implantación efectiva. Es lo que ocurre con normas recientes como las leyes de procedimiento administrativo y régimen jurídico del sector público, la normativa de subvenciones o la normativa de contratación del sector público. Es también lo que viene ocurriendo con las ambiciosas normas orientadas a impulsar la transformación digital de la parte pública del sector público, dejando al margen las entidades de derecho privado que en él se integran también. En este escenario es con frecuencia el gestor el que está inerme ante la norma, ante el nivel de poder competente para desarrollar y ejecutar, el que detecta y padece los problemas derivados de normas que le vienen impuestas. Los problemas, a la postre, acaban afectando a la sociedad, a las actividades económicas, a los servicios públicos, a la credibilidad del entero sistema. La desafección, la desconfianza en las instituciones, no nacen de la nada.

Es preciso, pues, administrar mejor, no menos, regular mejor, no menos, evaluar más y mejor. No se trata de eliminar la Administración o de postergar al sector público y, con ello, desproteger los intereses generales. Se trata de hacerlos mejores, más cercanos a ciudadanos y empresas, más ágiles, más proactivos, más tecnológicos, más atentos a las necesidades que deben atender para cumplir su función constitucional de servicio a los intereses generales.

Para impulsar el proceso de simplificación administrativa esta ley comporta el ejercicio de fundamentales competencias atribuidas a la Comunidad de Aragón por el vigente Estatuto de Autonomía, además del desarrollo de principios esenciales constitucional y estatutariamente proclamados como los de buena fe, confianza legítima, transparencia y servicio efectivo a los ciudadanos u otros como el de buena administración. Mediante esta ley se ejercen las competencias exclusivas del artículo 71 del Estatuto de Autonomía sobre: 1.ª, creación, organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno; 5.ª, régimen local; 7.ª, procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia; 8.ª, ordenación del territorio; 9.ª, urbanismo; 10.ª, vivienda; 22.ª, normas adicionales de la legislación básica sobre protección del medio ambiente; 23.ª, caza; 30.ª, colegios profesionales. Las competencias compartidas reconocidas en el artículo 75: 3.ª, protección del medio ambiente; 4.ª, energía; 5.ª, protección de datos de carácter personal; 11.ª, desarrollo de las bases del Estado previstas en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución para las Administraciones públicas aragonesas, incluidas las entidades locales; 12.ª, sobre régimen jurídico, procedimiento, contratación y responsabilidad de la Administración pública de la Comunidad Autónoma, y 13.ª, régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autónoma de Aragón, así como la competencia sobre ejercicio de la actividad de fomento autonómico del artículo 79, todas ellas de nuestra norma institucional básica.

III

La presente ley se estructura en seis títulos (preliminar y primero a quinto), con sesenta y nueve artículos, siete disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y veinte disposiciones finales.

IV

En el título preliminar se regula el objeto de la ley, que se concreta en el establecimiento de las medidas de simplificación administrativa para promover la mejora de los procesos regulatorios, de gestión, y la organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y su sector público. Se concreta el concepto de «simplificación administrativa» sobre el que se construye la ley, que abarca los aspectos normativos, procedimentales y organizativos, incorporando, por ejemplo, acciones en materia de transformación digital, racionalización y reducción de cargas.

La ley establece el deber general de todas las entidades y órganos que integran el sector público autonómico de promover de forma efectiva la simplificación administrativa en sus respectivos ámbitos competenciales, concretando, además, los criterios fundamentales de simplificación que inspiran el conjunto de la ley. Además, y en lo que respecta a la simplificación regulatoria, se regula el plan de simplificación normativa, anejo al Plan de Gobierno y gestionado a través de los planes anuales normativos ya existentes.

V

En su título primero, la ley, con el claro propósito de incorporar de forma permanente la simplificación administrativa a la agenda institucional y política, regula una organización instrumental sumamente sencilla y de marcado carácter técnico, la Comisión de Simplificación Administrativa, adscrita orgánicamente al departamento competente en materia de Administración pública y. funcionalmente. a la Presidencia del Gobierno, e integrada por un máximo de diez miembros, empleados públicos con experiencia acreditada en materias directamente relacionadas con sus funciones. A la comisión corresponderá el impulso, seguimiento y evaluación de las políticas de simplificación administrativa en el marco y con el alcance establecidos en esta ley.

VI

El título segundo de la ley se dedica a las medidas de coordinación, instrumento sin duda fundamental para la simplificación procedimental y la reducción de cargas. Para ello se favorece la celebración de acuerdos de colaboración que canalicen el ejercicio conjunto de competencias administrativas, tanto para proyectos concretos como para sectores económicos específicos o, en general, para la agilización de procedimientos administrativos. En conexión con tales acuerdos, pero no dependiente de ellos, se regula la gestión coordinada de procedimientos, que consiste en el establecimiento de un marco de trabajo instrumental, organizativo y temporal, para el ejercicio de una competencia o del conjunto coordinado de las competencias que corresponden a diferentes órganos para autorización de una actividad o proyecto concretos o de sectores económicos específicos. La gestión coordinada de procedimientos se somete, si es preciso, a un régimen jurídico muy sencillo, basado en órdenes de gestión coordinada que disciplina sus aspectos fundamentales en cada caso haciendo hincapié en la programación temporal y la previsibilidad de la acción administrativa, esencial para todos los sectores económicos y proyectos.

Instrumentalmente, desde una perspectiva organizativa y de gestión de personal la ley regula con carácter general y vigencia indefinida dos instrumentos que se han venido utilizando durante la crisis pandémica, las unidades transitorias de apoyo a la gestión, utilizables para la gestión coordinada de procedimientos o para la gestión masiva y ocasional de procedimientos, y el régimen especial de atribución temporal de funciones, que, con todas las garantías legales del estatuto en cada caso aplicable, flexibiliza la gestión del personal preciso para la gestión coordinada y las unidades transitorias.

VII

En la arquitectura de la ley resulta esencial su título tercero que, integrado por tres capítulos, se dedica al impulso de la gestión administrativa y de la actividad económica.

En el capítulo primero se regula específicamente la transformación que se impulsa del régimen de intervención sobre las actividades económicas, previendo un régimen general de la declaración responsable y la comunicación, desarrollando la legislación estatal e impulsándolos como sistemas preferentes de intervención, y una regulación de una nueva entidad colaboradora de la Administración, las entidades colaboradoras de certificación. Se prevé en la ley la aplicación como técnicas generales de intervención en las actividades de los particulares la declaración responsable y la comunicación, en lugar de las autorizaciones previas, excepto que lo impidan norma europea o estatal, de aplicación directa o básica, o, excepcionalmente, una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general.